“8.12“天津瑞海國際物流公司（以下簡稱天津瑞海公司）?；穫}庫特大火災爆炸事故，不僅是一起安全生產(chǎn)特別重大事故，還是一樁影響特別巨大、損失特別慘重的公共安全慘案，不僅是一樁典型系統(tǒng)性集團性違法違規(guī)惡性案件，還是一部涉事以失察失為失力失真失審失控違法失職瀆職行為特征反腐警示的教科書。

據(jù)有關媒體報道，截至１２日下午３時，事故中搶險救援犧牲１１０人，另有５５人遇難。此外，仍有８人失聯(lián)。記者從事故搶險救援總指揮部獲悉，經(jīng)多方查證，可以確認失聯(lián)人員已無生存可能。人民法院將依申請啟動宣告死亡的法律程序。搶險救援犧牲的１１０人中，公安消防人員２４人，天津港消防人員７５人，民警１１人。失聯(lián)的８人中，天津港消防人員５人，其他人員３人。截至目前仍有２１８人住院治療，其中危重癥３人，重癥２人，累計出院５８０人。

透視這一事故的深層次原因，則是一起充分地暴露了轉(zhuǎn)型期中國社會安全生產(chǎn)脆弱性的社會事件，也是一起能直接映射出涉事公共安全地方政府職能錯位、空位、越位的具有行政監(jiān)察案件，還是一樁充分地揭示出涉事國家工作人員依法瘋權的濫為、妄為、惡為的涉腐案件。

與此同時，是在以習近平總書記新的黨中央，全面推進依法治國、全面從嚴治黨大背景下，頂風逆上，以“腐利”誘惑編制著龐大的政商關系網(wǎng)，打造“腐利”集團利益鏈帝國，妄視人民生命和財產(chǎn)利益不顧，挑戰(zhàn)現(xiàn)行諸多法律法規(guī)紅線，讓現(xiàn)行法律成為虛設花瓶，施法者為違法違規(guī)者一路打開放行綠燈，有無形“組織地”導演出一部慘烈“權利”交易布局，醞造官災人禍的悲劇。

這一警鐘向國人展示出，依法法治國、依法行政、依法辦事的依法治國戰(zhàn)略是一場嚴峻輸不起的戰(zhàn)斗，是一處反腐與涉腐政治較量與斗爭隱性戰(zhàn)場。為此，筆者就天津大爆炸之后地方政府機構職能及其行政人員為政行為的缺失問題及規(guī)避法律問題、倒逼亟待解決好建立科學理政良政善政引領下的公共安全危機治理機制完善和涉法方面等矯治問題，進行初步的剖析和探究。當務之急，要切實地解決好地方政府職能行為及?；饭苤七^程中行政執(zhí)法面對嚴重缺失的亟待矯治“三大”問題。

一、解決好?；饭芾矸ㄒ?guī)實施 “稻草人”問題

近年來，我國在法治建設的成就，是前所未有。本文以涉及公共安全和涉危化品法制立法立規(guī)立章為例。涉及安全生產(chǎn)方面，有《安全生產(chǎn)法》、《消防法》、《危險化學品安全管理條例》、《港口管?；饭芾硪?guī)定》、《危險化學品經(jīng)營管理辦法》、《危險化學品安全使用許可證實施辦法》、《危險化學品建設項目安全評價細則(試行)》、《危險化學品建設項目安全監(jiān)督管理辦法》、《危險化學品生產(chǎn)、儲存裝置個人可接受風險標準和社會可接受風險標準(試行)》、《港口危險貨物重大危險源監(jiān)督管理辦法(試行) 》 、《危險化學品經(jīng)營企業(yè)開業(yè)條件和技術要求》等法律法規(guī)制度；涉及部門監(jiān)管方面，如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》；涉及國法黨紀行政追責，如《行政訴訟法》、《監(jiān)察法》、《行政許可法》、《環(huán)境保護法》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》、《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，涉及追究刑事責任，如《刑法》，涉及公司法《公司法》、《工商法》、《公司注冊條例》、《中華人民共和國港口法》等?？梢?，在立法上我國先后頒布了一系列的法律法規(guī)和相應的制度規(guī)范。與此同時，相應的行政執(zhí)法部門應運而生。

但是，在目前的依法行政實踐中，一方面，公共安全（包括安全生產(chǎn)）領域建設尚未取得如法律文本所設想的成效。 “有法可依”和“有法必依”之間，在現(xiàn)實工作中存在嚴重脫節(jié)，至于“執(zhí)法必嚴”、“違法必究”，在一些地區(qū)或部門，仍然存在嚴重問題。公共安全（包括安全生產(chǎn)）領域法律法規(guī)，從道理上講，應該是相關管理行政部門工作的依據(jù)，通常說“法無授權不可為”。

另一方面，行政執(zhí)法部門的機關“職能”在某種程度上卻被“異化”。地方行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中處境尷尬，似乎成了嚇唬“麻雀”的“稻草人”，但是卻出現(xiàn)新的怪現(xiàn)象，“法”律“法”規(guī)成為少數(shù)行政執(zhí)法部門和公職人員的“稻草人”，依 “法”枉“法”妄為，出現(xiàn)執(zhí)法造假、護短行為。在公共安全（安全生產(chǎn)）建設中，普遍存在生產(chǎn)企業(yè)膽子越來越大甚至肆無忌憚、行政執(zhí)法部門膽子越來越小甚至無所作為，地方黨政領導干部不斷干預行政執(zhí)法的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象被媒體稱之為“稻草人”現(xiàn)象。

天津瑞海公司從項目選址、立項、經(jīng)營范圍變更審批、環(huán)評、安評、公司注冊、企業(yè)不合規(guī)合法行為等環(huán)節(jié)，涉及相關的安監(jiān)、港口管理局、海關、海事、環(huán)保、消防、規(guī)劃、國土等部門，一路順利踏紅線，闖紅燈，主要“受惠”于涉事行政部門打開綠燈，以事前審批代替事中、事后監(jiān)管，涉用相關法律法規(guī)卻成了相關行政部門桌子墻上擺設的裝飾品，現(xiàn)行法津條文成了“稻草人”。

企業(yè)的違法違規(guī)決絕不是首次，而是長期以來形成習慣，相關職能部門對其規(guī)模?；穮s視而不見，放任自流，則以簡政放權為借口，弱化事中、事后監(jiān)管職責，職能部門法定職責也成了 “稻草人”。天津瑞海公司?；讽椖孔詧笈鹁褪请[藏著一顆隨時爆炸的定時炸彈。使官災造成“帶病、帶禍”上路、運營，埋下脫不了干系的官“禍”。在監(jiān)管執(zhí)法主體方面由原安監(jiān)部門變成交通委安監(jiān)處，未及時跟上，形成執(zhí)法空檔，變成了真空狀態(tài)。

從行政立法方面反思和審視事故深層次原因。我國在對于危險化學品重大危險源的土地利用規(guī)劃上，尚存在立法空白?！段ｋU化學品安全管理條例》未能明確規(guī)定城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的職責，對危險化學品項目的土地利用及選址規(guī)劃上，未從法制（治）層面界定，也暴露了現(xiàn)行“法”制上缺陷，自身存在著不完善，是個先天性“疇形兒”，“法”律條文變成了“稻草人”?？陀^上卻被不良的天津瑞海公司，鉆了法“制”空子。

事后，國務院工作組對有關職能部門，就公開表態(tài)的“合格、合規(guī)、合法”問題，進行核實和認定，以防止相互推推卸部門職能“責任（職責）”。進行從一定意義講，這是一樁典型地方性亂政、濫政、妄政的案例，應當引起倒逼我們在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略框架中，重構地方政府科學合理的管理職能體系，并對現(xiàn)行地方政府某些機構與政府職能相脫節(jié)、重疊、甚至紊亂現(xiàn)象進行梳理性反思，繼而重構起以地方政府機構與政府職能相對應連帶機制為主導的科學理政，全面依法深化地方政府職能（制度）“改革”（不是過去單指政策層面含義），建立起政府機構職能與職責相一致的科學體系，建立清權、確權、放權、用權（履職）、制權（責任制）、治權（問責制）的地方政府職能科學體系，建立權力清單、負面權力清單、權責清單、職責清單（整體與個人）、職能交叉清單、監(jiān)管職責清單、政府負面權力清單等構成的統(tǒng)一的科學職（權）責的權力清單（即建立科學的（監(jiān)管）權責）體系，促使現(xiàn)代政府的法治（推責、罔責和踐責）功能回歸。

 二、解決?；饭芾硇姓?zhí)法“棉花棒”問題。

近年來，國家安全委多次召開全國安全電視電話會，經(jīng)常發(fā)安全通報，大講特講安全生產(chǎn)，安全生產(chǎn)第一紅線責任意識和“把人的生命安全看得高于一切”的底線意識，一旦發(fā)生安全事故，有關部門將實行黨紀政紀追責處理乃至依法追究刑事責任。常常見端各種媒體，有黨紀政紀處分，有刑事追究有關部門及相關領導人?；仡櫤陀^察過去，每當事故發(fā)生之后，應該說承諾了違規(guī)“問責”，然而，就是缺乏依法嚴懲的震懾力和威懾力，卻仍擋不住重大或特大安全事故的再度發(fā)生，還是打掉一些涉事地區(qū)和涉事主管部門官員和企業(yè)的內(nèi)存僥幸與漠然。歸根結底，涉法有兩大運作系統(tǒng)。

一是涉事企業(yè)認為“涉法”是 “棉花棒”。 “8.12”天津特大爆炸事故，是典型的曝露了涉事企業(yè)視涉法“棉花棒”，讓涉事天津瑞海公司，充分利政商圈和人脈關系，編制各種利益鏈，打算“自貿(mào)區(qū)（保稅區(qū)）”金字招牌，還鉆了不少現(xiàn)行“規(guī)定”的空子，明知“危化品”經(jīng)營屬高度管制項目，然而一般人過不了門坎，卻讓天津瑞海公司幾乎“逃脫”了工商、規(guī)劃、環(huán)保、安監(jiān)、港航局等部門的所有生產(chǎn)經(jīng)營許可的“法治”管制。長期以來，瑞海公司所謂的“安全秀”功夫局限于形式上，缺乏嚴格意義上安全責任體系，已至醞釀成震驚中外的“8.12”特大爆炸事故惡果。據(jù)媒體報道，事發(fā)前，天津瑞海公司曾發(fā)生過小型安全事故，但沒有引起企業(yè)領導人的重視，卻以“大事化小，不了了之”淡化處理。

二是涉事監(jiān)管部門認為“涉法”是 “棉花棒”，法不授權仍可為，法止無權照可為 ，在轉(zhuǎn)變政府職能大背景下，留下“機遇”空子空間，被一些不良者盜用、濫用，在金線的利益關系作恿下，負有履行監(jiān)督“機構”的法定“職能”被紊亂，出現(xiàn)典型的職能錯位、空位，公職人員出現(xiàn)失職、瀆職行為，任其公職職權被亂用、濫用、瘋用，演變?yōu)闊o法無“法”，亂為、妄為、惡為，導致為違規(guī)的天津瑞海公司一路放行。涉?；菲髽I(yè)注冊等方面都有明文規(guī)定。如規(guī)劃部門（選址），天津瑞海公司危化品倉庫 距離事故現(xiàn)場不足一公里，距離爆炸點倉庫，與公路主干道海濱高速、津濱輕軌，只有600多米處，與萬科海港城三期居民樓也不到600米，均為違法報批，濫用職權所為。又如環(huán)保部門（ 環(huán)評）。在事發(fā)地點，周邊的海濱高速路、萬科海港城、津濱輕軌等項目均已于2014年前竣工，而涉事企業(yè)瑞海公司的躍進路堆場改造成危險品堆場卻是在2014年之后。

由此可見瑞海公司的堆場改造過程，從選址開始就違規(guī)操作，能順利通過了當?shù)丨h(huán)保部門的環(huán)保測評和發(fā)改部門順利報批。均有不作為，違法亂作為，濫用權力之嫌疑。再如安全監(jiān)督部門、公安消防部門（?；方?jīng)營許可證）。根據(jù)國家安監(jiān)總局2012年頒布的《危險化學品經(jīng)營管理辦法》規(guī)定，依法取得港口經(jīng)營許可證的港口經(jīng)營人在港區(qū)內(nèi)從事危險化學品倉儲經(jīng)營的，不需要危險化學品經(jīng)營許可證。天津瑞海公司被當?shù)匕脖O(jiān)部門違規(guī)的破例發(fā)放了港口經(jīng)營許可證，以港口經(jīng)營許可證取代危險化學品經(jīng)營許可證，規(guī)避了“規(guī)定”，使天津瑞海公司躲過這個許可證，這樣卻被天津瑞海公司違規(guī)搞成了“雙保險”（不要危險化學品經(jīng)營許可證）。

在重大危險源建設項目選址規(guī)劃階段，從行政職責來看，安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門都負有重要職責，但實際上兩者職責往往是缺乏必要聯(lián)系。譬如，對于重大危險源建設項目的安全性，有安監(jiān)部門負責安全許可。但對于重大危險源企業(yè)周邊區(qū)域的其他建設項目（如居住區(qū)），由于不需要安全許可，安監(jiān)部門并不參與。唯有城鄉(xiāng)規(guī)劃部門參與規(guī)劃，就難以從安全角度進行科學審查，存在安全監(jiān)管的真空。鑒于當?shù)匕脖O(jiān)部門管不著，又跳出城鄉(xiāng)規(guī)劃部門之外的瑞海公司違規(guī)經(jīng)營，“逆向”研究“反法制”、“反政策”種種應急規(guī)避策略，致使瑞海公司違規(guī)一樁樁“事宜”屢屢得手，也就不足為奇了。

據(jù)正義網(wǎng)-檢察日報報道，在當下“灰色”甚至非法利益的驅(qū)使下，在?；愤M出口監(jiān)管活動中對工作嚴重不負責任，對天津瑞海公司日常監(jiān)管工作失察，對天津瑞海公司違法從事危化品經(jīng)營活動未及時發(fā)現(xiàn)并查處。對已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)情形沒有及時采取監(jiān)管措施，表現(xiàn)為未作為、緩作為等。監(jiān)管者的職責之一，是對違法行為采取及時監(jiān)管措施，以糾正違法，防止危害后果發(fā)生。對違法違規(guī)情形發(fā)現(xiàn)并采取了監(jiān)管措施，但所采取的監(jiān)管措施形同虛設，不發(fā)生任何實質(zhì)性作用，監(jiān)管者因為其流于形式的監(jiān)管措施而失職。出現(xiàn)假作為、偽監(jiān)管，欺上瞞下。對違法違規(guī)情形的監(jiān)管軟弱無力，從而導致危害后果發(fā)生。監(jiān)管者雖然發(fā)現(xiàn)了違法行為并采取了一些措施，但由于監(jiān)管措施無力，不足以消除違法，從而導致危害后果的最終發(fā)生。

天津市交通運輸委員會有關責任人員未認真履行職責，違規(guī)發(fā)放經(jīng)營許可證，對天津瑞海公司違法違規(guī)經(jīng)營活動監(jiān)管不力；天津市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局有關責任人員對瑞海公司存在的安全隱患和違法違規(guī)經(jīng)營問題未及時檢查發(fā)現(xiàn)和依法查處。對涉嫌違法的產(chǎn)品不采取強制措施，而讓違法者自行“查封”的等不負責人做法。對違法違規(guī)的審批事項把關不嚴，在不符合審批條件條件上，順利審批通過的失職行為。監(jiān)管者都有行政審批權，審批者應履行審批中負有材料審查、合法性審查甚至是真實性審查的職責，但不堅持材料、合法、真實三項規(guī)定職責，而是讓其放縱違法違規(guī)者“過關”。

天津瑞海公司經(jīng)營危險化學品倉儲地點，明顯違反安全距離有關“規(guī)定”，不堅持嚴格審查把關，違規(guī)批準天津瑞海公司危險化學品倉儲業(yè)務規(guī)劃；有關責任人員給不具備資質(zhì)的天津瑞海公司開辟綠色進出關通道，放縱天津瑞海公司從事違法經(jīng)營活動。總之涉事企業(yè)涉嫌虛假注冊、資質(zhì)（天津瑞海公司未取得《港口經(jīng)營許可證》、《港口危險品貨物作業(yè)附證》曾8個多月無照經(jīng)營危化品資質(zhì)）、運營審批和運營監(jiān)管過程中，涉管政府機構部門卻一一打開綠燈，出現(xiàn)失管失控壯態(tài)。事發(fā)后，中央以鐵腕反腐手段，第一時間最高檢察院介入事故調(diào)查，并及時對違規(guī)發(fā)放經(jīng)營許可證、對涉及天津瑞海公司違法違規(guī)經(jīng)營活動監(jiān)管不力，天津瑞海公司的問題未及時檢查發(fā)現(xiàn)和依法查處的涉事違規(guī)交通部門、安監(jiān)局、規(guī)劃和國土資源管理局、海關部門等12名相關政府機構領導干部依法刑事拘留措施。

建議要徹底糾正?；饭芸仄?、偏弱、偏輕現(xiàn)狀，要解決好?；饭芾韴?zhí)法“棉花棒”問題，對涉?；泛鸵兹家妆锲穼嵭懈唛T檻管制，并對其實行精細化管理、精準化管控，堅決遏制事故悲劇再次重演。與此同時，加大消極監(jiān)管執(zhí)法和違法監(jiān)管執(zhí)法反腐調(diào)處和懲處力度，促使監(jiān)管執(zhí)法回歸公正、超脫本位，重塑監(jiān)管執(zhí)法公信力。

三、解決?；饭芾?ldquo;機構”“職能”“大變臉”問題。

據(jù)有關從事地方政府職能研究的學者認為，從我國法律角度講，職責就是法律明文規(guī)定應該做的，必須做的事；職責是職權的基礎，是職能的根本，一般用在法律條文上。職權是指在某職位上賦予的職責而所固有的發(fā)布命令和希望命令得到執(zhí)行的一種權力；職能職權來源于國家法律所規(guī)定的職責；職能在社會管理實踐中是否科學是否合理反過來促進職責的修改和完善；職能是大概念，其包容職權、管理方式和職責等等；職權不能超越職能，把權力關進制度的籠子里，職能考核的目的就是切實保護職權充分發(fā)揮又同時必須限制權力；職責是保障職權的使用必不可少的法律依據(jù)，沒有法律依據(jù)，任何使用職權都是亂作為。天津“8.12”特大爆炸事故，是典型反映出政府機構“職能”（職能未歸位）任性，“職位”任性、“職權”任性、“職責”任性，“機構”不能“職能”復位，甚至“機構”“職能”互相交叉，互相重疊，職責交叉，執(zhí)法體制權責脫節(jié)、多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法，職責界定不明確，執(zhí)法司法不規(guī)范、不嚴格、程序不到位，不透明現(xiàn)象較為突出，然而“法定”的機構職能、職責、職權的政府行為卻被異化、已變味，長期積累，演變成了綜合性“大變臉”亂象產(chǎn)物，就是典型缺乏嚴重依法監(jiān)管失職瀆職行為，釀成“8.12”天津特大爆炸事故的“官災”人禍。主要反映出行政職能錯位，空位，出現(xiàn)了假“合格、合規(guī)、合法”現(xiàn)象。

天津瑞海公司的注冊地在天津東疆保稅港區(qū)，歸港航局管理，濱海新區(qū)的安監(jiān)部門并不插手港航局轄下的安全生產(chǎn)等監(jiān)管，這塊責任劃給了港航局，客觀形成了一個疇形兒現(xiàn)象，天津港航局頒發(fā)一個港口經(jīng)營許可證，就可升格為“無所不包、無所顧忌”的內(nèi)陸堆場，以“證”遮天，將地方負責安全、專業(yè)部門的安監(jiān)局擋在門外，則顯示出一種超常“職權”含金量“招牌”，成了“超國民待遇”。即使是劃給了非安全專業(yè)職業(yè)的港航局，其安全監(jiān)管責任不就嚴重地打了折扣。

事發(fā)后，有關媒體采訪相關行政部門，則出現(xiàn)了“多個部門表示，不歸我們管”，顯然不符合《危險化學品安全管理條例》規(guī)定”。對此，要對政府機構職能深化性“改革”，完善政府機構職能責任體系，全面推行整體責任清單，用“整體失職”追責制度設計倒逼職能部門個體履責。

天津大爆炸充分暴露了地方政府機構職能的缺陷，我們不得不對地方政府機構“行為”及其賦予法定“職能”進行深刻反思和重新審視，從源頭上探究天津大爆炸事故的“土壤”，尋找不良運作的“機理”答案，評估地方政府“機構”設置和“職能”定位專業(yè)性、合理性、科學性和有效性，進而厘清政府“機構”及其“職能”，使政府“機構”行為重新“規(guī)制”與定位，讓法定的政府“機構”與“職能”有機匹位，徹底改變長期職能交叉重疊、多頭執(zhí)法，選擇性執(zhí)法、追責時相互推萎的頑疾現(xiàn)象，建立起職責法制化、職權程序化、職能科學化現(xiàn)代行政治理體系，建立專業(yè)化、法治化、職能化的新型的現(xiàn)代治理的地方政府（行政）機構，打造法治中國下的法治（制）型政府、責任型政府，有效型政府，服務型政府，全面提高政府威信和公信力。

以“天津特大爆炸”事故的核心的?；饭芾頌槔?，涉及消防、安全、海事、交通等多個部門，實行職能整合，從相關職能部門分離出來，建立專業(yè)、高效、責任于一體的新的地方政府監(jiān)管機構，建議成立新的綜合執(zhí)法職能的“安全監(jiān)督局”。讓天津大爆炸事故，成為厘清政府機構職能典型案例，成為政府公共安全建設的一個拐點，成為一部血的教訓警示反面教材。