金國坤 北京市委黨校法學(xué)部主任、教授

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同志們好，今天我來解讀一下《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱監(jiān)察法）。十三屆全國人大一次會(huì)議通過了監(jiān)察法，這是我國政治制度的一項(xiàng)重要改革，目的是為了把監(jiān)察力量集中起來，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，用法治化手段來反腐敗。今天我將從三個(gè)方面來介紹，第一個(gè)方面，制定監(jiān)察法的背景及憲法根據(jù)。也就是制定監(jiān)察法的必要性，我們?yōu)槭裁匆贫ūO(jiān)察法。第二個(gè)方面，監(jiān)察法的主要內(nèi)容和具體規(guī)定。第三個(gè)方面，紀(jì)檢監(jiān)察工作需要注意的若干問題，國家監(jiān)察體制改革之后，紀(jì)檢監(jiān)察工作應(yīng)該怎么樣推向深入。

一、制定監(jiān)察法的背景及憲法根據(jù)

（一）深化國家監(jiān)察體制改革和制定監(jiān)察法的背景

這要從反腐敗開始說起。在全面從嚴(yán)治黨下，反腐敗取得了重大成就。但是，在反腐敗的體制上，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)黨員干部違反黨紀(jì)行為進(jìn)行調(diào)查處理；行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)國家公務(wù)人員違反政紀(jì)、法紀(jì)行為進(jìn)行調(diào)查處理；人民檢察院對(duì)貪污、賄賂、挪用公款等職務(wù)犯罪行使偵查起訴責(zé)任。在我國，80%的公務(wù)員和95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，那么，這就有監(jiān)督對(duì)象重合的問題。在實(shí)際工作中，如果違反黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)的行為發(fā)生在同一個(gè)人身上，這個(gè)人既是國家工作人員，也是黨員干部，那么，同樣是貪污、賄賂等職務(wù)犯罪行為，是由檢察院首先立案查處，還是由紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)立案查處？在監(jiān)察法出臺(tái)之前，由于沒有明確的規(guī)定，所以就發(fā)生了2016年9月29日，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院對(duì)巴彥淖爾市委書記和烏蘭察布市委書記立案偵查，我們不禁要問，對(duì)于市委書記一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)干部，是由紀(jì)委首先立案調(diào)查，還是直接由檢察院立案偵查？根據(jù)刑事訴訟法第十八條第二款規(guī)定，貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪由人民檢察院立案偵查。

同樣的事件發(fā)生在2016年9月13日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議審議通過了全國人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)關(guān)于遼寧省人大選舉產(chǎn)生的部分十二屆全國人大代表當(dāng)選無效的報(bào)告，依法確定由遼寧省十二屆人大一次會(huì)議選舉產(chǎn)生的45名全國人大代表當(dāng)選無效。這里面拉票賄選的，有的是民營企業(yè)家，不是黨員干部。對(duì)這些非黨員干部，也應(yīng)該進(jìn)行有效地監(jiān)督。在這種情況下，就要整合監(jiān)察力量，對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員實(shí)現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。這是國家監(jiān)察體制改革的一個(gè)重要任務(wù)。

2016年1月12日，習(xí)近平同志在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上講話指出，“要堅(jiān)持黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。10月27日，《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)》（以下簡稱《公報(bào)》）強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”。以前都是講各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，從《公報(bào)》里面我們看到了黨的一個(gè)信號(hào)，就是增加了監(jiān)察機(jī)關(guān)，將監(jiān)察機(jī)關(guān)和人大、政府、司法機(jī)關(guān)等并列來提，這就意味著需要建立一支獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍。11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。

在改革試點(diǎn)中，北京市、山西省、浙江省把原來分散在行政監(jiān)察局、預(yù)防腐敗局、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督系統(tǒng)，和人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門整合起來，成立監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)跟黨的紀(jì)委合屬辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

截至2017年4月27日，試點(diǎn)地區(qū)全面完成省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)組建，同時(shí)人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的檢察人員全部轉(zhuǎn)隸到國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，轉(zhuǎn)隸工作也全部完成。

以北京市為例，2017年1月21日，北京市監(jiān)察委員會(huì)正式成立。截至2017年4月19日，北京市16個(gè)區(qū)監(jiān)察委員會(huì)全部成立。北京市檢察院、四個(gè)分院和各區(qū)人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的檢察人員全部轉(zhuǎn)隸到市區(qū)兩級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，一共轉(zhuǎn)隸772名干部。

監(jiān)察體制改革以后，北京市監(jiān)察對(duì)象達(dá)到99.7萬人，比改革以前增加78.7萬人，這就解決了行政監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散的問題，真正實(shí)現(xiàn)從監(jiān)督“狹義政府”到“廣義政府”的轉(zhuǎn)變，將公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，并且取得了很大成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年北京市共212名“新”監(jiān)察對(duì)象受到政務(wù)處分，可以說北京市改革試點(diǎn)發(fā)揮了“探路者”作用。

根據(jù)第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十五次會(huì)議通過的《全國人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)涉嫌貪污受賄、違法犯罪的當(dāng)事人采取留置措施。2017年，北京市監(jiān)察機(jī)關(guān)共留置68人，其中，移送司法機(jī)關(guān)42人；留置時(shí)間案均64.3天，為國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作在全國推開提供了可借鑒的“北京經(jīng)驗(yàn)”。我們知道，在監(jiān)察法立法的時(shí)候需要考慮對(duì)什么樣的人進(jìn)行留置，留置時(shí)間多長等問題，而解決這些問題都是需要有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累的。

就北京市國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)，留置對(duì)象是比較明確的。比如北京市首位被留置的案件當(dāng)事人是通州區(qū)永樂店鎮(zhèn)財(cái)政所的一名出納，因涉嫌挪用公款，2017年4月被通州區(qū)監(jiān)察委員會(huì)立案調(diào)查。在被帶至辦案地點(diǎn)后，區(qū)監(jiān)察委員會(huì)工作人員向他宣布對(duì)其采取留置措施。為什么要對(duì)他采取留置措施？一是屬于案情比較重大，他涉嫌挪用公款761萬元，這是一個(gè)較大的數(shù)額。二是他比較年輕，思想負(fù)擔(dān)比較重，在調(diào)查期間可能出現(xiàn)逃跑、自傷、自殘等情況。在這種情況下，對(duì)他采取留置措施。從中我們也可以得出一些經(jīng)驗(yàn)，就是在調(diào)查貪污受賄犯罪案件過程之中，如果已經(jīng)掌握了部分犯罪事實(shí)和證據(jù)，屬于案情比較重大、復(fù)雜，嫌疑人有可能毀滅證據(jù)、隱匿證據(jù)或者逃跑、自殺的，經(jīng)過嚴(yán)格審批可以對(duì)其采取留置措施。

在黨的十九大上，習(xí)近平同志指出，“國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)取得實(shí)效”。他要求，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。他提出，“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”。他強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)反腐敗國家立法”“通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤”。

為了貫徹落實(shí)黨的十九大精神，2017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《方案》），部署在全國范圍內(nèi)深化國家監(jiān)察體制改革的探索實(shí)踐，完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋?！斗桨浮窂?qiáng)調(diào)，在2017年底2018年初召開的省、市、縣人民代表大會(huì)上產(chǎn)生三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。

根據(jù)黨中央確定的《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，決定在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作。同時(shí)，也抓緊起草《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（以下簡稱監(jiān)察法（草案））。11月7日，監(jiān)察法（草案）在中國人大網(wǎng)首次公布，向社會(huì)公開征求意見。這樣，在認(rèn)真總結(jié)北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，這是實(shí)現(xiàn)從嚴(yán)治黨與全面深化改革、全面依法治國有機(jī)統(tǒng)一的重大部署。