金國坤 北京市委黨校法學(xué)部主任、教授

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同志們好，今天我來解讀一下《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱監(jiān)察法）。十三屆全國人大一次會議通過了監(jiān)察法，這是我國政治制度的一項重要改革，目的是為了把監(jiān)察力量集中起來，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋，用法治化手段來反腐敗。今天我將從三個方面來介紹，第一個方面，制定監(jiān)察法的背景及憲法根據(jù)。也就是制定監(jiān)察法的必要性，我們?yōu)槭裁匆贫ūO(jiān)察法。第二個方面，監(jiān)察法的主要內(nèi)容和具體規(guī)定。第三個方面，紀(jì)檢監(jiān)察工作需要注意的若干問題，國家監(jiān)察體制改革之后，紀(jì)檢監(jiān)察工作應(yīng)該怎么樣推向深入。

一、制定監(jiān)察法的背景及憲法根據(jù)

（一）深化國家監(jiān)察體制改革和制定監(jiān)察法的背景

這要從反腐敗開始說起。在全面從嚴(yán)治黨下，反腐敗取得了重大成就。但是，在反腐敗的體制上，黨的紀(jì)律檢查委員會對黨員干部違反黨紀(jì)行為進(jìn)行調(diào)查處理；行政監(jiān)察機(jī)關(guān)對國家公務(wù)人員違反政紀(jì)、法紀(jì)行為進(jìn)行調(diào)查處理；人民檢察院對貪污、賄賂、挪用公款等職務(wù)犯罪行使偵查起訴責(zé)任。在我國，80%的公務(wù)員和95%的領(lǐng)導(dǎo)干部是共產(chǎn)黨員，那么，這就有監(jiān)督對象重合的問題。在實際工作中，如果違反黨紀(jì)、政紀(jì)和法紀(jì)的行為發(fā)生在同一個人身上，這個人既是國家工作人員，也是黨員干部，那么，同樣是貪污、賄賂等職務(wù)犯罪行為，是由檢察院首先立案查處，還是由紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)立案查處？在監(jiān)察法出臺之前，由于沒有明確的規(guī)定，所以就發(fā)生了2016年9月29日，內(nèi)蒙古自治區(qū)人民檢察院對巴彥淖爾市委書記和烏蘭察布市委書記立案偵查，我們不禁要問，對于市委書記一級的領(lǐng)導(dǎo)干部，是由紀(jì)委首先立案調(diào)查，還是直接由檢察院立案偵查？根據(jù)刑事訴訟法第十八條第二款規(guī)定，貪污賄賂犯罪，國家工作人員的瀆職犯罪由人民檢察院立案偵查。

同樣的事件發(fā)生在2016年9月13日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議審議通過了全國人大常委會代表資格審查委員會關(guān)于遼寧省人大選舉產(chǎn)生的部分十二屆全國人大代表當(dāng)選無效的報告，依法確定由遼寧省十二屆人大一次會議選舉產(chǎn)生的45名全國人大代表當(dāng)選無效。這里面拉票賄選的，有的是民營企業(yè)家，不是黨員干部。對這些非黨員干部，也應(yīng)該進(jìn)行有效地監(jiān)督。在這種情況下，就要整合監(jiān)察力量，對所有行使公權(quán)力的公職人員實現(xiàn)監(jiān)察全覆蓋。這是國家監(jiān)察體制改革的一個重要任務(wù)。

2016年1月12日，習(xí)近平同志在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第六次全體會議上講話指出，“要堅持黨對黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察力量，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，形成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。10月27日，《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報》（以下簡稱《公報》）強(qiáng)調(diào)，“各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督”。以前都是講各級黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級人大、政府、司法機(jī)關(guān)等對國家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，從《公報》里面我們看到了黨的一個信號，就是增加了監(jiān)察機(jī)關(guān)，將監(jiān)察機(jī)關(guān)和人大、政府、司法機(jī)關(guān)等并列來提，這就意味著需要建立一支獨立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)及隊伍。11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實踐，為在全國推開積累經(jīng)驗。

在改革試點中，北京市、山西省、浙江省把原來分散在行政監(jiān)察局、預(yù)防腐敗局、行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督系統(tǒng)，和人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門整合起來，成立監(jiān)察委員會。監(jiān)察委員會跟黨的紀(jì)委合屬辦公，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。

截至2017年4月27日，試點地區(qū)全面完成省、市、縣監(jiān)察委員會組建，同時人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的檢察人員全部轉(zhuǎn)隸到國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，轉(zhuǎn)隸工作也全部完成。

以北京市為例，2017年1月21日，北京市監(jiān)察委員會正式成立。截至2017年4月19日，北京市16個區(qū)監(jiān)察委員會全部成立。北京市檢察院、四個分院和各區(qū)人民檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職、預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的檢察人員全部轉(zhuǎn)隸到市區(qū)兩級監(jiān)察委員會，一共轉(zhuǎn)隸772名干部。

監(jiān)察體制改革以后，北京市監(jiān)察對象達(dá)到99.7萬人，比改革以前增加78.7萬人，這就解決了行政監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散的問題，真正實現(xiàn)從監(jiān)督“狹義政府”到“廣義政府”的轉(zhuǎn)變，將公權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，并且取得了很大成效。據(jù)統(tǒng)計，2017年北京市共212名“新”監(jiān)察對象受到政務(wù)處分，可以說北京市改革試點發(fā)揮了“探路者”作用。

根據(jù)第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議通過的《全國人大常委會關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，監(jiān)察委員會有權(quán)對涉嫌貪污受賄、違法犯罪的當(dāng)事人采取留置措施。2017年，北京市監(jiān)察機(jī)關(guān)共留置68人，其中，移送司法機(jī)關(guān)42人；留置時間案均64.3天，為國家監(jiān)察體制改革試點工作在全國推開提供了可借鑒的“北京經(jīng)驗”。我們知道，在監(jiān)察法立法的時候需要考慮對什么樣的人進(jìn)行留置，留置時間多長等問題，而解決這些問題都是需要有實踐經(jīng)驗積累的。

就北京市國家監(jiān)察體制改革試點，留置對象是比較明確的。比如北京市首位被留置的案件當(dāng)事人是通州區(qū)永樂店鎮(zhèn)財政所的一名出納，因涉嫌挪用公款，2017年4月被通州區(qū)監(jiān)察委員會立案調(diào)查。在被帶至辦案地點后，區(qū)監(jiān)察委員會工作人員向他宣布對其采取留置措施。為什么要對他采取留置措施？一是屬于案情比較重大，他涉嫌挪用公款761萬元，這是一個較大的數(shù)額。二是他比較年輕，思想負(fù)擔(dān)比較重，在調(diào)查期間可能出現(xiàn)逃跑、自傷、自殘等情況。在這種情況下，對他采取留置措施。從中我們也可以得出一些經(jīng)驗，就是在調(diào)查貪污受賄犯罪案件過程之中，如果已經(jīng)掌握了部分犯罪事實和證據(jù)，屬于案情比較重大、復(fù)雜，嫌疑人有可能毀滅證據(jù)、隱匿證據(jù)或者逃跑、自殺的，經(jīng)過嚴(yán)格審批可以對其采取留置措施。

在黨的十九大上，習(xí)近平同志指出，“國家監(jiān)察體制改革試點取得實效”。他要求，“深化國家監(jiān)察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”。他提出，“制定國家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)’措施”。他強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)反腐敗國家立法”“通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾坤”。

為了貫徹落實黨的十九大精神，2017年10月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），部署在全國范圍內(nèi)深化國家監(jiān)察體制改革的探索實踐，完成省、市、縣三級監(jiān)察委員會組建工作，實現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。《方案》強(qiáng)調(diào)，在2017年底2018年初召開的省、市、縣人民代表大會上產(chǎn)生三級監(jiān)察委員會。

根據(jù)黨中央確定的《關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點方案》，2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，決定在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作。同時，也抓緊起草《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》（以下簡稱監(jiān)察法（草案））。11月7日，監(jiān)察法（草案）在中國人大網(wǎng)首次公布，向社會公開征求意見。這樣，在認(rèn)真總結(jié)北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，在全國各地推開國家監(jiān)察體制改革試點工作，這是實現(xiàn)從嚴(yán)治黨與全面深化改革、全面依法治國有機(jī)統(tǒng)一的重大部署。