2016年7月4日，習(xí)近平總書記在全國國有企業(yè)改革座談會上強調(diào)，國有企業(yè)是壯大國家綜合實力、保障人民共同利益的重要力量，必須理直氣壯地做強做優(yōu)做大國有企業(yè)。同時指出，在國有企業(yè)改革過程中，要加強對國有資本的監(jiān)管，堅決防止國有資產(chǎn)流失。

國有企業(yè)混合所有制改革的發(fā)展實踐

我國混合所有制經(jīng)濟從1992年實行市場經(jīng)濟體制改革，不同經(jīng)濟所有制聯(lián)合經(jīng)營開始，1997年提出公有制經(jīng)濟包括混合所有制經(jīng)濟成分，2002年明確提出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，2013年11月黨的十八屆三中全會強調(diào)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，到2016年國務(wù)院國資委、財政部頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》，已經(jīng)走過了二十多年。從剛開始對國有中小企業(yè)的兼并、重組、出售，大中型國有企業(yè)實現(xiàn)規(guī)范的公司制改革，到當(dāng)前推動的中央企業(yè)母公司層面的公司制股份制改革，企業(yè)管理層級越來越高，涉及國有資產(chǎn)規(guī)模也越來越大。

據(jù)統(tǒng)計，混合所有制企業(yè)在2000年到2014年得到快速增長。從2000年到2014年，國有投資企業(yè)由30.97萬家增至37.17萬家，其中，國有混合所有制企業(yè)由7.21萬家增加至17.14萬家，增長138%，占國有投資企業(yè)比例由23.28%上升到46.11%。從注冊資本看，國有全資企業(yè)增長3.27倍，混合所有制企業(yè)增長6.96倍，截至2014年年底，注冊資本混合所有制企業(yè)占國有投資企業(yè)的50.15%。截至2015年年底，北京市屬國有企業(yè)中混合所有制企業(yè)占比達到67%?？梢?，無論從數(shù)量還是注冊資本看，在國有投資企業(yè)中混合所有制企業(yè)已經(jīng)占到半壁江山，混合所有制得到了快速發(fā)展。

國有企業(yè)混合所有制改革存在的問題及原因分析

（一）存在的主要問題

針對我國處于社會主義初級階段，確立以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度的現(xiàn)實情況，推行國有企業(yè)混合所有制改革，實現(xiàn)國有經(jīng)濟與非國有經(jīng)濟“1+1>2”的改革效果具有十分重要的意義。它可以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，盤活國有企業(yè)資源，利用民營、外資等體制優(yōu)勢，引入有效的激勵與約束機制，促進國有資本的保值增值，進一步提高國有企業(yè)的市場競爭力，增強國有經(jīng)濟的經(jīng)濟活力和影響力。但對于在推進國企混合所有制改革中如何防止國有資產(chǎn)流失，仍是需要研究的一個重大課題。在推進國有企業(yè)混合所有制改革過程中，要高度重視國有資產(chǎn)流失問題，采取有效措施防止國有股權(quán)被“賤賣”或國有企業(yè)“貴買”非公企業(yè)產(chǎn)權(quán)。中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站2015年6月公開信息顯示，中央第六巡視組向某集團公司反饋專項巡視情況時指出企業(yè)利益輸送問題突出，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員借合資合作之機內(nèi)外勾結(jié)、輸送利益；中央第十一巡視組向某集團企業(yè)反饋專項巡視情況時指出，企業(yè)存在濫用職權(quán)，侵占國有資產(chǎn)，在經(jīng)營和企業(yè)并購中向民企輸送利益。可見在深化國有企業(yè)改革中防范國有資產(chǎn)流失的問題依然顯得十分重要和突出。

關(guān)于外部資本參與國有企業(yè)混合所有制改革出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失主要有兩種類型，一類是政策因素導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失，另一類是非政策因素導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失。政策因素導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失是指由于實施泛運動式的混合所有制改革政策，導(dǎo)致改革過程中出現(xiàn)的國有資產(chǎn)流失。如果一些地區(qū)為了完成混合所有制改革目標(biāo)，不按各國有企業(yè)的功能進行分類改革，一律實行運動式的國有企業(yè)混合所有制改革，其結(jié)果必然會導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失。對于非國有外部資本來說，面向同一市場，誰的國有資產(chǎn)價格越便宜，品質(zhì)越高，他就買誰的。運動式混改的結(jié)果無疑會形成國有資產(chǎn)的買方市場，形成供大于求的局面，買主一定會競相壓價；國有企業(yè)為了盡快完成混改任務(wù)，國有資產(chǎn)不得不“降價促銷”，交易價格偏離國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)價值，造成國有資產(chǎn)的流失。

非政策因素導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失又分為主動性國有資產(chǎn)流失和被動性國有資產(chǎn)流失。主動性國有資產(chǎn)流失，是指國有企業(yè)的監(jiān)管者、管理層為了謀取一己私利，與交易方暗相勾結(jié)，對國有資產(chǎn)高值低估或應(yīng)估未估，對非國有資產(chǎn)低值高估，導(dǎo)致國有資產(chǎn)賤賣，國有資產(chǎn)流失的結(jié)果與監(jiān)管者、管理層的主觀故意過錯呈因果關(guān)系。被動性國有資產(chǎn)流失是指國有企業(yè)的監(jiān)管者、管理層無主觀過錯，而是由于制度缺失、知識結(jié)構(gòu)所限、對真實情況掌握不準(zhǔn)確等客觀條件所限導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的情況，國有資產(chǎn)流失不是由于監(jiān)管者、管理層的主觀過錯造成的，二者之間無因果關(guān)系。

（二）國有資產(chǎn)流失的原因分析

非對稱信息條件的內(nèi)部人控制。眾所周知，國有資產(chǎn)的終極所有屬于全體人民。全體人民將企業(yè)出資人職責(zé)委托全國人民代表大會及地方各級人民代表大會，全國人民代表大會委托國務(wù)院，地方各級人民代表大會委托地方政府，國務(wù)院及各級地方政府設(shè)立特設(shè)機構(gòu)——國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，各級國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會監(jiān)管國有一級企業(yè)，一級企業(yè)監(jiān)管二級企業(yè)，二級企業(yè)監(jiān)管三級企業(yè)……隨著委托代理的層級增多，鏈條加長，管理難度越大，信息不對稱的程度就越高。在對稱信息情況下，委托人可以根據(jù)代理人的績效結(jié)果進行激勵，達到帕累托最優(yōu)水平。在非對稱信息情況下，委托人對企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、權(quán)益情況并不了解，只能通過估值報告反映，企業(yè)真實信息只有企業(yè)經(jīng)營者掌握，在混改中就容易出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”。經(jīng)營者有動機壓低估值報告，以獲得最大效用，從而導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

道德風(fēng)險。在市場經(jīng)濟活動中，每個參與經(jīng)濟活動的人都是利己的。在混合所有制改革過程中，參與國有企業(yè)改革改制的民營、外資等外部資本，其目的也是為了逐利。他們力求花費盡可能少的成本，獲得盡可能大的回報，其行為本身無可厚非，但在操作過程中，一些民營資本帶著強烈的逐利心理，采取非正常手段和途徑，去拉攏、腐蝕國資監(jiān)管者和經(jīng)營者，使他們?yōu)榱艘患核嚼鴾S失道德底線，最終達到較低的價格購買高價值的國有資本，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的流失。

相關(guān)利益方的尋租行為。經(jīng)濟學(xué)假定，在市場競爭條件下，資源通過市場配置會動態(tài)地實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。當(dāng)有權(quán)力介入市場，通過權(quán)力獲得額外收益，即權(quán)力導(dǎo)致的租金，就會誘導(dǎo)越來越多的尋租活動。在國有企業(yè)混合所有制改革的過程中，存在諸多的審批環(huán)節(jié)。相關(guān)決策人、審批人就可能會利用手中的權(quán)力，在資本方選擇、混改實施方案、價格估值等方面尋求額外收益，產(chǎn)生尋租行為，使國有產(chǎn)權(quán)交易價格偏離市場價值，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。

相關(guān)法律法規(guī)和管理制度有待進一步完善。近年來，各級政府及國資監(jiān)管部門，國有企業(yè)混合所有制改革方面出臺了很多法律法規(guī)，規(guī)范了國有企業(yè)混合所有制改革的推進。但仍然有一些制度尚需完善，如對國有企業(yè)改革過程中的評估辦法應(yīng)進一步明確等。

防范國有資產(chǎn)流失，推動國有企業(yè)實行混合所有制改革的政策及途徑分析

（一）讓市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，避免形成國有資產(chǎn)的買方市場，從政策源頭上防止出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失

國有企業(yè)混合所有制改革要堅決防止“一哄而混”“一混即靈”的現(xiàn)象，防止泛運動式的混合所有制改革，避免形成國有資產(chǎn)的買方市場，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的賤賣。國有企業(yè)實行混合所有制改革要充分發(fā)揮市場機制作用，堅持因地施策因企施策，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進一個，確保改革規(guī)范有序進行。應(yīng)該充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，根據(jù)各企業(yè)的商業(yè)類、公益類等功能定位，結(jié)合企業(yè)自身情況，分類、分階段有序推進國企混改進程，一企一策，通過市場選擇國有股權(quán)的購買者，按照市場價格進行產(chǎn)權(quán)交割，完成混合所有制改革任務(wù)。

（二）完善國有企業(yè)混合所有制改革的各項程序，從流程上嚴(yán)格防范國有資產(chǎn)流失

一是公開選擇潛在投資者，擇優(yōu)確定合作方。2016年6月24日，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、財政部正式頒布《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》。辦法中對國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、國有企業(yè)增資、企業(yè)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等行為必須到產(chǎn)權(quán)交易所等公開市場進行交易等作出了具體規(guī)定，突出了有國有資產(chǎn)交易的“監(jiān)督管理”的職能，強化了國有企業(yè)混合所有制改革、產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等事項的監(jiān)督。

國有企業(yè)的混合所有制改革，涉及企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、現(xiàn)金流、風(fēng)險控制、或有訴訟事項、人員、市場、核心技術(shù)、企業(yè)戰(zhàn)略等多方面信息，需要投入的資金量通常會比較大，如果沒有對企業(yè)進行深入溝通和了解，僅僅憑企業(yè)在產(chǎn)權(quán)交易市場公開的價值評估報告和相關(guān)情況描述，很難在短期內(nèi)對標(biāo)的企業(yè)進行全面、客觀的評判，這勢必會減少社會資本參與國有企業(yè)混合所有制改革的積極性。建議在制訂方案時，選擇兩至三家無關(guān)聯(lián)的意向投資方進行商榷談判，在簽訂保密協(xié)議的情況下，從項目開始就介入對標(biāo)的企業(yè)的了解，在此基礎(chǔ)上，實施混合所有制改革方案。進入產(chǎn)權(quán)交易市場后，如果通過資格審查的潛在購買方或投資方數(shù)量較多時，企業(yè)可以采用招標(biāo)的方法，通過競相報價、競爭性談判、綜合評議等方式進行比選，根據(jù)對方的資質(zhì)、條件、綜合實力、戰(zhàn)略吻合度及價格等多重因素?fù)駜?yōu)選擇，確定混合所有制改革合作方。這樣可以大大提高操作的透明度，陽光操作，很好地防止國有資產(chǎn)賤賣和流失。

二是嚴(yán)格履行審計評估程序。國有企業(yè)在完成決策批準(zhǔn)程序后，應(yīng)當(dāng)由企業(yè)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)開展審計和資產(chǎn)評估。

嚴(yán)格選聘審計、評估機構(gòu)。審計、評估等中介機構(gòu)應(yīng)該是客觀公正的守望者，但由于不同的中介機構(gòu)受其規(guī)模、人員素質(zhì)等因素影響，執(zhí)業(yè)水平參差不齊。建議對國有企業(yè)混合所有制改革的審計、評估機構(gòu)建立統(tǒng)一的名錄庫，將那些公信力強、業(yè)務(wù)素質(zhì)高的中介機構(gòu)納入名錄庫，實行動態(tài)考核淘汰機制，將優(yōu)秀的中介機構(gòu)調(diào)整進來，將不合格的中介機構(gòu)淘汰出去，確保審計、評估報告的客觀真實。

認(rèn)真復(fù)核審計報告結(jié)果。由于最低交易價格是由評估報告得出的，通常情況下對評估報告的關(guān)注度要高于審計報告。事實上，審計結(jié)果是評估師的評估基礎(chǔ)，審計賬務(wù)調(diào)整有些將會對標(biāo)的企業(yè)凈資產(chǎn)的評估結(jié)果產(chǎn)生較大影響，許多調(diào)賬處理，如資產(chǎn)減值準(zhǔn)備的計提、費用預(yù)提與攤銷、資產(chǎn)清查結(jié)果的賬務(wù)處置等業(yè)務(wù)，均是在審計環(huán)節(jié)完成的。因此，對于審計報告要給予高度重視，特別是對審計報告中的重大調(diào)整項，要予以特別關(guān)注，防止出現(xiàn)審計差錯導(dǎo)致國有企業(yè)凈資產(chǎn)減少，造成國有資產(chǎn)流失。

重點關(guān)注核心資產(chǎn)評估。評估過程中所涉及的資產(chǎn)、負(fù)債具體項目較多，出資企業(yè)、國資監(jiān)管部門要特別關(guān)注標(biāo)的企業(yè)的品牌、商標(biāo)、專利、房屋、土地、礦產(chǎn)資源開采權(quán)等核心資源。社會資本之所以看中標(biāo)的企業(yè)，大多是相中了企業(yè)的核心資產(chǎn)。一些國有企業(yè)的品牌價值數(shù)億元，一些國有企業(yè)在一、二線城市核心區(qū)有相當(dāng)規(guī)模的房屋和土地。這些資產(chǎn)在評估時如果不加以重視，將可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)的重大流失。

建立審計、評估報告的復(fù)查及職工公示制度。評估報告是國有企業(yè)混合所有制改革的關(guān)鍵文件。因此，應(yīng)對審計和評估報告進行詳盡、認(rèn)真審核的把關(guān)，對一些涉及房屋、土地、礦產(chǎn)資源開采權(quán)等重要資產(chǎn)的評估，可以聘請業(yè)內(nèi)專家進行復(fù)審，由專家對評估方法、評估參照物選擇、評估相關(guān)參數(shù)選取是否合理等方面獨立發(fā)表意見。另外，由于本企業(yè)職工對企業(yè)資產(chǎn)使用狀況、資產(chǎn)范圍是否有遺漏、資產(chǎn)質(zhì)量的優(yōu)劣等基礎(chǔ)信息比外部人更為熟悉，將審計、評估報告向職工公示，可以讓職工及時發(fā)現(xiàn)審計、評估報告中存在的問題，督促企業(yè)管理層、中介機構(gòu)在開展審計、評估的過程中恪盡職守，客觀公正，增強報告的公信力。

三是清晰界定歷史收益歸屬或損失承擔(dān)方式。國有企業(yè)混合所有制改革涉及的事項比較復(fù)雜，隨著時間的推移，一些資產(chǎn)處置或債務(wù)重組行為可能導(dǎo)致企業(yè)凈資產(chǎn)發(fā)生重大變化。包括企業(yè)大額歷史債權(quán)的回收與評估價值差異的處理，金融機構(gòu)債務(wù)豁免產(chǎn)生的重大收益歸屬，政策性變化導(dǎo)致預(yù)留離退休人員成本的差異處理，重大歷史訴訟的處置等等。必須在簽署合資合作協(xié)議時，按照國家的相關(guān)法律法規(guī)明確收益的歸屬及損失的承擔(dān)方式，并報監(jiān)管部門審核批準(zhǔn)，確保國有資產(chǎn)不流失。特別是對房屋、土地未來的處置，必須要有明確的約束性條款，以防止投資者入資以后將房屋土地開發(fā)或處置后一走了之，造成企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的停滯。

四是加強混改改革方案法律審核。介于國有企業(yè)混合所有制改革一般操作時間較長，從制訂改革方案、履行內(nèi)外部決策程序、審計評估、實施產(chǎn)權(quán)交易、辦理產(chǎn)權(quán)登記等環(huán)節(jié)，涉及的事項較多，建議國資監(jiān)管部門在審批時需要進行法律審核。法律審核的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：決策程序、改制方案是否符合法律法規(guī)的規(guī)定；企業(yè)資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)是否清晰，資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)處置是否符合相關(guān)國有資產(chǎn)管理規(guī)定；需要召開職工（代表）大會表決的，是否按程序召開職工（代表）大會；中介機構(gòu)的選聘是否公開、出具審計、評估報告人員是否具有執(zhí)業(yè)資格；混改后的公司章程及法人治理結(jié)構(gòu)是否符合規(guī)定等等。

五是加強實行混合所有制改革企業(yè)的監(jiān)管。外部資本投入國有企業(yè)實行混合所有制改革以后，國有資本功能得到了有效放大，引入更為靈活的體制、機制，企業(yè)管理效率能得到有效提升。但一些民營資本利用其處于大股東地位或擁有主要經(jīng)營者的優(yōu)勢，采取關(guān)聯(lián)交易、借款、成本費用承擔(dān)、收入轉(zhuǎn)移等多種形式逐步“掏空”混改企業(yè)，造成國有資產(chǎn)的流失。因此，要加強對混合所有制改革后企業(yè)的監(jiān)督檢查，對混改后企業(yè)派出思想忠誠、業(yè)務(wù)精湛的產(chǎn)權(quán)代表，依據(jù)公司章程，履行國有資產(chǎn)表決和決策程序，防止混合所有制企業(yè)成為外部資本的“提款機”。加強后續(xù)審計監(jiān)督，切實維護國有資產(chǎn)股東權(quán)益不受侵犯。

六是形成巡視、紀(jì)檢監(jiān)察、審計、監(jiān)事會、內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督合力。黨的十八大以來，從中央到各級地方，加強了對國有企業(yè)黨的建設(shè)、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從業(yè)等方面的巡視，發(fā)現(xiàn)了所巡視企業(yè)存在的諸多問題，起到了很好的效果。國有企業(yè)混合所有制改革是外部巡視、各級紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)關(guān)注的重點領(lǐng)域。實行混合所有制改革涉及的國有資產(chǎn)的金額往往是比較大的，容易出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失。審計監(jiān)督是審計部門通過經(jīng)濟責(zé)任審計、專項審計來發(fā)現(xiàn)混合所有制改革中是否出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失。隨著我國的經(jīng)濟責(zé)任審計不斷深化，許多地區(qū)將經(jīng)濟責(zé)任審計由事后審計前移至任中審計，便于及時發(fā)現(xiàn)問題，使審計結(jié)果能得到更好運用。中央及地方一級國有企業(yè)監(jiān)事會均由政府國資監(jiān)管部門派出，將企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股等經(jīng)濟行為納入監(jiān)督檢查的重點。監(jiān)事會參加企業(yè)的經(jīng)理辦公會、黨委會及董事會，對企業(yè)的混合所有制改革的決策，從事前的方案制定，事中的方案實施，到產(chǎn)權(quán)交易，做到全程參與，對發(fā)現(xiàn)有可能出現(xiàn)導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的情況與企業(yè)溝通，并及時向國資監(jiān)管部門報告。

（三）加強混合所有制改革的制度制訂和執(zhí)行，從制度上防范國有資產(chǎn)流失

完善國有企業(yè)混合所有制改革相關(guān)制度及流程。盡管目前我國對于國有企業(yè)混合所有制改革出臺了一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章，規(guī)范混合所有制改革的有序進行，下一步還需要制訂頒布相關(guān)實施細則。應(yīng)逐步建立并完善，不斷增強混合所有制改革的公開、透明度，防范國有資產(chǎn)流失。

加強制度執(zhí)行的有效性檢查。首先，檢查企業(yè)是否按照“三重一大”等制度進行集體決策。國資監(jiān)管部門、監(jiān)事會等機構(gòu)要加大制度執(zhí)行有效性的監(jiān)督檢查，重點檢查混合所有制改革方案制訂、決策程序、實施的關(guān)鍵節(jié)點等內(nèi)容，督促企業(yè)嚴(yán)格遵守“三重一大”等相關(guān)決策制度和流程進行集體決策。其次，檢查混合所有制改革過程中的審計、評估制度遵循情況。檢查企業(yè)審計評估行為是否嚴(yán)格按照企業(yè)會計準(zhǔn)則、審計準(zhǔn)則、資產(chǎn)評估法等相關(guān)法律法規(guī)進行，加強對商標(biāo)、專利、土地、礦產(chǎn)資源開采權(quán)等關(guān)鍵無形資產(chǎn)評估的復(fù)核，檢查企業(yè)納入評估范圍的資產(chǎn)是否存在遺漏和缺失，確保審計報告、評估報告完整、真實、客觀、準(zhǔn)確地反映標(biāo)的企業(yè)的資產(chǎn)及財務(wù)狀況。再次，檢查企業(yè)產(chǎn)權(quán)交易制度的遵守情況。檢查企業(yè)是否按照規(guī)定履行相關(guān)信息預(yù)披露和披露手續(xù)，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓及增資擴股是否進入交易所公開交易，外部投資人投資資金是否按規(guī)定期限及時支付等等。

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