根據(jù)國家衛(wèi)生計生委流動人口司發(fā)布的《中國流動人口發(fā)展報告2016》，2015年我國流動人口規(guī)模達2.47億人，大約每6個人當中就有1個流動人口。預(yù)計到2020年，流動人口仍將有2億人以上。國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2016年中國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2016年我國農(nóng)民工總量達到了2.817億人，其中外出農(nóng)民工占60.1%，外出農(nóng)民工當中，跨省流動農(nóng)民工有7666萬人。人口流動由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化力量所驅(qū)動，是人力資源再配置的過程，在整體上有助于我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高。然而，人口大流動也給城市基層治理帶來了重重挑戰(zhàn)，特別是那些外來人口大量流入的城市，城市基層治理正在經(jīng)受人口流動所帶來的三重挑戰(zhàn)。

本地人口與外來人口之間利益平衡的張力。在一些城市，外來人口流入量十分巨大。比如，2016年上海的戶籍常住人口為1439.50萬人，即便經(jīng)過嚴格的人口調(diào)控，外來常住人口仍然高達980.20萬人。而在一些城市地區(qū)，“土客倒掛”形勢已經(jīng)日益明顯。2014年，上海的閔行、嘉定、松江、奉賢、青浦等5個區(qū)的來滬人員比重超過50%，來滬人員超過了戶籍人口，成為了人口“倒掛”地區(qū)。對于一部分本地人口而言，外來人口作為“客”的到來會給他們帶來實在的現(xiàn)實利益，比如房屋租金、就業(yè)機會和低價服務(wù)。但也有個別本地人口認為，外來人口作為“客”的到來，會與他們形成競爭關(guān)系，危及他們的利益和生活，比如外來人口大量加入“黑車”隊伍會對本地的出租車司機利益構(gòu)成威脅，外來人口在就醫(yī)、教育上也會擠占本地人口的空間。雖然我國多年來一直倡導(dǎo)地域平等，但仍有小部分本地人口心中存在一定程度上的不滿。對于“客”的外來人口而言，他們對公共服務(wù)享受上的弱勢地位雖有一定的“心理準備”，但是隨著社會觀念的發(fā)展，尤其是新一代在城市出生長大的外來人口數(shù)量的增加，這種土客之間的比較以及不能遂愿所形成的不滿情緒也會逐漸發(fā)酵。在日常生活中，土客之間也會發(fā)生各種零碎的矛盾，影響著土客之間的和諧。城市治理者既是地方的利益代表，同時更是國家治理的代理人，在未來一段時間內(nèi)，如何在土客之間做好利益平衡、如何提供均等化的公共服務(wù)，考驗著政府相關(guān)部門的智慧。

“非正規(guī)經(jīng)濟”的剛性需求與城市形象秩序之間的矛盾。人口大流動在經(jīng)濟領(lǐng)域帶來的副產(chǎn)品是一種大部分外來人口賴以生存的“非正規(guī)經(jīng)濟”，即一種制度不認可但又有一定社會合理性的經(jīng)濟形態(tài)，比如流動攤販、黑車、打工子弟學(xué)校等。“非正規(guī)經(jīng)濟”多為外來人口所經(jīng)營，在功能上是以低價方式滿足城市部分人群的剛性需求，一般分布于外來人口集聚的城鄉(xiāng)接合部和城市公共空間。但是，一方面從治理角度來說，“非正規(guī)經(jīng)濟”及其經(jīng)營者在生產(chǎn)、生活領(lǐng)域產(chǎn)生大量的治理的負面效應(yīng)，如對城市秩序的破壞、造成公共安全和食品安全的監(jiān)管壓力以及公共服務(wù)上的供給壓力等。另一方面，“非正規(guī)經(jīng)濟”還會對市容市貌形成顯在的污染效應(yīng)。所以，對政府相關(guān)部門而言，“非正規(guī)經(jīng)濟”往往被定位為“臟亂差”的城市治理頑疾。為了打造城市形象、維護市容和提高城市品位，政府相關(guān)部門往往會不斷地發(fā)起對“非正規(guī)經(jīng)濟”的治理運動，但是由于“非正規(guī)經(jīng)濟”作為一種“剛需”而存在，又會在政府稍有松懈之下快速地反彈。實際上，對于發(fā)展中國家而言，“非正規(guī)經(jīng)濟”是城鄉(xiāng)移民的經(jīng)濟傳送帶，大量農(nóng)業(yè)人口借助“非正規(guī)經(jīng)濟”在城市得以立足。因此，這種必然性與城市對于形象秩序追求之間的矛盾就不可避免了。

流動人口社會融合難與地方政府服務(wù)管理難并存的挑戰(zhàn)。推動包括農(nóng)民工群體在內(nèi)的流動人口市民化與社會融合是我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的題中之義。但在現(xiàn)實層面，流動人口的社會融合存在較大的難度，一方面，流動人口具有較高的流動性，缺乏在一個地方建立長久關(guān)系的動機和預(yù)期，也較難形成對流入地的地域認同感；另一方面，流動人口的社會融合具有明顯的“內(nèi)向性”，一般以血緣、地緣和業(yè)緣為紐帶，很難與本地人口、社區(qū)和政府發(fā)生密切聯(lián)系。對于人口流入型地區(qū)的政府而言，對流動人口提供公共服務(wù)和實施社會治理也存在較大的難度。在公共服務(wù)供給上，既要貫徹以人為本的均等化供給理念，又要考慮到地方財力的承受力和本地人口的利益要求，在公共服務(wù)的提供種類和提供程度上確實存在尺度難以把握的問題。地方政府在流動人口治理方面也面臨著較大的困境，最為主要的是地方科層治理結(jié)構(gòu)與流動社會之間存在著適應(yīng)滯后的問題。這一方面是因為流動人口與城市治理者之間較為缺乏依賴關(guān)系、社會網(wǎng)絡(luò)和共享的社會規(guī)范，由此帶來溝通、聯(lián)系上的困難；另一方面是面對人口大量流入和流動社會的發(fā)展趨勢，地方政府的科層治理體系存在較為嚴重的內(nèi)部整合問題，層級、條條、條塊矛盾的大量存在削弱了地方政府對流動社會的治理能力。

在未來相當長的一段時期內(nèi)，上述城市基層治理的三重挑戰(zhàn)將會繼續(xù)存在。但是很顯然，城市基層治理的優(yōu)化方向在于盡可能地消解這些挑戰(zhàn)，實現(xiàn)城市基層治理能力和秩序的真正鞏固。

土客之間利益張力的消解取決于政府和公共政策的居間調(diào)節(jié)作用，在最大可能范圍內(nèi)以公共服務(wù)相對均等化供給的原則平衡土客之間的利益張力，使外來人口感受到更多來自城市和地方政府的溫暖。“非正規(guī)經(jīng)濟”與城市形象秩序之間的張力消解需要政府真正做到“疏堵結(jié)合”，開辟出更多的空間容納“非正規(guī)經(jīng)濟”，并且可以通過改革創(chuàng)新促進“非正規(guī)經(jīng)濟”的合法化與升級，盡可能地發(fā)揮好“非正規(guī)經(jīng)濟”的正功能，減少“非正規(guī)經(jīng)濟”的負面效應(yīng)。促進流動人口的社會融合需要一定的篩選機制和支持機制，地方政府可通過政策舉措讓那些工作穩(wěn)定、居住穩(wěn)定的流動人口盡快地融入地方。而破解流動人口的服務(wù)管理難則要求城市治理者秉持向流動人口開放、參與的治理理念，通過制度創(chuàng)新使更多的流動人口參與到地方治理過程中來，同時可以舉辦面向流動人口的社區(qū)共同體創(chuàng)建活動。經(jīng)驗表明，流動人口的中層精英居住較為穩(wěn)定，在流動人口群體中具有一定的人脈關(guān)系，同時也有較強融入地方的意愿，完全可能成為城市基層治理創(chuàng)新的潛在力量，一些城市通過黨建平臺建設(shè)引領(lǐng)流動人口參與治理的做法已經(jīng)取得了不錯的效果。同時，人口流入型地區(qū)的地方政府需加強政府內(nèi)部整合的制度創(chuàng)新，以適應(yīng)流動社會帶來的治理能力滯后的問題。