近日公布的2017年中央一號文件，主題圍繞農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展培育新動能。文件不僅給出中國農(nóng)業(yè)的主要矛盾已由總量不足轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾的重大判斷，還試圖通過農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為解決農(nóng)業(yè)發(fā)展長期存在的結(jié)構(gòu)性失衡與快速結(jié)構(gòu)變革導(dǎo)致的鄉(xiāng)村活化提供動能。

對此，中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授劉守英在接受中國經(jīng)濟時報記者采訪時認(rèn)為，土地制度的真正改革對中央一號文件這一目標(biāo)的達(dá)成舉足輕重。

劉守英表示，經(jīng)歷了快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程后，中國的經(jīng)濟社會特征已經(jīng)從鄉(xiāng)土中國轉(zhuǎn)型為城鄉(xiāng)中國。在城鄉(xiāng)中國格局下，農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村和城鄉(xiāng)關(guān)系正在出現(xiàn)三個重大變化。一是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)功能、形態(tài)和發(fā)展方式正在勢不可擋地發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)不再單純承擔(dān)糧食供給和農(nóng)民主要收入來源的功能，農(nóng)業(yè)不再只是傳統(tǒng)小規(guī)模種植業(yè)形態(tài)，適度規(guī)模農(nóng)業(yè)、生態(tài)綠色、鄉(xiāng)村旅游休閑正勃然興起。二是傳統(tǒng)的村莊正在發(fā)生劇烈分化，傳統(tǒng)村莊的衰敗與一部分村莊的復(fù)活并存。三是城市化進程在經(jīng)過一段人口、土地、資本向城市的單向流動后轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動階段，鄉(xiāng)村人口回流，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)對土地需求多樣化，資本下鄉(xiāng)增加。

劉守英認(rèn)為，這三大變化正在推動鄉(xiāng)村的巨變與鄉(xiāng)村空間的復(fù)活，也為土地政策的調(diào)整和土地制度改革帶來了三大機遇。

一是完善耕地保護制度促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型。由于收入水平提高與消費需求變化，今年中央一號文件對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展和競爭力提升進行了整體部署，這就是，確保主糧絕對安全的前提下，調(diào)整糧食、經(jīng)濟作物、飼料種植結(jié)構(gòu)，做強農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)，從追求農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量轉(zhuǎn)向追求農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量，以農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域集中化、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)提高農(nóng)業(yè)規(guī)模報酬，改變長期過度使用農(nóng)藥化肥、透支土地搞吃飯農(nóng)業(yè)的方式；以綠色農(nóng)業(yè)、節(jié)水農(nóng)業(yè)、生態(tài)修復(fù)推行綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。相關(guān)政策的出臺將推動農(nóng)業(yè)功能、內(nèi)涵與發(fā)展方式的重大變化，我國的耕地保護政策亟待做出重大改變，包括以糧食自給為目標(biāo)的耕地保護如何轉(zhuǎn)向更精準(zhǔn)地以主糧為核心的耕地保障，如何提高土地安全適應(yīng)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，土地整理和農(nóng)地重劃如何推動農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域集中化和適度規(guī)模經(jīng)營，這些方面在今年中央一號文件中未能列入，期待有進一步的土地政策跟進。

二是用地制度改革激活鄉(xiāng)村發(fā)展空間。在城鄉(xiāng)互動階段，鄉(xiāng)村休閑旅游產(chǎn)業(yè)促進了部分鄉(xiāng)村的復(fù)活，農(nóng)村電商成為鄉(xiāng)村最興旺的新業(yè)態(tài)，一批特色村鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村成為城鄉(xiāng)之間的驛站。今年中央一號文件對這些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)激活農(nóng)村動能寄予很大期待，被視為繼上世紀(jì)八十年代末九十年代中期鄉(xiāng)村企業(yè)之后又一輪的“異軍突起”。值得稱道的是，中央一號文件對近些年阻礙鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的土地政策予以了明確調(diào)整，提出優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，合理安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村用地，將年度新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)確定一定比例用于支持農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展；允許通過村莊整治、宅基地整理等節(jié)約的建設(shè)用地采取入股、聯(lián)營等方式，重點支持鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村三產(chǎn)融合發(fā)展；積極支持農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等設(shè)施建設(shè)。期待以上具體政策的盡快出臺，更需要征地制度、指標(biāo)管制及規(guī)劃制度的改革，以真正形成城鄉(xiāng)兩個空間平等發(fā)展的格局。

三是以宅基地制度改革活化村莊。中國的鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)、農(nóng)民與村莊的三位一體，農(nóng)民的出村不僅帶來農(nóng)業(yè)功能與發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更帶來村莊的分化，從而導(dǎo)致如何應(yīng)對村莊的變遷成為中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化最為棘手的問題之一。而宅基地制度又是村莊變革的核心制度。沒有宅基地制度改革，農(nóng)村要素就活不起來，村莊的轉(zhuǎn)型也無法推動。

過去中央政策在宅基地問題上一直比較慎重，多年以來就是“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”一種較為原則的表述。好在我們欣喜地看到，今年的中央一號文件在這方面有所松動，要求“認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村宅基地制度改革試點經(jīng)驗，在充分保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)、防止外部資本侵占控制的前提下，落實宅基地集體所有權(quán)，維護農(nóng)戶依法取得的宅基地占有和使用權(quán)，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入”。從中可以看出，我國在農(nóng)地三權(quán)分置以后，如何構(gòu)建宅基地在所有權(quán)、使用權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系，已經(jīng)有所考慮。

劉守英最后表示，期待下一步中央能在15個宅基地改革試點經(jīng)驗總結(jié)基礎(chǔ)上，就如何落實集體所有權(quán)，如何保障農(nóng)戶占有和使用權(quán)，如何實現(xiàn)集體所有宅基地的經(jīng)營權(quán)上給出具體安排。

（記者 徐蔚冰）