北京城市副中心（以下簡(jiǎn)稱“副中心”）落戶通州，是新時(shí)期北京政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的重大事件。副中心建設(shè)千頭萬緒，是一項(xiàng)浩大的系統(tǒng)工程，中央要求以“創(chuàng)造歷史、追求藝術(shù)”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)。隨著副中心建設(shè)落地及疏解非首都功能工作的開展，北京未來城市空間、城市功能、城市景觀、城市運(yùn)轉(zhuǎn)和功能發(fā)揮都將有新的質(zhì)的變化。北京以及通州區(qū)正在經(jīng)歷著一個(gè)自身重塑的特殊時(shí)期。

根據(jù)規(guī)劃，副中心以通州區(qū)現(xiàn)有的城市建成區(qū)為主體，占地面積155平方公里。通州區(qū)其他751平方公里以農(nóng)村為主體的地區(qū)，其地位和作用是什么、與副中心之間關(guān)系如何、如何建設(shè)與發(fā)展，這些都需要與副中心建設(shè)同步謀劃。副中心建設(shè)既涉及既有城市建成區(qū)的重塑和改造，更涉及城市擴(kuò)展區(qū)的農(nóng)地征地補(bǔ)償、農(nóng)民轉(zhuǎn)工轉(zhuǎn)居、集體改制等一系列二元體制轉(zhuǎn)換問題。副中心建設(shè)為通州區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提出了新要求，展現(xiàn)了新場(chǎng)景，注入了新動(dòng)能。通州區(qū)可以借副中心落戶的契機(jī)，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展領(lǐng)域探索出新的路徑，走在北京市的前列。

“三個(gè)示范區(qū)”定位與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)在聯(lián)系

2016年5月27日，中央政治局研究部署規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和進(jìn)一步推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展有關(guān)工作時(shí)，強(qiáng)調(diào)副中心建設(shè)要遵循城市發(fā)展規(guī)律，“著力打造國際一流和諧宜居之都示范區(qū)、新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)、京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”。三個(gè)示范區(qū)的定位為副中心建設(shè)指明了方向，同時(shí)點(diǎn)明了通州區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)在關(guān)聯(lián)和邏輯關(guān)系。

國際一流和諧宜居之都示范區(qū)，更多的指向是城市空間形態(tài)和管理運(yùn)行狀態(tài)，既包括硬件，也包括軟件，是城市副中心建設(shè)的核心愿景之一。建設(shè)國際一流和諧宜居之都示范區(qū)，簡(jiǎn)單地講就是要把副中心建設(shè)成為“人們向往的地方”。城市建設(shè)的高品質(zhì)和新特點(diǎn)，不僅要體現(xiàn)在通州主城區(qū)和建成區(qū)，也要體現(xiàn)在廣大農(nóng)村地區(qū)尤其是位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的近郊地區(qū)。一個(gè)城鄉(xiāng)差距巨大的副中心，決不符合國際一流和諧宜居之都示范區(qū)的定位和要求，這就需要通州加快發(fā)展農(nóng)村區(qū)域，縮小差距，補(bǔ)齊短板。

新型城鎮(zhèn)化示范區(qū)是指城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)互動(dòng)。這既說明了副中心建設(shè)對(duì)通州區(qū)城鎮(zhèn)化的巨大推動(dòng)作用，也指出了副中心建設(shè)需要高水平的城鄉(xiāng)互動(dòng)和良好的城鄉(xiāng)關(guān)系。要強(qiáng)化城鎮(zhèn)化模式創(chuàng)新和農(nóng)村發(fā)展模式創(chuàng)新，使廣大農(nóng)村地區(qū)能夠?yàn)楦敝行慕ㄔO(shè)及運(yùn)轉(zhuǎn)提供更好的資源和環(huán)境支撐，同時(shí)完成自身發(fā)展水平和發(fā)展階段的躍遷。在北京推進(jìn)非首都功能疏解的背景下，通州區(qū)農(nóng)村地區(qū)不適應(yīng)首都功能和副中心定位的各類產(chǎn)業(yè)也涉及向外疏解的任務(wù)。

京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展示范區(qū)，是指副中心建設(shè)在跨行政區(qū)協(xié)同發(fā)展方面有新的突破。這一定位賦予了副中心建設(shè)之于北京之外的重大意義。副中心對(duì)于北京的意義在于優(yōu)化城市大尺度空間結(jié)構(gòu)，在更大的區(qū)域內(nèi)、更高的視域上根治“大城市病”；對(duì)于京津冀區(qū)域發(fā)展的意義在于改變京津冀城市群內(nèi)部的空間磁力結(jié)構(gòu)，促進(jìn)新的增長極的形成和輻射帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展；同時(shí)在促進(jìn)協(xié)同發(fā)展領(lǐng)域探索出成熟的、可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)及模式。通州區(qū)的農(nóng)村地區(qū)直接與河北接壤，從空間距離上距離河北和天津最近，是區(qū)域協(xié)同發(fā)展的“前沿地帶”，是跨區(qū)域綠色隔離帶建設(shè)、水環(huán)境污染管控等需要區(qū)域協(xié)同推進(jìn)型工作的具體實(shí)施區(qū)域。

從單項(xiàng)推進(jìn)到全面嵌入的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)施新路徑

以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思維推進(jìn)副中心建設(shè)。副中心建設(shè)作為壓倒性任務(wù)，在一定時(shí)間和空間范圍內(nèi)，是通州區(qū)各項(xiàng)工作的重中之重，這使得類似城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等單項(xiàng)切入的發(fā)展戰(zhàn)略略顯邊緣化。但在副中心建設(shè)過程中，仍需要站在更高的層面，自覺貫徹城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思想，提升副中心建設(shè)質(zhì)量，借此減少城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)造成的諸多遺留問題。要杜絕副中心建設(shè)滋生新的城鄉(xiāng)結(jié)合部問題，就必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌思維。城市病的產(chǎn)生有著城鄉(xiāng)關(guān)系方面的深刻根源，副中心建設(shè)要想力避城市病，就需要通過優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系為防范和治理城市病提供騰挪空間。

探索嵌入式城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)模式。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌（一體化）作為一種促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的范式和政策取向被廣泛討論和實(shí)踐，根源于長期的城鄉(xiāng)二元體制造成的城鄉(xiāng)要素流動(dòng)不暢，城鄉(xiāng)差距難以彌合。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌（一體化）的主要內(nèi)容是通過形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，促進(jìn)資源向農(nóng)村傾斜，補(bǔ)足農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等各類短板，促進(jìn)農(nóng)民增收，縮小并最終消除城鄉(xiāng)差距。在副中心建設(shè)過程中，以往單純向農(nóng)村傾斜的政策取向已不再適應(yīng)新形勢(shì)的要求，通州區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作方式和實(shí)施路徑需要作出大幅調(diào)整。副中心建設(shè)中的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，需要在建設(shè)初期圍繞“城”做大量文章，需要“鄉(xiāng)”為“城”讓度一定發(fā)展空間，需要“鄉(xiāng)”提升自身質(zhì)量以和“城”形成景觀和發(fā)展水平的匹配。通州區(qū)的廣大農(nóng)村地區(qū)需要主動(dòng)順應(yīng)并嵌入到副中心的建設(shè)過程中，在加快新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的同時(shí)，高水平建設(shè)一批特色小鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村。

明確城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)目標(biāo)。通州區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)具有階段性特征，當(dāng)前是緊密配合副中心建設(shè)展開，未來則是為建設(shè)高水平的副中心近郊和郊區(qū)努力。通州區(qū)從傳統(tǒng)的城市郊區(qū)變身成為北京的城市副中心，相應(yīng)的，通州區(qū)的許多農(nóng)村地區(qū)也從傳統(tǒng)的郊區(qū)農(nóng)村變成副中心主城區(qū)和近郊農(nóng)村。鑒于副中心建設(shè)是在政府主導(dǎo)下快速推進(jìn)的，建設(shè)過程有別于市場(chǎng)自發(fā)作用下經(jīng)長期均衡形成的發(fā)展形態(tài)。這在客觀上要求通州上下自我調(diào)整必須是快節(jié)奏的。通州區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作需要分類推進(jìn)，通過區(qū)分遠(yuǎn)郊和近郊，區(qū)分城鎮(zhèn)化進(jìn)度和預(yù)期，區(qū)分不同功能分區(qū)與副中心的關(guān)系及互動(dòng)方式，探索各具特色的城市化路徑和農(nóng)村發(fā)展途徑。

通州區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展重點(diǎn)

副中心建設(shè)涉及一系列重大工程，通州區(qū)面臨巨大的發(fā)展機(jī)遇和艱巨的發(fā)展任務(wù)。這其中既有諸如環(huán)球影城、行政副中心辦公區(qū)等重大產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，也有低端產(chǎn)業(yè)退出、生態(tài)環(huán)境整治等改造提升攻堅(jiān)戰(zhàn)。要么涉及征占農(nóng)地、農(nóng)民轉(zhuǎn)工轉(zhuǎn)居，要么涉及農(nóng)村發(fā)展和增長方式的徹底轉(zhuǎn)變。無論從宏觀上還是微觀上，都給通州區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作提出了很高的要求。通州區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌既要有全局意識(shí)、副中心意識(shí)甚至首都意識(shí)，也要有區(qū)域意識(shí)、地方意識(shí)乃至微觀意識(shí)，定位要高，措施要全，行動(dòng)要實(shí)，確保副中心建設(shè)順利推進(jìn)。

高水平推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。通州區(qū)新型城鎮(zhèn)化與副中心建設(shè)同期疊加，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要在副中心建設(shè)過程中不斷創(chuàng)新形式和內(nèi)容，以滿足通州區(qū)嶄新的定位和更高的發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前，通州區(qū)的城鎮(zhèn)化水平偏低，城鄉(xiāng)居民收入差距過大，農(nóng)村整體發(fā)展水平不高，大大低于北京平均86.5%的城市化總體水平，城市化潛力巨大。對(duì)于完全劃入副中心的村莊，要在多規(guī)合一的原則下，堅(jiān)持全域城市化取向。部分被占用的村莊，應(yīng)慎重安排并統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)外建設(shè)，一方面避免城市建設(shè)攤大餅的情況重演，另一方面避免新的城鄉(xiāng)結(jié)合部的產(chǎn)生。對(duì)于完全處于城市副中心域外的村莊，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化或進(jìn)行新農(nóng)村改造，同步提高農(nóng)村的人居環(huán)境和公共服務(wù)水平，避免一擁而上和千村一面。通州可以從北京以往的因城市大事件而完成城市化的典型案例中汲取有益經(jīng)驗(yàn)，比如從北京奧運(yùn)會(huì)前朝陽區(qū)大屯鄉(xiāng)和洼里鄉(xiāng)的城市化進(jìn)程中尋求借鑒。

加快地區(qū)辦事處體制轉(zhuǎn)軌轉(zhuǎn)制步伐。地區(qū)辦事處并非相關(guān)法規(guī)中法定的行政區(qū)劃單元，而是屬于北京市的“地方糧票”。它的設(shè)置是為了緩解城市化過渡階段，兼有城鄉(xiāng)兩種管理角色的行政主體內(nèi)城鄉(xiāng)體制對(duì)接不順的難題。副中心落戶通州，為推動(dòng)通州各個(gè)領(lǐng)域的改革提供了機(jī)遇和動(dòng)力。通州區(qū)改革地區(qū)辦事處體制的內(nèi)部動(dòng)力增強(qiáng)，外部環(huán)境也日漸成熟，可以結(jié)合通州新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整和副中心城市管理體制改革，推動(dòng)這項(xiàng)工作的開展。通州區(qū)現(xiàn)有永順、梨園兩個(gè)地區(qū)辦事處（鎮(zhèn)），二者的成立時(shí)間均已達(dá)到20年之久。應(yīng)加快推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)改制進(jìn)程，打通農(nóng)民上樓、社保、就業(yè)等領(lǐng)域的難題和制度壁壘，盡快實(shí)現(xiàn)條件成熟的地區(qū)辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）向街道辦事處的轉(zhuǎn)換。

從頂層設(shè)計(jì)為農(nóng)村發(fā)展提供“出口”。通州的農(nóng)村地區(qū)作為副中心的重要腹地，既為城市提供新的發(fā)展空間和生態(tài)屏障，也付出了農(nóng)村發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。要讓通州農(nóng)村發(fā)展搭上副中心建設(shè)的順風(fēng)車，實(shí)現(xiàn)高水平彎道超車，就必須從頂層設(shè)計(jì)上切實(shí)關(guān)切農(nóng)村發(fā)展，為農(nóng)村發(fā)展沖動(dòng)提供合理出口。農(nóng)村規(guī)劃多處于從屬地位，不僅被邊緣化，而且往往是滯后的、難以被推進(jìn)的，尤其是在面臨農(nóng)村發(fā)展主體較強(qiáng)的發(fā)展沖動(dòng)時(shí)，城市規(guī)劃往往有意識(shí)地加以限制，為的是避免空間無序和規(guī)劃亂象，但限制的初衷與現(xiàn)實(shí)中農(nóng)村地區(qū)（尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)）建設(shè)無序生長的場(chǎng)景形成強(qiáng)烈的對(duì)比甚至是反諷。因此城市規(guī)劃在限制的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)疏導(dǎo)農(nóng)村強(qiáng)烈的發(fā)展沖動(dòng)，提供一定的合理發(fā)展“出口”，為農(nóng)村發(fā)展提供高水平的規(guī)劃支撐，而不是單純的束緊扎嚴(yán)。

切實(shí)解決環(huán)境建設(shè)與農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)矛盾。城市郊區(qū)的農(nóng)村區(qū)域，作為城市腹地持續(xù)為其提供生態(tài)屏障和休憩空間，也是諸如綠化隔離帶建設(shè)等城市環(huán)境建設(shè)的主要實(shí)施區(qū)域。副中心內(nèi)部規(guī)劃了“兩帶、一環(huán)、一心”的綠化格局，未來將實(shí)現(xiàn)副中心公園綠地500米服務(wù)半徑全覆蓋。目前副中心園林綠化建設(shè)圍繞市行政辦公區(qū)、規(guī)劃城區(qū)形成綠環(huán)綠網(wǎng)工作已全面啟動(dòng)。綠化建設(shè)需要占用大量的農(nóng)村區(qū)域，涉及方面眾多，牽涉農(nóng)居拆遷、農(nóng)民轉(zhuǎn)居、城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系銜接、集體資產(chǎn)處置、綠化維護(hù)費(fèi)用籌措及使用等諸多深層次問題。這些問題也是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。副中心的大體量綠化建設(shè)，如何跨越這一難題，需要在持續(xù)政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，加大對(duì)相關(guān)地區(qū)農(nóng)村發(fā)展的扶持力度。