指出制度的局限及其困境，絕非貶低制度、不信任制度，而是為了消除迷信、走出誤區(qū)，還制度以本來面目，給制度以準(zhǔn)確定位，讓制度做它該做和能做的事

現(xiàn)在，社會(huì)上有些人不管碰到什么問題，總要?dú)w結(jié)到制度體制上，“體制障礙”“制度缺陷”成了他們推脫責(zé)任的擋箭牌。崇尚制度、相信制度是對(duì)的，這也是現(xiàn)代社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，但崇尚不能變?yōu)槌绨?，相信不能變?yōu)槊孕拧?dòng)輒就把制度當(dāng)作“替罪羊”，是在推卸作為制度主體的人的責(zé)任，指望制度包打天下更是不切實(shí)際的懶漢思維，在實(shí)踐中不利于制度建設(shè)。

古語講“徒法不足以自行”，制度同樣如此。任何制度要起作用、要發(fā)揮功能，都離不開作為制度主體的人的參與配合。沒有相應(yīng)的制度意識(shí)及社會(huì)氛圍，沒有人的接受、認(rèn)同、遵循，制度就是一紙空文，就是沒牙的老虎。這些年，我們的制度制定了不少，從宏觀的基礎(chǔ)性制度到微觀的條例章程，大到國家社會(huì)層面的制度安排，小到鄰里家庭的公約守則，可謂涉及方方面面，但許多制度作用的發(fā)揮并不盡如人意，有些制度甚至名存實(shí)亡。制度哲學(xué)把這種現(xiàn)象叫“制度空轉(zhuǎn)”：看起來制度在那里努力地做功，但就是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)產(chǎn)生不了影響，因?yàn)闆]有人在意它、維護(hù)它，更沒有人遵守它。

其實(shí)，人與制度的博弈貫穿人類社會(huì)制度演化的全過程。在遵守制度中對(duì)付制度，在既定制度框架下琢磨趨利避害的策略，運(yùn)用正當(dāng)合法的程序讓制度變革導(dǎo)向有利于自己的軌道等等，這些行為都是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中制度演化運(yùn)行的常態(tài)。我們經(jīng)常聽到的一些民間俗語，像“上有政策，下有對(duì)策”“見了黃燈趕快走，遇到紅燈繞著走”等等，其實(shí)就是對(duì)客觀存在的人與制度博弈關(guān)系的形象表達(dá)。

退一步講，就算人們主觀上真想不折不扣遵守制度，也會(huì)發(fā)現(xiàn)制度事實(shí)上是有“邊”的，制度不可能沒有“空子”。所謂制度，“制”是邊界，“度”是空間。任何制度都有它的適用范圍、所屬領(lǐng)域，越出邊界就不起作用，也起不了作用。比如，制度可以規(guī)范人們的行為、協(xié)調(diào)人們的利益關(guān)系甚至確定人們的地位高下，但面對(duì)人們的偏好、感情、信仰等這些“超理性”的問題只能保持沉默；又如，不能用美國法律管制中國事務(wù)，也不能用黨紀(jì)要求普通群眾，明朝的尚方寶劍斬不了清朝的官等。這些都是制度常識(shí)。

至于“度”，更是制度的本質(zhì)屬性。制度可以細(xì)化，但不可能無限細(xì)化。即使把制度設(shè)計(jì)得再嚴(yán)密、把制度的籬笆扎得再緊，制度的自由裁量空間依然存在、也必須存在。遵守制度時(shí)選擇上限還是下限，偏左一點(diǎn)還是靠右一些，不同的選擇會(huì)產(chǎn)生不同的制度績效。類似的行為累積起來，天長日久，結(jié)果就會(huì)有天壤之別。

制度是有成本的，制度的實(shí)現(xiàn)需要消耗資源，需要配套條件，如果所有這些投入超過該制度所能產(chǎn)生的績效，這一制度就會(huì)得不償失；還有，制度必然烙有深深的時(shí)代印記，超越社會(huì)發(fā)展階段“早產(chǎn)”或滯后社會(huì)發(fā)展階段“賴場”都會(huì)給社會(huì)帶來鬧劇以至悲劇；至于說制度異化，更是制度的一大隱痛，最為大家所熟悉的例證就是“潛規(guī)則”。當(dāng)現(xiàn)實(shí)生活中“潛規(guī)則”大行其道、受人追捧，“顯規(guī)則”退隱式微甚至遭人恥笑時(shí)，制度就走向了自己的對(duì)立面。

為了解決這類問題，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)把意識(shí)形態(tài)引入制度，并作為制度的重要組成部分。很多人對(duì)此不理解。制度是明明白白的條文規(guī)則，意識(shí)形態(tài)是看不見摸不著的觀念思想，怎么能把風(fēng)馬牛不相及的兩者合到一塊？其實(shí)，這是對(duì)制度運(yùn)行及其發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)知。制度是看得見的意識(shí)形態(tài)，意識(shí)形態(tài)是看不見的制度。有了對(duì)制度權(quán)威的認(rèn)同，就會(huì)從心所欲不逾矩；有了對(duì)制度價(jià)值的共識(shí)，面對(duì)制度的自由裁量空間就不會(huì)“過”也不會(huì)“不及”，甚至當(dāng)碰到制度不完善或有缺陷時(shí)還會(huì)按照制度的價(jià)值導(dǎo)向自覺救場補(bǔ)臺(tái)。

指出制度的局限及其困境，絕非貶低制度、不信任制度，而是為了消除迷信、走出誤區(qū)，還制度以本來面目，給制度以準(zhǔn)確定位，讓制度做它該做和能做的事。只有這樣，才能真正建設(shè)好制度、發(fā)揮好制度的作用。我們應(yīng)把制度變革與發(fā)展看作一個(gè)大的系統(tǒng)工程，既重視作為制度客體的規(guī)則內(nèi)容的科學(xué)化，也關(guān)注作為制度主體的人的意識(shí)培育，還要營造崇尚制度的社會(huì)氛圍。三管齊下，各司其職，制度建設(shè)才能取得明顯成效。 

（作者系中央黨校教授）