陳國權(quán):正視地方政府法治悖論

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陳國權(quán):正視地方政府法治悖論

法治中國建設(shè)是國家建設(shè)的關(guān)鍵目標(biāo),是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。然而就我國法治建設(shè)的現(xiàn)狀來看,地方政府尤其是市縣兩級政府在法治建設(shè)中往往表現(xiàn)出相互矛盾的雙重角色。一方面,地方政府都規(guī)定明確的法治建設(shè)目標(biāo),承擔(dān)法治建設(shè)的主要責(zé)任,是我國推動法治建設(shè)的關(guān)鍵力量;另一方面,地方政府的不少治理活動違背了法治要求,存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象,與法治精神嚴(yán)重不符,因而又是破壞法治建設(shè)的主體部分。我們把這個矛盾現(xiàn)象稱為地方政府的法治悖論。

為什么會存在地方政府的法治悖論?這與地方政府三重治理邏輯密切相關(guān)。地方政府的治理目標(biāo)多元,主要包括政治、經(jīng)濟(jì)、法治三個目標(biāo),地方政府的三重目標(biāo)常常通過三種不同邏輯來實現(xiàn),于是政府治理就不同程度存在政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯和法制邏輯。政府需要遵循不同邏輯實現(xiàn)不同目標(biāo),問題是這三重治理邏輯不僅存在內(nèi)在的統(tǒng)一性,也存在內(nèi)在的矛盾性。

地方政府的法治悖論現(xiàn)象,就是治理三重邏輯矛盾沖突的一種表現(xiàn)。更具體地說,在我國現(xiàn)實政治活動中,一旦法制邏輯與經(jīng)濟(jì)邏輯發(fā)生矛盾沖突,經(jīng)濟(jì)邏輯會優(yōu)先于法制邏輯;一旦法制邏輯與政治邏輯發(fā)生矛盾沖突,政治邏輯會優(yōu)先于法制邏輯。

經(jīng)濟(jì)邏輯主導(dǎo)下的地方政府治理導(dǎo)致“唯GDP主義”盛行,一些地方政府圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這一中心工作,官員面對來自GDP考核的壓力,高于法制、公平等其他指標(biāo)的考核,從而深刻影響了政府官員的行為導(dǎo)向,具體表現(xiàn)為官員以GDP增長率為核心的政績追求。對于官員來說,發(fā)展經(jīng)濟(jì)和依法行政的關(guān)系,類似于管理雙因素理論中的激勵因素和保健因素,官員遵循法制邏輯不會犯錯誤,但無法證明自己的能力與業(yè)績;官員遵循經(jīng)濟(jì)邏輯才能出政績,才能展現(xiàn)能力。仍然難于放棄的GDP剛性考核以及客觀上存在的“經(jīng)濟(jì)錦標(biāo)賽”,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)邏輯主導(dǎo)地方政府的治理選擇,官員為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)往往置法律于不顧,導(dǎo)致地方政府選擇性執(zhí)法,甚至違法行政。

政治邏輯、經(jīng)濟(jì)邏輯與法制邏輯同時存在,并共同影響著地方政府的治理活動。由于不同情況下地方政府的重點目標(biāo)不同,主導(dǎo)性的治理邏輯也會不同。三重治理邏輯具有統(tǒng)一性,也存在矛盾性。在政治矛盾突出的情況下,會特別強調(diào)政治邏輯而不顧及經(jīng)濟(jì)邏輯與法制邏輯,從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展與法治建設(shè)受到影響。而經(jīng)濟(jì)邏輯形塑了地方政府行政集權(quán)化的治理結(jié)構(gòu),破壞了法治建設(shè)的分權(quán)基礎(chǔ)。與此同時,官員為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績而屢屢突破法律限制,進(jìn)一步加劇了地方政府對法治建設(shè)的破壞。這些現(xiàn)象的共同作用,導(dǎo)致了地方政府法治悖論的形成。

(作者為浙江大學(xué)中國地方政府創(chuàng)新研究中心主任)

責(zé)任編輯:蔡暢校對:楊雪最后修改:
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