最高決策層針對當(dāng)前我國在能源領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，將之前的“能源體制機(jī)制改革”提升到“能源體制機(jī)制革命”的高度，意味著需要對當(dāng)前能源體制機(jī)制發(fā)生根本變革，我們所提出的改革思路和對策應(yīng)不僅局限于一枝一葉的修修補(bǔ)補(bǔ)，而應(yīng)該從長遠(yuǎn)的、全局的角度統(tǒng)籌考慮。我國能源體制改革的核心原則是“市場的歸市場、政府的歸政府”，最大程度地減少政府對市場的干預(yù)，為市場機(jī)制在能源資源的配置中起到?jīng)Q定性作用創(chuàng)造先決條件。

一、能源體制機(jī)制改革在能源革命中的地位

在今年6月13日召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上，習(xí)近平總書記提出要推動(dòng)我國在能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)和能源體制等四個(gè)領(lǐng)域的“革命”。對于能源領(lǐng)域“四大革命”的關(guān)系，筆者認(rèn)為，以“抑制不合理消費(fèi)需求、提高能源利用效率、調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)”為目標(biāo)的“能源消費(fèi)革命”是前提基礎(chǔ)；以“構(gòu)建多元持續(xù)供應(yīng)體系，保障能源供應(yīng)安全”為目標(biāo)的“能源供給革命”是能源革命的最終根本；以“提高能源科技創(chuàng)新和進(jìn)步水平，促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)升級”為目標(biāo)的“能源技術(shù)革命”是手段，而以“理順能源市場運(yùn)行與管理機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代能源市場體系”為目標(biāo)的“能源體制革命”自然而然地就成為當(dāng)前推動(dòng)能源革命的落腳點(diǎn)。

二、能源體制機(jī)制的具體內(nèi)涵

究竟什么是“能源體制機(jī)制”呢？目前社會(huì)上有兩種觀點(diǎn)：一是將能源市場主體競爭結(jié)構(gòu)和關(guān)系，例如能源市場壟斷、價(jià)格管制等當(dāng)作是能源體制機(jī)制，一說進(jìn)行能源體制機(jī)制改革就認(rèn)為是打破壟斷、促進(jìn)競爭；二是將能源管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)當(dāng)作能源體制機(jī)制，認(rèn)為能源體制機(jī)制改革主要是政府對能源的管理或監(jiān)督機(jī)構(gòu)的改革。其實(shí)，這些只是能源體制機(jī)制的部分內(nèi)容，而不是全部內(nèi)容。

筆者認(rèn)為，一個(gè)完整的“能源體制機(jī)制”是指一定區(qū)域內(nèi)（通常為一個(gè)國家）能源行業(yè)或能源領(lǐng)域內(nèi)資源配置的具體方式、市場運(yùn)行以及監(jiān)管制度模式等各種關(guān)系的綜合。它一般由“能源市場基本制度”、“能源市場競爭結(jié)構(gòu)”、“能源市場運(yùn)行機(jī)制”、“能源市場管理與監(jiān)管體制”等四大基本要素構(gòu)成。其中，“能源市場制度”是指為保障能源市場穩(wěn)定、高效運(yùn)行所做出的一系列制度安排及其制度執(zhí)行機(jī)制，包括作為法律規(guī)范的制度、作為市場規(guī)則的制度、作為技術(shù)和產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制度、作為政府導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策制度等。“能源市場結(jié)構(gòu)”是指市場供給者之間（包括替代品供給）、需求者之間、供給和需求者之間的關(guān)系，也包括市場上現(xiàn)有的供給者、需求者與正在進(jìn)入該市場的供給者、需求者之間的關(guān)系。它又包括三個(gè)基本構(gòu)成要素：市場主體、市場競爭格局和市場集中度。“能源市場機(jī)制”又稱能源市場運(yùn)行機(jī)制，主要由供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競爭機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制構(gòu)成。其運(yùn)行表現(xiàn)為供求、價(jià)格、競爭、風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)制之間的相互關(guān)聯(lián)和相互作用。“能源市場管理”與監(jiān)管機(jī)制是指為了對能源市場實(shí)施綜合管理和專業(yè)化的監(jiān)管，保障市場正常運(yùn)行和均衡發(fā)展，規(guī)范市場行為、避免市場機(jī)制的自身缺陷、促進(jìn)能源市場的發(fā)育而做出的體制性安排。

在四大構(gòu)成要素中，能源價(jià)格機(jī)制在能源市場機(jī)制中處于核心地位，能源市場機(jī)制是整個(gè)能源體制機(jī)制的核心，而能源市場機(jī)制又是由能源市場結(jié)構(gòu)決定的，具備什么樣并形成什么樣的能源市場結(jié)構(gòu)，也就決定了能源市場機(jī)制是什么樣的。能源市場制度、能源市場管理與監(jiān)管機(jī)制起到一個(gè)外圍的服務(wù)保障作用。而能源體制機(jī)制不是憑空存在，必須建立在一定的能源市場基礎(chǔ)設(shè)施上，能源市場基礎(chǔ)設(shè)施是否充分，也會(huì)影響能源體制機(jī)制改革時(shí)機(jī)的選擇和力度的大小。

三、現(xiàn)行能源體制機(jī)制存在的問題和根源

在厘清能源體制機(jī)制的具體內(nèi)涵和構(gòu)成后，對照一下，我們就可以發(fā)現(xiàn)，盡管自改革開放以來，我國能源領(lǐng)域按照先易后難的漸進(jìn)式改革模式，在放寬投資限制、放松價(jià)格管制、實(shí)行政企分離、培育市場主體等方面已經(jīng)進(jìn)行了一系列的體制機(jī)制改革并取得了積極成效。但與其他領(lǐng)域市場化改革步伐和力度相比，能源體制機(jī)制改革顯得謹(jǐn)小慎微，甚至裹足不前。尤其是近些年來，盡管《政府工作報(bào)告》中每年都要提到進(jìn)行能源體制機(jī)制改革的一些內(nèi)容，但有關(guān)能源行業(yè)里深層次的體制機(jī)制改革措施遲遲難以出臺(tái)和實(shí)現(xiàn)。相反，以宏觀調(diào)控的名義加強(qiáng)行政審批，以市場失靈的名義強(qiáng)化政府干預(yù)之勢愈演愈烈，能源領(lǐng)域“國進(jìn)民退”現(xiàn)象日益突出，使得本以清晰的能源領(lǐng)域市場化改革方向又變得模糊起來。例如，能源法律體系建設(shè)滯后，重要性不突出；能源稅制不夠完善，環(huán)保性不夠；能源領(lǐng)域投資的行政性審批非但沒有精簡，反而有所加強(qiáng)；能源價(jià)格難以由市場形成，行政性管制依然存在；能源領(lǐng)域國有企業(yè)改革不到位，沒有真正實(shí)現(xiàn)政企分開；能源領(lǐng)域行政性壟斷依舊未被破除，電力行業(yè)“一網(wǎng)獨(dú)大”，油氣行業(yè)“三油壟斷”局面長期存在，導(dǎo)致競爭主體不健全；等等。

在上述能源體制機(jī)制眾多弊病當(dāng)中，最讓人詬病的是能源行業(yè)市場集中度高，市場化程度相對較低，壟斷現(xiàn)象突出。這種壟斷不是由于市場自由競爭形成的，而是由于政府的行政性壟斷導(dǎo)致非公資本難以進(jìn)入造成的。行政性壟斷不僅造成市場化改革不足、現(xiàn)代能源市場體系尚未完全建立的局面，還誘發(fā)政府對能源價(jià)格強(qiáng)有力的行政管制。行政壟斷和價(jià)格政府監(jiān)管兩者共同導(dǎo)致我國能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步緩慢，產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平不高，在造成市場效率降低的同時(shí)，也造成社會(huì)的不公平，因此，行政性壟斷和價(jià)格政府監(jiān)管是我國能源市場未來發(fā)展面臨的主要問題，也是能源體制機(jī)制存在問題的根源所在。如何破除能源行業(yè)的行政性壟斷和價(jià)格政府監(jiān)管問題將是我國未來能源體制機(jī)制改革的主要突破方向。

四、能源體制機(jī)制改革的具體思路

在了解能源體制機(jī)制“是什么、怎么樣”后，接下來就是如何改的問題了。由于最高決策層針對當(dāng)前我國在能源領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，將之前的“能源體制機(jī)制改革”提升到“能源體制機(jī)制革命”這樣的高度，需要對當(dāng)前能源體制機(jī)制發(fā)生根本變革，那么，我們所提出的改革思路和對策應(yīng)不僅局限于一枝一葉的修修補(bǔ)補(bǔ)，而應(yīng)該從長遠(yuǎn)的、全局的角度統(tǒng)籌考慮。

（一）明確能源體制機(jī)制改革的方向：市場化改革

我國能源體制機(jī)制改革的方向肯定是市場化改革。但鑒于能源自身的特殊性和復(fù)雜性及其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性、重要性，再加上市場自身的失靈，市場化改革并不是說放棄政府干預(yù)，所以我國能源體制改革的核心原則是“市場的歸市場、政府的歸政府”，最大程度地減少政府對市場的干預(yù)，為市場機(jī)制在能源資源的配置中起到?jīng)Q定性作用創(chuàng)造先決條件。

（二）突破思想認(rèn)識(shí)誤區(qū)：還原能源商品性、可競爭性和能源安全分?jǐn)傂?/p>

1．能源的商品性

長期以來，我們一直認(rèn)為煤炭、電力、油氣是特殊商品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是市場失靈的領(lǐng)域，應(yīng)該由政府管制、國企壟斷經(jīng)營。事實(shí)上，能源雖然是關(guān)系國家安全的戰(zhàn)略性資源，但也是商品，具有一般商品的基本屬性，受價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系調(diào)節(jié)，可由競爭優(yōu)化配置資源、由供求決定價(jià)格、由契約規(guī)范交易。自上世紀(jì)70年代以來，回歸能源的商品屬性，推進(jìn)能源領(lǐng)域的市場化改革成為全球性趨勢。無論是成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家還是體制轉(zhuǎn)軌國家，大都轉(zhuǎn)變理念，對能源領(lǐng)域?qū)嵭蟹潘晒苤?、打破壟斷、引入競爭，大大提高了能源供給能力和利用效率。

2．能源的可競爭性

推動(dòng)能源體制機(jī)制市場化改革的前提是將行業(yè)中的競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)分開。屬于競爭性領(lǐng)域的完全放給市場，引入多元投資主體，擴(kuò)大對外開放，讓供求關(guān)系決定價(jià)格，競爭優(yōu)化資源配置，由契約規(guī)范交易。屬于非競爭性領(lǐng)域的業(yè)務(wù)實(shí)行公平接入、提高普遍服務(wù)水平，加強(qiáng)政府對其經(jīng)營業(yè)務(wù)、效率、成本和收入的監(jiān)管。與此同時(shí)，改進(jìn)政府管理，對市場失靈領(lǐng)域，應(yīng)切實(shí)履行宏觀管理、市場監(jiān)管和公共服務(wù)職能。

3．能源安全的可分?jǐn)傂?/p>

國家能源安全涉及生產(chǎn)、流通和消費(fèi)三大領(lǐng)域，涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活方方面面，需要?jiǎng)訂T全社會(huì)廣泛參與、共同擔(dān)當(dāng)。因此，必須摒棄之前“姓社姓資”、“姓公姓私”的僵化觀念，樹立新的能源安全理念，充分認(rèn)識(shí)到能源安全的可分?jǐn)傂?，切?shí)改變歧視、排斥能源非公企業(yè)、只靠國有能源企業(yè)保障供應(yīng)、穩(wěn)定市場的老思路，敞開市場大門，不問國有民營，不論企業(yè)大小，不管哪個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)，讓所有有意愿、有能力的企業(yè)都參與進(jìn)來，各展所長，互利共贏，共同增加國內(nèi)能源市場有效供應(yīng)。

（三）健全法律體系和財(cái)稅體制，完善能源市場制度環(huán)境

加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè)，例如盡快出臺(tái)《能源法》；加快制定石油、天然氣、原子能等單行法；修改現(xiàn)行《電力法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》等能源單行法中部分不符合實(shí)際的內(nèi)容。同時(shí)，加快能源行業(yè)財(cái)稅體制改革，包括取消不合理的補(bǔ)貼，建立公平有效的能源財(cái)政補(bǔ)貼；改革現(xiàn)行能源稅制，建立廣覆蓋、多環(huán)節(jié)的綜合稅收調(diào)控體系，盡快擇機(jī)開征碳稅，全面推進(jìn)資源稅改革，將開征能源環(huán)境稅作為中長期的目標(biāo)導(dǎo)向，并將燃油稅以及排污費(fèi)和污水處理費(fèi)“費(fèi)改稅”后并入能源環(huán)境稅中，在提升稅率的同時(shí)，健全能源環(huán)保稅收優(yōu)惠措施。

（四）建設(shè)煤、電、油、氣四個(gè)現(xiàn)代市場體系，搭建多層次能源市場化交易平臺(tái)

建立和完善公開、公平、公正的能源現(xiàn)貨及中遠(yuǎn)期合約市場，逐步建立現(xiàn)代能源期貨市場。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善能源市場基本交易制度建設(shè)，積極推進(jìn)電子交易市場建設(shè)。同時(shí)，有序開放我國能源期貨市場，逐步形成具有國際影響力的區(qū)域能源市場中心。目前可以考慮在能源生產(chǎn)或消費(fèi)重點(diǎn)區(qū)域，例如山西、東北、新疆、上海等地建立煤炭、天然氣和石油等交易中心或期貨交易市場；而電力交易市場可考慮建立一個(gè)獨(dú)立于電網(wǎng)、全國統(tǒng)一的交易中心，各省成為其區(qū)域分中心，在這個(gè)交易平臺(tái)上，發(fā)電企業(yè)與用電方公開、公平、公正地進(jìn)行交易，電網(wǎng)不再統(tǒng)購統(tǒng)銷，而應(yīng)無歧視公平開放。

（五）堅(jiān)持由市場形成能源價(jià)格，深化能源價(jià)格改革

煤炭方面，核心是在取消電煤合同價(jià)的基礎(chǔ)上，著手推進(jìn)煤炭價(jià)格完全市場定價(jià)；配套實(shí)施煤、電、運(yùn)全產(chǎn)業(yè)鏈綜合改革，建立煤炭價(jià)格、上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，徹底解決煤電矛盾。

石油方面，在新的成品油價(jià)格形成機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善定價(jià)機(jī)制，包括調(diào)價(jià)周期、調(diào)價(jià)幅度、調(diào)價(jià)方式等。定價(jià)權(quán)應(yīng)更多地下放給行業(yè)協(xié)會(huì)或企業(yè)，在實(shí)現(xiàn)與國際接軌基礎(chǔ)上，價(jià)格調(diào)整不必由政府發(fā)布，可以由行業(yè)協(xié)會(huì)按照政府確定的規(guī)則，自行調(diào)整發(fā)布。

天然氣方面，在門站價(jià)進(jìn)行市場凈回值定價(jià)的基礎(chǔ)上，建立上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成真正反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境補(bǔ)償成本的價(jià)格，最終實(shí)現(xiàn)天然氣出廠價(jià)由市場競爭形成，終端銷售價(jià)格放開，政府只對具有自然壟斷性質(zhì)的輸配氣價(jià)進(jìn)行管理。

電力方面，應(yīng)堅(jiān)持2002年電力市場化改革的正確方向，進(jìn)一步區(qū)分競爭性和非競爭性業(yè)務(wù)，逐步推動(dòng)電力交易、調(diào)度獨(dú)立，推進(jìn)大用戶直購電模式，上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)盡量減少由政府制定，逐步形成發(fā)電和售電價(jià)格由市場決定、輸配電價(jià)由政府制定的價(jià)格機(jī)制，即“放開兩頭、管住中間”。

（六）破除壟斷、引進(jìn)競爭、培育主體，重塑競爭性市場結(jié)構(gòu)

按照市場化改革的思路，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開，剝離國有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)和行政性特權(quán)，培育合格的能源市場競爭主體。修改相關(guān)法律法規(guī)，破除行政性壟斷，降低市場準(zhǔn)入門檻，消除進(jìn)入壁壘，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本有序參與能源領(lǐng)域投資。

（七）重組能源機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府對能源的管理方式

政府對能源的管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政策職能，二是監(jiān)管職能。以往能源主管部門更加注重通過投資項(xiàng)目審批、制定價(jià)格和生產(chǎn)規(guī)?？刂频确绞礁深A(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為，而對行業(yè)監(jiān)管及其他職能相對而言重視不夠，政府職能缺位與重疊并存。所以，應(yīng)下決心改變之前政府對能源的管理方式，按照“大能源”的內(nèi)在要求進(jìn)行體制改革，以便于對整個(gè)能源行業(yè)的管理進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和運(yùn)作，推動(dòng)能源行業(yè)整體協(xié)調(diào)發(fā)展和健康發(fā)展。

（八）用“三張清單”界定政府與市場邊界，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變

在重組能源管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的同時(shí)，通過“權(quán)力清單”把政府能干什么清清楚楚、詳詳細(xì)細(xì)列出來，凡是清單中有的政府可以干，清單上沒有的政府就不能干，限制政府的亂作為，做到“法無授權(quán)不可為”；通過“負(fù)面清單”在能源行業(yè)中劃出一個(gè)“黑名單”，明確哪些方面不可為，外資或民營資本只要不觸及這些底線即可進(jìn)入，做到“法無明文禁止即可為”。通過“責(zé)任清單”用法律與制度把責(zé)任明確細(xì)化到政府每一個(gè)行為主體，把政府責(zé)任貫穿市場運(yùn)行全過程，打破政府不作為，實(shí)現(xiàn)“法定責(zé)任必須為”。

（作者單位：國家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格監(jiān)測中心、中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心）