黨中央吹響向軍民深度融合發(fā)展進(jìn)軍的號(hào)角之后，軍地各部門和社會(huì)力量積極響應(yīng)，全國(guó)掀起了軍民融合發(fā)展“熱”，但是從發(fā)展實(shí)踐來看，軍民融合發(fā)展熱潮的背后還存在著一些非理性“虛熱”，局部甚至還出現(xiàn)了“一哄而上”“為融合而融合”的苗頭傾向，軍民融合中有熱度無深度、有潛力無實(shí)力、有共識(shí)難落實(shí)問題還比較突出，軍民融合的整體效益與巨大潛力亟待挖掘和進(jìn)一步發(fā)揮，軍民融合正處于由初步融合向深度融合轉(zhuǎn)型過渡的發(fā)展之中。

軍民融合深度發(fā)展面臨的問題

習(xí)近平總書記指出：“我國(guó)軍民融合發(fā)展剛進(jìn)入由初步融合向深度融合的過渡階段，還存在思想觀念跟不上、頂層統(tǒng)籌統(tǒng)管體制缺乏、政策法規(guī)和運(yùn)行機(jī)制滯后、工作執(zhí)行力度不夠等問題。”這一重要論斷指明了當(dāng)前我國(guó)軍民融合所處的歷史方位以及存在的主要問題。軍民深度融合是軍民融合發(fā)展的更高階段和更高水平，從唯物辯證法的角度來看，軍民融合由初步融合向深度融合的過渡階段不僅是軍民融合由量變向質(zhì)變飛躍的過程，同時(shí)也是軍民融合否定之否定的時(shí)期，一些陳舊思想觀念、體制機(jī)制障礙和既得利益的藩籬仍然制約著軍民融合深度發(fā)展。

困在思想觀念轉(zhuǎn)變難。軍民融合深度發(fā)展是打破軍民兩大體系壁壘，在國(guó)家層面推動(dòng)國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)制度變遷的過程。歷史上任何一次重大制度變遷，必先從思想觀念變革開始，沒有思想觀念的更新，就很難有實(shí)踐創(chuàng)新發(fā)展。當(dāng)前，一些人的思想觀念還沒有完全跟得上，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和機(jī)械化戰(zhàn)爭(zhēng)形態(tài)下形成的一些慣性思維仍然困擾著軍民深度融合。比如，在軍事和經(jīng)濟(jì)作用機(jī)理的認(rèn)識(shí)方面，過度強(qiáng)調(diào)國(guó)防的軍事性，忽視了其本身存在的經(jīng)濟(jì)性。在國(guó)防和市場(chǎng)相互關(guān)系的認(rèn)識(shí)方面，過度強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)對(duì)資源配置的決定性作用，忽視了國(guó)家在戰(zhàn)略能力形成中的主導(dǎo)作用。在軍隊(duì)和政府職能分工的認(rèn)識(shí)方面，過度強(qiáng)調(diào)軍隊(duì)在國(guó)防建設(shè)中的職能，忽視了政府部門應(yīng)該承擔(dān)的主體責(zé)任，等等。打破慣性思維，轉(zhuǎn)變思想觀念，仍然是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。

困在統(tǒng)管合力形成難。軍民融合深度發(fā)展是重新整合優(yōu)化配置軍民兩大體系資源，把有限社會(huì)資源轉(zhuǎn)化為國(guó)家戰(zhàn)略能力的過程，必然要充分發(fā)揮國(guó)家主導(dǎo)作用，建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系。新中國(guó)成立以來特別是改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，國(guó)防和軍隊(duì)現(xiàn)代化建設(shè)不斷深入，我國(guó)軍民融合體制機(jī)制有了很大改進(jìn)和提高，特別是2017年1月，設(shè)立了中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)，在中央層面形成了重大決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。但在地方和軍隊(duì)層面，由于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)還在論證建立之中，交流不夠及時(shí)、協(xié)調(diào)不夠順暢、落實(shí)不夠高效等問題仍不同程度存在，真正形成科學(xué)合理管理體制，實(shí)際統(tǒng)管結(jié)合、協(xié)調(diào)高效、運(yùn)行順暢的工作機(jī)制還需要付出艱苦努力。

困在利益格局打破難。軍民融合深度發(fā)展是對(duì)國(guó)防和軍隊(duì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程，這一過程必然會(huì)涉及利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整與變化。軍民融合發(fā)展到現(xiàn)在，“好融的”都融了，“易合的”都合了，剩下的可以說都是難啃的“硬骨頭”。這些“硬骨頭”的背后其實(shí)是軟利益，也就是在落實(shí)軍民融合戰(zhàn)略的過程中，軍民融合各參與主體在追求自身利益最大化的過程中產(chǎn)生的“利益不一致”，這其中包括中央和地方之間、軍隊(duì)機(jī)關(guān)和政府部門之間、軍口企業(yè)和民口企業(yè)之間的“利益不一致”。突破利益困局難度較大。

推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的對(duì)策

黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)對(duì)推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展都提出了明確要求。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，要強(qiáng)化大局意識(shí)、強(qiáng)化改革創(chuàng)新、強(qiáng)化戰(zhàn)略規(guī)劃、強(qiáng)化法制保障。最近，中共中央、國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)融合發(fā)展的意見》進(jìn)一步明確了軍民融合發(fā)展的目標(biāo)思路、基本原則和重點(diǎn)領(lǐng)域。突破軍民融合深度發(fā)展困境，應(yīng)以習(xí)近平總書記系列重要講話和中央指導(dǎo)意見為基本依據(jù)和根本遵循，以重點(diǎn)突破帶動(dòng)全局發(fā)展，著重增強(qiáng)理念引領(lǐng)力、統(tǒng)籌統(tǒng)管力和發(fā)展內(nèi)動(dòng)力。

一是積極轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，引領(lǐng)融合持續(xù)深入。黨的十八屆五中全會(huì)提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，勾勒了“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)發(fā)展的思路、方向和著力點(diǎn)。推進(jìn)軍民深度融合發(fā)展，需要積極更新理念，以五大發(fā)展理念為指引，增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)、效益意識(shí)和開放意識(shí)。

要增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記把創(chuàng)新擺在國(guó)家安全和發(fā)展全局的核心位置，提出“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動(dòng)力”。這一重要論斷是“科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力”重要思想的創(chuàng)造性發(fā)展。習(xí)近平總書記指出，創(chuàng)新能力是一支軍隊(duì)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，也是生成和提高戰(zhàn)斗力的加速器。在信息時(shí)代，軍民深度融合在創(chuàng)新發(fā)展中的地位和作用更為凸顯。最近，美軍發(fā)起了第三次“抵消戰(zhàn)略”，其核心就是試圖通過軍民深度融合在“顛覆性技術(shù)”的創(chuàng)新上取得突破，拉大與我技術(shù)代差，保持全球霸主地位。未來戰(zhàn)爭(zhēng)勝負(fù)不再取決于陸、海、空等傳統(tǒng)領(lǐng)域的作戰(zhàn)實(shí)力大小，而是取決于對(duì)太空、網(wǎng)絡(luò)、深海、極地等全球公域高、深、遠(yuǎn)邊疆的控制能力。這些領(lǐng)域的科技創(chuàng)新關(guān)系著國(guó)家安全全局，同時(shí)也是未來新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)，單靠軍隊(duì)或地方各自力量都難以突破，需要軍地齊心協(xié)力、共同用勁。

要增強(qiáng)效益意識(shí)。習(xí)近平總書記指出，要努力形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局。全要素、多領(lǐng)域是軍民深度融合的重要標(biāo)志，高效益才是軍民深度融合的最終目的。軍民融合深度發(fā)展高效益，不僅僅是解決融入的問題，最重要的是打破軍民壁壘“融入”之后，怎樣從經(jīng)濟(jì)社會(huì)大母體中獲得技術(shù)最先進(jìn)、性能最可靠、價(jià)格最低廉的物質(zhì)和產(chǎn)品，改造和提升武器裝備性能，最終能夠提高軍事競(jìng)爭(zhēng)力，千萬不能把“融入”錯(cuò)誤理解為“溶入”。2012年美國(guó)國(guó)防部專門成立了戰(zhàn)略能力辦公室，主要職責(zé)是把成熟商業(yè)技術(shù)在最短的時(shí)間內(nèi)引入武器系統(tǒng)升級(jí)和改造中，形成新的作戰(zhàn)能力。我們一定要克服為了國(guó)防不計(jì)成本的片面思維，在軍民深度融合中實(shí)現(xiàn)高效型發(fā)展。

要增強(qiáng)開放意識(shí)。開放是軍民融合深度發(fā)展的必由之路。軍民融合深度發(fā)展就是要打破過去那種自我發(fā)展、自我保障、自成體系的封閉死循環(huán)，用開放的眼光、寬廣的胸懷建設(shè)國(guó)防，堅(jiān)持“請(qǐng)進(jìn)來”和“走出去”相結(jié)合，把全社會(huì)優(yōu)勢(shì)資源和聰明才智引入到國(guó)防和軍隊(duì)建設(shè)中來；在不影響國(guó)防功能和保密的前提條件下，主動(dòng)把體系內(nèi)優(yōu)質(zhì)資源拿出來共享，這不僅有利于提高資源使用效益，而且還可以樹立軍隊(duì)良好形象，提高全民國(guó)防意識(shí)。美國(guó)國(guó)防部為了聚合全社會(huì)的創(chuàng)新活力，公開向社會(huì)征集創(chuàng)新創(chuàng)意，并且組織開展各類競(jìng)賽等活動(dòng)，還專門設(shè)立了國(guó)防實(shí)驗(yàn)室開放日。

二是深化體制機(jī)制改革，提高融合統(tǒng)管能力。突破軍民融合深度發(fā)展的困境，把國(guó)家戰(zhàn)略資源轉(zhuǎn)化為戰(zhàn)略能力，關(guān)鍵是要解決當(dāng)前軍民融合中，由于軍民二元分割管理體制帶來的“多頭管理、政出多門”的問題，并且通過跨軍地改革，加強(qiáng)“統(tǒng)”的力度。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出，在國(guó)家層面建立推動(dòng)軍民融合發(fā)展的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、需求對(duì)接、資源共享機(jī)制。習(xí)近平總書記在十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議解放軍代表團(tuán)全體會(huì)議上指出，努力形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、軍地協(xié)調(diào)、順暢高效的組織管理體系，國(guó)家主導(dǎo)、需求牽引、市場(chǎng)運(yùn)作相統(tǒng)一的工作運(yùn)行體系，系統(tǒng)完備、銜接配套、有效激勵(lì)的政策制度體系。黨的十八屆五中全會(huì)明確指出，建立國(guó)家和各省（自治區(qū)、直轄市）軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

從國(guó)外推進(jìn)軍民一體化和更高層次軍民結(jié)合的經(jīng)驗(yàn)來看，為了統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)，各國(guó)在國(guó)家層面都建有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，并且有明確的牽頭單位。美國(guó)由總統(tǒng)和國(guó)會(huì)共同作出統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)的重大決策，由國(guó)防部具體牽頭協(xié)調(diào)軍地各部門共同落實(shí)執(zhí)行。2014年，俄羅斯宣布軍事工業(yè)委員會(huì)由俄聯(lián)邦政府管理升格為由總統(tǒng)直接管轄，由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)該委員會(huì)并親自擔(dān)任主席，以此來解決軍方和工業(yè)界之間的尖銳矛盾。

近年來，一些省區(qū)市針對(duì)本區(qū)域軍民融合發(fā)展的實(shí)際任務(wù)需要，成立了一些與軍民融合相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)小組或產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，在推進(jìn)區(qū)域軍民融合發(fā)展方面起到了一定的統(tǒng)籌管理作用，但是從領(lǐng)導(dǎo)小組人員組成和辦公室設(shè)置來看，定位存在偏差，還難以擔(dān)負(fù)起軍地協(xié)調(diào)作用；有的領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室采用依托掛靠的辦法，難以承擔(dān)起軍民融合的職責(zé)。各省區(qū)市軍民融合機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)必須堅(jiān)持“軍地主要領(lǐng)導(dǎo)參與、軍地協(xié)調(diào)對(duì)接順暢、執(zhí)行落實(shí)權(quán)威高效”的原則，接受中央軍民融合發(fā)展委員會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)落實(shí)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)制定的決策部署，組織協(xié)調(diào)軍地雙方相關(guān)事宜。

軍民融合很重要的一個(gè)方面就是通過軍民協(xié)同創(chuàng)新在基礎(chǔ)性、原始性技術(shù)方面取得突破，充分發(fā)揮國(guó)防科技創(chuàng)新對(duì)武器裝備和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。1993年，美國(guó)為了推進(jìn)實(shí)施軍民一體化戰(zhàn)略，把國(guó)防科技工業(yè)基礎(chǔ)同民用科技工業(yè)基礎(chǔ)結(jié)合在一起，國(guó)防部專門設(shè)立了技術(shù)轉(zhuǎn)讓辦公室，負(fù)責(zé)國(guó)防部的國(guó)內(nèi)技術(shù)轉(zhuǎn)移計(jì)劃、制定技術(shù)轉(zhuǎn)移和兩用技術(shù)政策、協(xié)調(diào)技術(shù)轉(zhuǎn)移相關(guān)的科技信息收集與傳播工作。另外，在國(guó)防部指導(dǎo)下，各軍兵種負(fù)責(zé)自身的技術(shù)轉(zhuǎn)移政策的制定與執(zhí)行，每個(gè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室都設(shè)立技術(shù)轉(zhuǎn)移辦公室。2015年8月，美國(guó)國(guó)防部在硅谷啟動(dòng)了國(guó)防創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)單元,其使命就是打破國(guó)防部的圍墻讓來自外部的創(chuàng)新注入國(guó)防部，成為創(chuàng)新系統(tǒng)新的“血液”。隨著軍民融合不斷走向深入，我們也可以考慮在國(guó)家相關(guān)部委機(jī)關(guān)和大型科技園區(qū)設(shè)立軍民融合創(chuàng)新中心，同時(shí)加強(qiáng)軍工集團(tuán)與高新技術(shù)園區(qū)、高校的合作對(duì)接，設(shè)立專業(yè)化眾創(chuàng)空間。

三是強(qiáng)化法規(guī)制度建設(shè)，激發(fā)融合內(nèi)在動(dòng)力。推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展，核心在于打破既有利益格局，讓當(dāng)前軍民融合參與主體之間的“利益不一致”變?yōu)?ldquo;利益相容”，激發(fā)和調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量參與軍民融合深度發(fā)展的積極性。法治是化解利益矛盾、協(xié)調(diào)利益沖突以及保障軍民融合由初步融合向深度融合有序穩(wěn)步推進(jìn)的最有效武器。習(xí)近平總書記指出：“要強(qiáng)化法治保障，善于運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)軍民融合發(fā)展，充分發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范、引導(dǎo)、保障作用，提高軍民融合發(fā)展法治化水平。”

加快對(duì)國(guó)防事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行立法，協(xié)調(diào)處理好軍民融合中中央政府和地方政府之間的利益關(guān)系?？傮w思路是：國(guó)防作為國(guó)家防務(wù)，決定了中央是國(guó)防事權(quán)的主要承擔(dān)者，按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則，可以考慮在國(guó)家中央財(cái)政中設(shè)立軍民融合發(fā)展基金，用于對(duì)軍民融合的成本補(bǔ)償和工作激勵(lì)。當(dāng)然，如果有些軍民融合項(xiàng)目只是地方本區(qū)域受益，那么，地方政府也應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)支出責(zé)任。

加快制定《軍民融合促進(jìn)法》《國(guó)民經(jīng)濟(jì)動(dòng)員法》等法規(guī)，明確軍隊(duì)機(jī)關(guān)和政府職能部門在軍民融合中的責(zé)權(quán)利，協(xié)調(diào)處理好軍隊(duì)和地方之間的利益關(guān)系。總體思路是：“軍隊(duì)提需求、融委管統(tǒng)籌、政府抓落實(shí)。”對(duì)于軍地雙方都急需、單方面又沒有能力完成、需要共建共用的重大工程項(xiàng)目由國(guó)家層面成立的軍民融合領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)軍地相關(guān)部門共同落實(shí)完成。

加快制定推進(jìn)軍民融合深度發(fā)展的相關(guān)法規(guī)，協(xié)調(diào)處理好軍口企業(yè)和民口企業(yè)之間的利益關(guān)系?？傮w思路是：讓民營(yíng)企業(yè)與軍工集團(tuán)、國(guó)有企業(yè)能夠同臺(tái)競(jìng)技、享受同等待遇；鼓勵(lì)使用民用標(biāo)準(zhǔn)、限制軍標(biāo)使用范圍；民企參與國(guó)防科研項(xiàng)目，享有知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化和使用權(quán)，參與國(guó)防科研項(xiàng)目的人員，能夠分享到成果轉(zhuǎn)化帶來的紅利。

總之，軍民融合是國(guó)家戰(zhàn)略，關(guān)乎國(guó)家安全和發(fā)展全局，既是興國(guó)之舉，又是強(qiáng)軍之策。在軍民融合由初步融合向深度融合的過渡轉(zhuǎn)型階段，盡管我們還面臨著思想觀念轉(zhuǎn)變難、統(tǒng)管合力形成難和利益格局打破難的“三難”考驗(yàn)，但只要主動(dòng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、形成新的引領(lǐng)力，深化體制機(jī)制改革、提高統(tǒng)籌統(tǒng)管力，強(qiáng)化法規(guī)制度建設(shè)、激發(fā)融合內(nèi)動(dòng)力，就一定能夠突破軍民融合深度發(fā)展困局，早日形成全要素、多領(lǐng)域、高效益的軍民融合深度發(fā)展格局。

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