最高決策層針對(duì)當(dāng)前我國(guó)在能源領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),將之前的“能源體制機(jī)制改革”提升到“能源體制機(jī)制革命”的高度,意味著需要對(duì)當(dāng)前能源體制機(jī)制發(fā)生根本變革,我們所提出的改革思路和對(duì)策應(yīng)不僅局限于一枝一葉的修修補(bǔ)補(bǔ),而應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局的角度統(tǒng)籌考慮。我國(guó)能源體制改革的核心原則是“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、政府的歸政府”,最大程度地減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù),為市場(chǎng)機(jī)制在能源資源的配置中起到?jīng)Q定性作用創(chuàng)造先決條件。
一、能源體制機(jī)制改革在能源革命中的地位
在今年6月13日召開的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議上,習(xí)近平總書記提出要推動(dòng)我國(guó)在能源消費(fèi)、能源供給、能源技術(shù)和能源體制等四個(gè)領(lǐng)域的“革命”。對(duì)于能源領(lǐng)域“四大革命”的關(guān)系,筆者認(rèn)為,以“抑制不合理消費(fèi)需求、提高能源利用效率、調(diào)整能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)”為目標(biāo)的“能源消費(fèi)革命”是前提基礎(chǔ);以“構(gòu)建多元持續(xù)供應(yīng)體系,保障能源供應(yīng)安全”為目標(biāo)的“能源供給革命”是能源革命的最終根本;以“提高能源科技創(chuàng)新和進(jìn)步水平,促進(jìn)能源產(chǎn)業(yè)升級(jí)”為目標(biāo)的“能源技術(shù)革命”是手段,而以“理順能源市場(chǎng)運(yùn)行與管理機(jī)制,構(gòu)建現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系”為目標(biāo)的“能源體制革命”自然而然地就成為當(dāng)前推動(dòng)能源革命的落腳點(diǎn)。
二、能源體制機(jī)制的具體內(nèi)涵
究竟什么是“能源體制機(jī)制”呢?目前社會(huì)上有兩種觀點(diǎn):一是將能源市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)和關(guān)系,例如能源市場(chǎng)壟斷、價(jià)格管制等當(dāng)作是能源體制機(jī)制,一說(shuō)進(jìn)行能源體制機(jī)制改革就認(rèn)為是打破壟斷、促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng);二是將能源管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)當(dāng)作能源體制機(jī)制,認(rèn)為能源體制機(jī)制改革主要是政府對(duì)能源的管理或監(jiān)督機(jī)構(gòu)的改革。其實(shí),這些只是能源體制機(jī)制的部分內(nèi)容,而不是全部?jī)?nèi)容。
筆者認(rèn)為,一個(gè)完整的“能源體制機(jī)制”是指一定區(qū)域內(nèi)(通常為一個(gè)國(guó)家)能源行業(yè)或能源領(lǐng)域內(nèi)資源配置的具體方式、市場(chǎng)運(yùn)行以及監(jiān)管制度模式等各種關(guān)系的綜合。它一般由“能源市場(chǎng)基本制度”、“能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)”、“能源市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制”、“能源市場(chǎng)管理與監(jiān)管體制”等四大基本要素構(gòu)成。其中,“能源市場(chǎng)制度”是指為保障能源市場(chǎng)穩(wěn)定、高效運(yùn)行所做出的一系列制度安排及其制度執(zhí)行機(jī)制,包括作為法律規(guī)范的制度、作為市場(chǎng)規(guī)則的制度、作為技術(shù)和產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制度、作為政府導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)政策制度等。“能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)”是指市場(chǎng)供給者之間(包括替代品供給)、需求者之間、供給和需求者之間的關(guān)系,也包括市場(chǎng)上現(xiàn)有的供給者、需求者與正在進(jìn)入該市場(chǎng)的供給者、需求者之間的關(guān)系。它又包括三個(gè)基本構(gòu)成要素:市場(chǎng)主體、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局和市場(chǎng)集中度。“能源市場(chǎng)機(jī)制”又稱能源市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制,主要由供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制構(gòu)成。其運(yùn)行表現(xiàn)為供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)、風(fēng)險(xiǎn)等機(jī)制之間的相互關(guān)聯(lián)和相互作用。“能源市場(chǎng)管理”與監(jiān)管機(jī)制是指為了對(duì)能源市場(chǎng)實(shí)施綜合管理和專業(yè)化的監(jiān)管,保障市場(chǎng)正常運(yùn)行和均衡發(fā)展,規(guī)范市場(chǎng)行為、避免市場(chǎng)機(jī)制的自身缺陷、促進(jìn)能源市場(chǎng)的發(fā)育而做出的體制性安排。
在四大構(gòu)成要素中,能源價(jià)格機(jī)制在能源市場(chǎng)機(jī)制中處于核心地位,能源市場(chǎng)機(jī)制是整個(gè)能源體制機(jī)制的核心,而能源市場(chǎng)機(jī)制又是由能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu)決定的,具備什么樣并形成什么樣的能源市場(chǎng)結(jié)構(gòu),也就決定了能源市場(chǎng)機(jī)制是什么樣的。能源市場(chǎng)制度、能源市場(chǎng)管理與監(jiān)管機(jī)制起到一個(gè)外圍的服務(wù)保障作用。而能源體制機(jī)制不是憑空存在,必須建立在一定的能源市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施上,能源市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施是否充分,也會(huì)影響能源體制機(jī)制改革時(shí)機(jī)的選擇和力度的大小。
三、現(xiàn)行能源體制機(jī)制存在的問題和根源
在厘清能源體制機(jī)制的具體內(nèi)涵和構(gòu)成后,對(duì)照一下,我們就可以發(fā)現(xiàn),盡管自改革開放以來(lái),我國(guó)能源領(lǐng)域按照先易后難的漸進(jìn)式改革模式,在放寬投資限制、放松價(jià)格管制、實(shí)行政企分離、培育市場(chǎng)主體等方面已經(jīng)進(jìn)行了一系列的體制機(jī)制改革并取得了積極成效。但與其他領(lǐng)域市場(chǎng)化改革步伐和力度相比,能源體制機(jī)制改革顯得謹(jǐn)小慎微,甚至裹足不前。尤其是近些年來(lái),盡管《政府工作報(bào)告》中每年都要提到進(jìn)行能源體制機(jī)制改革的一些內(nèi)容,但有關(guān)能源行業(yè)里深層次的體制機(jī)制改革措施遲遲難以出臺(tái)和實(shí)現(xiàn)。相反,以宏觀調(diào)控的名義加強(qiáng)行政審批,以市場(chǎng)失靈的名義強(qiáng)化政府干預(yù)之勢(shì)愈演愈烈,能源領(lǐng)域“國(guó)進(jìn)民退”現(xiàn)象日益突出,使得本以清晰的能源領(lǐng)域市場(chǎng)化改革方向又變得模糊起來(lái)。例如,能源法律體系建設(shè)滯后,重要性不突出;能源稅制不夠完善,環(huán)保性不夠;能源領(lǐng)域投資的行政性審批非但沒有精簡(jiǎn),反而有所加強(qiáng);能源價(jià)格難以由市場(chǎng)形成,行政性管制依然存在;能源領(lǐng)域國(guó)有企業(yè)改革不到位,沒有真正實(shí)現(xiàn)政企分開;能源領(lǐng)域行政性壟斷依舊未被破除,電力行業(yè)“一網(wǎng)獨(dú)大”,油氣行業(yè)“三油壟斷”局面長(zhǎng)期存在,導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)主體不健全;等等。
在上述能源體制機(jī)制眾多弊病當(dāng)中,最讓人詬病的是能源行業(yè)市場(chǎng)集中度高,市場(chǎng)化程度相對(duì)較低,壟斷現(xiàn)象突出。這種壟斷不是由于市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)形成的,而是由于政府的行政性壟斷導(dǎo)致非公資本難以進(jìn)入造成的。行政性壟斷不僅造成市場(chǎng)化改革不足、現(xiàn)代能源市場(chǎng)體系尚未完全建立的局面,還誘發(fā)政府對(duì)能源價(jià)格強(qiáng)有力的行政管制。行政壟斷和價(jià)格政府監(jiān)管兩者共同導(dǎo)致我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步緩慢,產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)水平不高,在造成市場(chǎng)效率降低的同時(shí),也造成社會(huì)的不公平,因此,行政性壟斷和價(jià)格政府監(jiān)管是我國(guó)能源市場(chǎng)未來(lái)發(fā)展面臨的主要問題,也是能源體制機(jī)制存在問題的根源所在。如何破除能源行業(yè)的行政性壟斷和價(jià)格政府監(jiān)管問題將是我國(guó)未來(lái)能源體制機(jī)制改革的主要突破方向。
四、能源體制機(jī)制改革的具體思路
在了解能源體制機(jī)制“是什么、怎么樣”后,接下來(lái)就是如何改的問題了。由于最高決策層針對(duì)當(dāng)前我國(guó)在能源領(lǐng)域面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn),將之前的“能源體制機(jī)制改革”提升到“能源體制機(jī)制革命”這樣的高度,需要對(duì)當(dāng)前能源體制機(jī)制發(fā)生根本變革,那么,我們所提出的改革思路和對(duì)策應(yīng)不僅局限于一枝一葉的修修補(bǔ)補(bǔ),而應(yīng)該從長(zhǎng)遠(yuǎn)的、全局的角度統(tǒng)籌考慮。
(一)明確能源體制機(jī)制改革的方向:市場(chǎng)化改革
我國(guó)能源體制機(jī)制改革的方向肯定是市場(chǎng)化改革。但鑒于能源自身的特殊性和復(fù)雜性及其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性、重要性,再加上市場(chǎng)自身的失靈,市場(chǎng)化改革并不是說(shuō)放棄政府干預(yù),所以我國(guó)能源體制改革的核心原則是“市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、政府的歸政府”,最大程度地減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù),為市場(chǎng)機(jī)制在能源資源的配置中起到?jīng)Q定性作用創(chuàng)造先決條件。
(二)突破思想認(rèn)識(shí)誤區(qū):還原能源商品性、可競(jìng)爭(zhēng)性和能源安全分?jǐn)傂?/p>
1.能源的商品性
長(zhǎng)期以來(lái),我們一直認(rèn)為煤炭、電力、油氣是特殊商品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品,是市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域,應(yīng)該由政府管制、國(guó)企壟斷經(jīng)營(yíng)。事實(shí)上,能源雖然是關(guān)系國(guó)家安全的戰(zhàn)略性資源,但也是商品,具有一般商品的基本屬性,受價(jià)值規(guī)律和供求關(guān)系調(diào)節(jié),可由競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化配置資源、由供求決定價(jià)格、由契約規(guī)范交易。自上世紀(jì)70年代以來(lái),回歸能源的商品屬性,推進(jìn)能源領(lǐng)域的市場(chǎng)化改革成為全球性趨勢(shì)。無(wú)論是成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家還是體制轉(zhuǎn)軌國(guó)家,大都轉(zhuǎn)變理念,對(duì)能源領(lǐng)域?qū)嵭蟹潘晒苤啤⒋蚱茐艛?、引入?jìng)爭(zhēng),大大提高了能源供給能力和利用效率。
2.能源的可競(jìng)爭(zhēng)性
推動(dòng)能源體制機(jī)制市場(chǎng)化改革的前提是將行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)與非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開。屬于競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的完全放給市場(chǎng),引入多元投資主體,擴(kuò)大對(duì)外開放,讓供求關(guān)系決定價(jià)格,競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)化資源配置,由契約規(guī)范交易。屬于非競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的業(yè)務(wù)實(shí)行公平接入、提高普遍服務(wù)水平,加強(qiáng)政府對(duì)其經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)、效率、成本和收入的監(jiān)管。與此同時(shí),改進(jìn)政府管理,對(duì)市場(chǎng)失靈領(lǐng)域,應(yīng)切實(shí)履行宏觀管理、市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)職能。
3.能源安全的可分?jǐn)傂?/p>
國(guó)家能源安全涉及生產(chǎn)、流通和消費(fèi)三大領(lǐng)域,涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活方方面面,需要?jiǎng)訂T全社會(huì)廣泛參與、共同擔(dān)當(dāng)。因此,必須摒棄之前“姓社姓資”、“姓公姓私”的僵化觀念,樹立新的能源安全理念,充分認(rèn)識(shí)到能源安全的可分?jǐn)傂?,切?shí)改變歧視、排斥能源非公企業(yè)、只靠國(guó)有能源企業(yè)保障供應(yīng)、穩(wěn)定市場(chǎng)的老思路,敞開市場(chǎng)大門,不問國(guó)有民營(yíng),不論企業(yè)大小,不管哪個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié),讓所有有意愿、有能力的企業(yè)都參與進(jìn)來(lái),各展所長(zhǎng),互利共贏,共同增加國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)有效供應(yīng)。
(三)健全法律體系和財(cái)稅體制,完善能源市場(chǎng)制度環(huán)境
加強(qiáng)法律法規(guī)建設(shè),例如盡快出臺(tái)《能源法》;加快制定石油、天然氣、原子能等單行法;修改現(xiàn)行《電力法》、《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《節(jié)約能源法》等能源單行法中部分不符合實(shí)際的內(nèi)容。同時(shí),加快能源行業(yè)財(cái)稅體制改革,包括取消不合理的補(bǔ)貼,建立公平有效的能源財(cái)政補(bǔ)貼;改革現(xiàn)行能源稅制,建立廣覆蓋、多環(huán)節(jié)的綜合稅收調(diào)控體系,盡快擇機(jī)開征碳稅,全面推進(jìn)資源稅改革,將開征能源環(huán)境稅作為中長(zhǎng)期的目標(biāo)導(dǎo)向,并將燃油稅以及排污費(fèi)和污水處理費(fèi)“費(fèi)改稅”后并入能源環(huán)境稅中,在提升稅率的同時(shí),健全能源環(huán)保稅收優(yōu)惠措施。
(四)建設(shè)煤、電、油、氣四個(gè)現(xiàn)代市場(chǎng)體系,搭建多層次能源市場(chǎng)化交易平臺(tái)
建立和完善公開、公平、公正的能源現(xiàn)貨及中遠(yuǎn)期合約市場(chǎng),逐步建立現(xiàn)代能源期貨市場(chǎng)。進(jìn)一步加強(qiáng)和完善能源市場(chǎng)基本交易制度建設(shè),積極推進(jìn)電子交易市場(chǎng)建設(shè)。同時(shí),有序開放我國(guó)能源期貨市場(chǎng),逐步形成具有國(guó)際影響力的區(qū)域能源市場(chǎng)中心。目前可以考慮在能源生產(chǎn)或消費(fèi)重點(diǎn)區(qū)域,例如山西、東北、新疆、上海等地建立煤炭、天然氣和石油等交易中心或期貨交易市場(chǎng);而電力交易市場(chǎng)可考慮建立一個(gè)獨(dú)立于電網(wǎng)、全國(guó)統(tǒng)一的交易中心,各省成為其區(qū)域分中心,在這個(gè)交易平臺(tái)上,發(fā)電企業(yè)與用電方公開、公平、公正地進(jìn)行交易,電網(wǎng)不再統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷,而應(yīng)無(wú)歧視公平開放。
(五)堅(jiān)持由市場(chǎng)形成能源價(jià)格,深化能源價(jià)格改革
煤炭方面,核心是在取消電煤合同價(jià)的基礎(chǔ)上,著手推進(jìn)煤炭?jī)r(jià)格完全市場(chǎng)定價(jià);配套實(shí)施煤、電、運(yùn)全產(chǎn)業(yè)鏈綜合改革,建立煤炭?jī)r(jià)格、上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)實(shí)時(shí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制,徹底解決煤電矛盾。
石油方面,在新的成品油價(jià)格形成機(jī)制基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善定價(jià)機(jī)制,包括調(diào)價(jià)周期、調(diào)價(jià)幅度、調(diào)價(jià)方式等。定價(jià)權(quán)應(yīng)更多地下放給行業(yè)協(xié)會(huì)或企業(yè),在實(shí)現(xiàn)與國(guó)際接軌基礎(chǔ)上,價(jià)格調(diào)整不必由政府發(fā)布,可以由行業(yè)協(xié)會(huì)按照政府確定的規(guī)則,自行調(diào)整發(fā)布。
天然氣方面,在門站價(jià)進(jìn)行市場(chǎng)凈回值定價(jià)的基礎(chǔ)上,建立上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制,形成真正反映資源稀缺程度、市場(chǎng)供求關(guān)系、環(huán)境補(bǔ)償成本的價(jià)格,最終實(shí)現(xiàn)天然氣出廠價(jià)由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成,終端銷售價(jià)格放開,政府只對(duì)具有自然壟斷性質(zhì)的輸配氣價(jià)進(jìn)行管理。
電力方面,應(yīng)堅(jiān)持2002年電力市場(chǎng)化改革的正確方向,進(jìn)一步區(qū)分競(jìng)爭(zhēng)性和非競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù),逐步推動(dòng)電力交易、調(diào)度獨(dú)立,推進(jìn)大用戶直購(gòu)電模式,上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)盡量減少由政府制定,逐步形成發(fā)電和售電價(jià)格由市場(chǎng)決定、輸配電價(jià)由政府制定的價(jià)格機(jī)制,即“放開兩頭、管住中間”。
(六)破除壟斷、引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、培育主體,重塑競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)結(jié)構(gòu)
按照市場(chǎng)化改革的思路,進(jìn)一步推進(jìn)政企分開,剝離國(guó)有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)和行政性特權(quán),培育合格的能源市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。修改相關(guān)法律法規(guī),破除行政性壟斷,降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻,消除進(jìn)入壁壘,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本有序參與能源領(lǐng)域投資。
(七)重組能源機(jī)構(gòu),轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的管理方式
政府對(duì)能源的管理主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是政策職能,二是監(jiān)管職能。以往能源主管部門更加注重通過投資項(xiàng)目審批、制定價(jià)格和生產(chǎn)規(guī)模控制等方式干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)主體的行為,而對(duì)行業(yè)監(jiān)管及其他職能相對(duì)而言重視不夠,政府職能缺位與重疊并存。所以,應(yīng)下決心改變之前政府對(duì)能源的管理方式,按照“大能源”的內(nèi)在要求進(jìn)行體制改革,以便于對(duì)整個(gè)能源行業(yè)的管理進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和運(yùn)作,推動(dòng)能源行業(yè)整體協(xié)調(diào)發(fā)展和健康發(fā)展。
(八)用“三張清單”界定政府與市場(chǎng)邊界,推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變
在重組能源管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)的同時(shí),通過“權(quán)力清單”把政府能干什么清清楚楚、詳詳細(xì)細(xì)列出來(lái),凡是清單中有的政府可以干,清單上沒有的政府就不能干,限制政府的亂作為,做到“法無(wú)授權(quán)不可為”;通過“負(fù)面清單”在能源行業(yè)中劃出一個(gè)“黑名單”,明確哪些方面不可為,外資或民營(yíng)資本只要不觸及這些底線即可進(jìn)入,做到“法無(wú)明文禁止即可為”。通過“責(zé)任清單”用法律與制度把責(zé)任明確細(xì)化到政府每一個(gè)行為主體,把政府責(zé)任貫穿市場(chǎng)運(yùn)行全過程,打破政府不作為,實(shí)現(xiàn)“法定責(zé)任必須為”。
(作者單位:國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)價(jià)格監(jiān)測(cè)中心、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心)
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