根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委流動(dòng)人口司發(fā)布的《中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2016》，2015年我國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)2.47億人，大約每6個(gè)人當(dāng)中就有1個(gè)流動(dòng)人口。預(yù)計(jì)到2020年，流動(dòng)人口仍將有2億人以上。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年中國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2016年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到了2.817億人，其中外出農(nóng)民工占60.1%，外出農(nóng)民工當(dāng)中，跨省流動(dòng)農(nóng)民工有7666萬(wàn)人。人口流動(dòng)由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場(chǎng)化力量所驅(qū)動(dòng)，是人力資源再配置的過(guò)程，在整體上有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平的提高。然而，人口大流動(dòng)也給城市基層治理帶來(lái)了重重挑戰(zhàn)，特別是那些外來(lái)人口大量流入的城市，城市基層治理正在經(jīng)受人口流動(dòng)所帶來(lái)的三重挑戰(zhàn)。

本地人口與外來(lái)人口之間利益平衡的張力。在一些城市，外來(lái)人口流入量十分巨大。比如，2016年上海的戶(hù)籍常住人口為1439.50萬(wàn)人，即便經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的人口調(diào)控，外來(lái)常住人口仍然高達(dá)980.20萬(wàn)人。而在一些城市地區(qū)，“土客倒掛”形勢(shì)已經(jīng)日益明顯。2014年，上海的閔行、嘉定、松江、奉賢、青浦等5個(gè)區(qū)的來(lái)滬人員比重超過(guò)50%，來(lái)滬人員超過(guò)了戶(hù)籍人口，成為了人口“倒掛”地區(qū)。對(duì)于一部分本地人口而言，外來(lái)人口作為“客”的到來(lái)會(huì)給他們帶來(lái)實(shí)在的現(xiàn)實(shí)利益，比如房屋租金、就業(yè)機(jī)會(huì)和低價(jià)服務(wù)。但也有個(gè)別本地人口認(rèn)為，外來(lái)人口作為“客”的到來(lái)，會(huì)與他們形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，危及他們的利益和生活，比如外來(lái)人口大量加入“黑車(chē)”隊(duì)伍會(huì)對(duì)本地的出租車(chē)司機(jī)利益構(gòu)成威脅，外來(lái)人口在就醫(yī)、教育上也會(huì)擠占本地人口的空間。雖然我國(guó)多年來(lái)一直倡導(dǎo)地域平等，但仍有小部分本地人口心中存在一定程度上的不滿(mǎn)。對(duì)于“客”的外來(lái)人口而言，他們對(duì)公共服務(wù)享受上的弱勢(shì)地位雖有一定的“心理準(zhǔn)備”，但是隨著社會(huì)觀念的發(fā)展，尤其是新一代在城市出生長(zhǎng)大的外來(lái)人口數(shù)量的增加，這種土客之間的比較以及不能遂愿所形成的不滿(mǎn)情緒也會(huì)逐漸發(fā)酵。在日常生活中，土客之間也會(huì)發(fā)生各種零碎的矛盾，影響著土客之間的和諧。城市治理者既是地方的利益代表，同時(shí)更是國(guó)家治理的代理人，在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，如何在土客之間做好利益平衡、如何提供均等化的公共服務(wù)，考驗(yàn)著政府相關(guān)部門(mén)的智慧。

“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”的剛性需求與城市形象秩序之間的矛盾。人口大流動(dòng)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域帶來(lái)的副產(chǎn)品是一種大部分外來(lái)人口賴(lài)以生存的“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”，即一種制度不認(rèn)可但又有一定社會(huì)合理性的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，比如流動(dòng)攤販、黑車(chē)、打工子弟學(xué)校等。“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”多為外來(lái)人口所經(jīng)營(yíng)，在功能上是以低價(jià)方式滿(mǎn)足城市部分人群的剛性需求，一般分布于外來(lái)人口集聚的城鄉(xiāng)接合部和城市公共空間。但是，一方面從治理角度來(lái)說(shuō)，“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”及其經(jīng)營(yíng)者在生產(chǎn)、生活領(lǐng)域產(chǎn)生大量的治理的負(fù)面效應(yīng)，如對(duì)城市秩序的破壞、造成公共安全和食品安全的監(jiān)管壓力以及公共服務(wù)上的供給壓力等。另一方面，“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”還會(huì)對(duì)市容市貌形成顯在的污染效應(yīng)。所以，對(duì)政府相關(guān)部門(mén)而言，“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”往往被定位為“臟亂差”的城市治理頑疾。為了打造城市形象、維護(hù)市容和提高城市品位，政府相關(guān)部門(mén)往往會(huì)不斷地發(fā)起對(duì)“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”的治理運(yùn)動(dòng)，但是由于“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”作為一種“剛需”而存在，又會(huì)在政府稍有松懈之下快速地反彈。實(shí)際上，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”是城鄉(xiāng)移民的經(jīng)濟(jì)傳送帶，大量農(nóng)業(yè)人口借助“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”在城市得以立足。因此，這種必然性與城市對(duì)于形象秩序追求之間的矛盾就不可避免了。

流動(dòng)人口社會(huì)融合難與地方政府服務(wù)管理難并存的挑戰(zhàn)。推動(dòng)包括農(nóng)民工群體在內(nèi)的流動(dòng)人口市民化與社會(huì)融合是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的題中之義。但在現(xiàn)實(shí)層面，流動(dòng)人口的社會(huì)融合存在較大的難度，一方面，流動(dòng)人口具有較高的流動(dòng)性，缺乏在一個(gè)地方建立長(zhǎng)久關(guān)系的動(dòng)機(jī)和預(yù)期，也較難形成對(duì)流入地的地域認(rèn)同感；另一方面，流動(dòng)人口的社會(huì)融合具有明顯的“內(nèi)向性”，一般以血緣、地緣和業(yè)緣為紐帶，很難與本地人口、社區(qū)和政府發(fā)生密切聯(lián)系。對(duì)于人口流入型地區(qū)的政府而言，對(duì)流動(dòng)人口提供公共服務(wù)和實(shí)施社會(huì)治理也存在較大的難度。在公共服務(wù)供給上，既要貫徹以人為本的均等化供給理念，又要考慮到地方財(cái)力的承受力和本地人口的利益要求，在公共服務(wù)的提供種類(lèi)和提供程度上確實(shí)存在尺度難以把握的問(wèn)題。地方政府在流動(dòng)人口治理方面也面臨著較大的困境，最為主要的是地方科層治理結(jié)構(gòu)與流動(dòng)社會(huì)之間存在著適應(yīng)滯后的問(wèn)題。這一方面是因?yàn)榱鲃?dòng)人口與城市治理者之間較為缺乏依賴(lài)關(guān)系、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和共享的社會(huì)規(guī)范，由此帶來(lái)溝通、聯(lián)系上的困難；另一方面是面對(duì)人口大量流入和流動(dòng)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，地方政府的科層治理體系存在較為嚴(yán)重的內(nèi)部整合問(wèn)題，層級(jí)、條條、條塊矛盾的大量存在削弱了地方政府對(duì)流動(dòng)社會(huì)的治理能力。

在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，上述城市基層治理的三重挑戰(zhàn)將會(huì)繼續(xù)存在。但是很顯然，城市基層治理的優(yōu)化方向在于盡可能地消解這些挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)城市基層治理能力和秩序的真正鞏固。

土客之間利益張力的消解取決于政府和公共政策的居間調(diào)節(jié)作用，在最大可能范圍內(nèi)以公共服務(wù)相對(duì)均等化供給的原則平衡土客之間的利益張力，使外來(lái)人口感受到更多來(lái)自城市和地方政府的溫暖。“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”與城市形象秩序之間的張力消解需要政府真正做到“疏堵結(jié)合”，開(kāi)辟出更多的空間容納“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”，并且可以通過(guò)改革創(chuàng)新促進(jìn)“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”的合法化與升級(jí)，盡可能地發(fā)揮好“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”的正功能，減少“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)”的負(fù)面效應(yīng)。促進(jìn)流動(dòng)人口的社會(huì)融合需要一定的篩選機(jī)制和支持機(jī)制，地方政府可通過(guò)政策舉措讓那些工作穩(wěn)定、居住穩(wěn)定的流動(dòng)人口盡快地融入地方。而破解流動(dòng)人口的服務(wù)管理難則要求城市治理者秉持向流動(dòng)人口開(kāi)放、參與的治理理念，通過(guò)制度創(chuàng)新使更多的流動(dòng)人口參與到地方治理過(guò)程中來(lái)，同時(shí)可以舉辦面向流動(dòng)人口的社區(qū)共同體創(chuàng)建活動(dòng)。經(jīng)驗(yàn)表明，流動(dòng)人口的中層精英居住較為穩(wěn)定，在流動(dòng)人口群體中具有一定的人脈關(guān)系，同時(shí)也有較強(qiáng)融入地方的意愿，完全可能成為城市基層治理創(chuàng)新的潛在力量，一些城市通過(guò)黨建平臺(tái)建設(shè)引領(lǐng)流動(dòng)人口參與治理的做法已經(jīng)取得了不錯(cuò)的效果。同時(shí)，人口流入型地區(qū)的地方政府需加強(qiáng)政府內(nèi)部整合的制度創(chuàng)新，以適應(yīng)流動(dòng)社會(huì)帶來(lái)的治理能力滯后的問(wèn)題。