中國(guó)的開(kāi)放政策已經(jīng)持續(xù)了30多年，積累了非常豐富的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)改革的過(guò)程也是一個(gè)可持續(xù)的開(kāi)放過(guò)程。作為兩個(gè)互為相關(guān)的過(guò)程，開(kāi)放和改革互相支持和強(qiáng)化。沒(méi)有開(kāi)放，就很難理解改革的成功；同樣，改革成功了，就可以促進(jìn)更大的開(kāi)放。不過(guò)要意識(shí)到，今天的中國(guó)已經(jīng)面臨新的內(nèi)外環(huán)境，進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。隨著上海自由貿(mào)易區(qū)等新特區(qū)的建立，要贏得這新一輪開(kāi)放政策的成功，人們更需要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

盡管從總體上說(shuō)，中國(guó)的開(kāi)放政策是成功的，但從早期的沿海開(kāi)放經(jīng)濟(jì)特區(qū)，到后來(lái)的各種形式的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，有成功的，也有不那么成功的，甚至也有失敗的。一個(gè)大的歷史趨勢(shì)就是，特區(qū)遍地開(kāi)花，特區(qū)不特。無(wú)論就其本身的建設(shè)還是其擴(kuò)散和復(fù)制效應(yīng)，早期沿海經(jīng)濟(jì)特區(qū)算是成功的。但后來(lái)所建立的各種特區(qū)，盡管數(shù)量越來(lái)越多，但無(wú)論是地方層面還是國(guó)家層面的效果則越來(lái)越差。包括上海自由貿(mào)易區(qū)在內(nèi)的新一輪特區(qū)建設(shè)，如果要成功，就必須逃避這個(gè)歷史大趨勢(shì)。

特區(qū)成功與失敗的主要原因是什么？盡管這里有多元的因素，但從政策層面說(shuō)，有兩個(gè)互相關(guān)聯(lián)的因素是關(guān)鍵的，那就是領(lǐng)導(dǎo)層的領(lǐng)導(dǎo)力和制度創(chuàng)新。

首先是領(lǐng)導(dǎo)層的領(lǐng)導(dǎo)力。無(wú)論哪一個(gè)國(guó)家，無(wú)論做什么事情，要取得成功，首要的因素就是領(lǐng)導(dǎo)能力。在多方面的領(lǐng)導(dǎo)力中，領(lǐng)導(dǎo)者的遠(yuǎn)見(jiàn)和頂層設(shè)計(jì)能力尤其重要。中國(guó)的第一波開(kāi)放是1980年代沿海開(kāi)放經(jīng)濟(jì)特區(qū)。在眾多的特區(qū)中，深圳是最成功的。從中央層面來(lái)說(shuō)，當(dāng)時(shí)的中央領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)所有這些特區(qū)，無(wú)論在廣東還是福建，都是相當(dāng)重視的。但為什么深圳勝出？主要是深圳面臨比其他地方更大的外部壓力，外部壓力造就了強(qiáng)有力的地方領(lǐng)導(dǎo)層。從一開(kāi)始，深圳特區(qū)就成為中國(guó)政治的焦點(diǎn)。無(wú)論是圍繞“租界”、“殖民地”的主權(quán)爭(zhēng)論，還是“姓資”、“姓社”的路線之爭(zhēng)，焦點(diǎn)都是深圳。正因?yàn)樯钲诰哂羞@樣的政治重要性，包括中央政府和廣東省政府在內(nèi)的各級(jí)政府不敢怠慢，任命了一大批有遠(yuǎn)見(jiàn)和能力的干部和官員。這些具有遠(yuǎn)見(jiàn)和能力的官員，能夠在中國(guó)復(fù)雜的政治環(huán)境中，通過(guò)追求思想解放“殺出了一條血路”。

中國(guó)開(kāi)放的第二波是以上海為中心的長(zhǎng)三角地區(qū)。無(wú)疑，在這一波里，上海是最成功的。除了中央層面在政治上的大力支持外，上海所擁有的眾多政治和經(jīng)濟(jì)人才是主要因素。無(wú)論是深圳和上海，兩地都能根據(jù)本地所具有的地緣經(jīng)濟(jì)情況而設(shè)計(jì)發(fā)展路徑。除了深圳和上海，在過(guò)去的20多年里，也不斷有開(kāi)放區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，但表現(xiàn)都不是那么令人鼓舞，甚至也有失敗的案例。很多開(kāi)發(fā)區(qū)沒(méi)有遠(yuǎn)見(jiàn)，沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，大多是一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)罷了。實(shí)際上，開(kāi)發(fā)區(qū)往往成為地方領(lǐng)導(dǎo)人的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，也就是地方領(lǐng)導(dǎo)人追求地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的項(xiàng)目。他們只追求地方短期利益追，沒(méi)有大局概念，不能把地方的發(fā)展和整個(gè)國(guó)家的發(fā)展結(jié)合起來(lái)。很多開(kāi)發(fā)區(qū)甚至連本地所面臨的地緣經(jīng)濟(jì)要素都沒(méi)有考慮到，純粹是領(lǐng)導(dǎo)人主觀意志的產(chǎn)物。

與領(lǐng)導(dǎo)力相關(guān)的第二個(gè)重要因素是體制創(chuàng)新。第一個(gè)層面的遠(yuǎn)見(jiàn)和頂層設(shè)計(jì)非常重要，但要把遠(yuǎn)見(jiàn)具體化轉(zhuǎn)變成為政策的頂層設(shè)計(jì)，還有一個(gè)執(zhí)行能力問(wèn)題。如果沒(méi)有執(zhí)行能力，最好的頂層設(shè)計(jì)也會(huì)變成表面文章。如何強(qiáng)化執(zhí)行力？這里最主要的是體制創(chuàng)新。特區(qū)不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，更是一個(gè)體制概念。特區(qū)的體制如果和現(xiàn)存體制一個(gè)樣，很難稱(chēng)其為特區(qū)，特區(qū)也很難特別起來(lái)。在成功的特區(qū)案例中，人們不難發(fā)現(xiàn)具有區(qū)別于現(xiàn)存體制的新體制，尤其是在經(jīng)濟(jì)體制方面。

體制創(chuàng)新平庸化的危險(xiǎn)

特區(qū)在制度創(chuàng)新方面的權(quán)利，不是一些保守和左派人士所說(shuō)的“特權(quán)”，而是制度創(chuàng)新的責(zé)任。設(shè)立特區(qū)的本意就是要為整個(gè)國(guó)家、整個(gè)社會(huì)探索一條制度創(chuàng)新之路。很可惜的是，從整體上來(lái)說(shuō)，特區(qū)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)方面的功效，遠(yuǎn)比制度創(chuàng)新方面的功效大。特區(qū)的體制創(chuàng)新能力微弱，具有多方面的因素。首先，特區(qū)體制的最初設(shè)計(jì)存在問(wèn)題。特區(qū)不是政治特區(qū)，這一點(diǎn)并沒(méi)有錯(cuò)。但是特區(qū)的設(shè)計(jì)者并沒(méi)有對(duì)體制設(shè)計(jì)做科學(xué)深入的研究，例如把政治、行政、社會(huì)、文化等不同方面的體制區(qū)分開(kāi)來(lái)，確立它們之間的邊界。特區(qū)不是政治特區(qū)，也就是特區(qū)的政治體制要和國(guó)家整體的政治體制保持一致，以保障中國(guó)共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)。但是，這并不是說(shuō)其他方面的體制，也必須和現(xiàn)存體制一模一樣。沒(méi)有對(duì)特區(qū)體制有足夠的認(rèn)識(shí)，在體制設(shè)計(jì)時(shí)便沒(méi)有解放思想，體制創(chuàng)新的能力自然就受到限制。

其次，即使在一些體制上原先有創(chuàng)新，但隨著體制的運(yùn)作，這些創(chuàng)新的方面逐漸消失，被現(xiàn)存體制所同化。從政治性比較強(qiáng)的體制領(lǐng)域，例如黨政機(jī)構(gòu)的設(shè)置、黨政關(guān)系、政府層級(jí)到社會(huì)性比較強(qiáng)的體制領(lǐng)域，例如社會(huì)、文化組織等等方面，特區(qū)沒(méi)有和現(xiàn)存體制有任何區(qū)別。特區(qū)本來(lái)就是新體制的試驗(yàn)，成功之后，需要推廣到國(guó)家的其他地區(qū)和領(lǐng)域，但是現(xiàn)在則剛好相反，不是其他地區(qū)向特區(qū)“接軌”，反而是特區(qū)向其他地區(qū)“接軌”。再次，在特區(qū)發(fā)展過(guò)程中，意識(shí)到體制改革的重要性，一些特區(qū)，尤其是深圳，也不斷推出了一些體制改革。但是體制改革從來(lái)就沒(méi)有成功過(guò)。一旦體制改革的動(dòng)議出現(xiàn)，最后往往演變成為一場(chǎng)意識(shí)形態(tài)之爭(zhēng)。一旦上升到意識(shí)形態(tài)的層面，制度創(chuàng)新就變得不可能了。

這也就是目前“特區(qū)不特”局面的原因。缺少?gòu)?qiáng)有力、具有創(chuàng)新精神的領(lǐng)導(dǎo)層，很快就使得特區(qū)演變成為一般城市或經(jīng)濟(jì)區(qū)域。特區(qū)創(chuàng)始之時(shí)，往往出現(xiàn)具有遠(yuǎn)見(jiàn)和頂層設(shè)計(jì)能力的領(lǐng)導(dǎo)者，但一旦建立起來(lái)，政治變得平庸起來(lái)，成為國(guó)家日常政治的一部分。

如何追求新一輪政策的成功呢？最重要的是中央層面的頂層設(shè)計(jì)。上世紀(jì)80年代的經(jīng)濟(jì)特區(qū)是有頂層設(shè)計(jì)的，90年代的長(zhǎng)三角的開(kāi)放也是有頂層設(shè)計(jì)的。其他區(qū)域的各種特區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的頂層設(shè)計(jì)，就不是那么科學(xué)了，往往是地方做好了之后，中央批準(zhǔn)一下，實(shí)際上是中央批準(zhǔn)的地方項(xiàng)目。現(xiàn)在也存在著這種情況。除了上海自由貿(mào)易區(qū)中央頂層設(shè)計(jì)的味道比較濃之外，其他幾個(gè)包括深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙、福建平潭等就缺少中央的頂層設(shè)計(jì)，更加像地方發(fā)展項(xiàng)目。很顯然，如果要成功，頂層設(shè)計(jì)要從地方提升到中央。

與頂層設(shè)計(jì)相關(guān)的就是這些新特區(qū)的整合問(wèn)題?，F(xiàn)在人們對(duì)上海自由貿(mào)易區(qū)抱有非常高的期待，希望其能夠改變目前的改革困局，把國(guó)家的改革和發(fā)展推向一個(gè)新的階段。但這并不現(xiàn)實(shí)。中國(guó)如此之大，要上海自由貿(mào)易區(qū)來(lái)改變目前的局面并不現(xiàn)實(shí)。但如果把其他幾個(gè)整合起來(lái)，形成一攬子新的開(kāi)放政策，就會(huì)產(chǎn)生更巨大的能量。同時(shí)，現(xiàn)實(shí)出現(xiàn)的問(wèn)題也要求這些新特區(qū)的合作和分工。目前，因?yàn)闆](méi)有合作和分工的統(tǒng)籌，這些區(qū)域之間已經(jīng)出現(xiàn)互相競(jìng)爭(zhēng)的局面。例如一些原來(lái)放置于其它區(qū)域的項(xiàng)目，開(kāi)始往上海自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)移，因?yàn)樯虾１灰暈榫哂懈蟮恼邇?yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿?。?jìng)爭(zhēng)不可避免，也是必要的，但如果沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，就會(huì)演變成惡性競(jìng)爭(zhēng)。道理很簡(jiǎn)單，每一個(gè)地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力并非來(lái)自市場(chǎng)，而是行政和政治。

新一輪的特區(qū)如果要走向成功，必須避免缺失遠(yuǎn)見(jiàn)、頂層設(shè)計(jì)和創(chuàng)新能力的領(lǐng)導(dǎo)者。這一波開(kāi)放需要更高層次、更高要求的領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)隊(duì)。辦特區(qū)既是地方發(fā)展的需要，更是國(guó)家發(fā)展的需要，因此，特區(qū)不能淪落為只是地方項(xiàng)目。就是說(shuō)，特區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)人才的配置問(wèn)題要重視起來(lái)。但現(xiàn)在沒(méi)有做到這一點(diǎn)。在各個(gè)地地方，無(wú)論是上海、廣東和福建，負(fù)責(zé)特區(qū)的地方領(lǐng)導(dǎo)層很少有遠(yuǎn)見(jiàn)，能夠把特區(qū)建設(shè)和國(guó)家的發(fā)展結(jié)合起來(lái)。他們更多的是像開(kāi)發(fā)商，GDP主義觀念過(guò)于嚴(yán)重，強(qiáng)調(diào)的往往只是特區(qū)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)。他們對(duì)特區(qū)沒(méi)有一個(gè)中長(zhǎng)期的規(guī)劃，特區(qū)定位不清楚。領(lǐng)導(dǎo)層只知道蓋大樓、修高速公路。也就是說(shuō)，他們擅長(zhǎng)于“造城”，但對(duì)于“造城”之后要干什么沒(méi)有清晰的概念。結(jié)果，往往會(huì)造成“鬼城”現(xiàn)象，“有城無(wú)市”或者“大城小市”。要改變這個(gè)局面，迫切需要配備有遠(yuǎn)見(jiàn)和頂層設(shè)計(jì)能力的領(lǐng)導(dǎo)班子。

現(xiàn)在人們的共識(shí)是，新一輪的特區(qū)需要體現(xiàn)的是升級(jí)版的開(kāi)放政策。只有升級(jí)版的開(kāi)放政策，才能打造出升級(jí)版的自由貿(mào)易區(qū)或者實(shí)驗(yàn)區(qū)。什么是升級(jí)版的開(kāi)放政策？人們至少可以從三個(gè)方面來(lái)看。首先是產(chǎn)業(yè)開(kāi)放的升級(jí)版，就是要從以前的制造業(yè)等方面向更高層次開(kāi)放，包括金融服務(wù)貿(mào)易等方面。第二，升級(jí)版的開(kāi)放政策的目標(biāo)，在于服務(wù)于國(guó)家整體改革的需要，尤其是經(jīng)濟(jì)改革?，F(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)體制改革變得非常困難，因?yàn)槊恳惑w制背后都是龐大無(wú)比的既得利益。新的特區(qū)和試驗(yàn)區(qū)要改變這種情況。從這一角度來(lái)看，新的特區(qū)必須在改變國(guó)家內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡方面有所作為，包括國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)、大型企業(yè)和中小型企業(yè)、政府和市場(chǎng)等之間的失衡。大力發(fā)展民營(yíng)企業(yè)，尤其是金融業(yè)顯得非常重要。

第三，更為重要的是實(shí)現(xiàn)制度的升級(jí)版?，F(xiàn)在的設(shè)計(jì)仍然過(guò)分停留在經(jīng)濟(jì)技術(shù)面。特區(qū)不是政治特區(qū)，就是說(shuō)特區(qū)必須在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，但是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是說(shuō)特區(qū)在行政、社會(huì)和文化體制方面的創(chuàng)新就不可以了?？梢园颜魏托姓?、社會(huì)、文化制度等方面區(qū)分開(kāi)來(lái)。共產(chǎn)黨的政治統(tǒng)治不可動(dòng)搖，但行政等方面的體制需要?jiǎng)?chuàng)新。如果沒(méi)有體制創(chuàng)新，或者特區(qū)的各方面體制沒(méi)有任何特別的地方，特區(qū)便會(huì)變得毫無(wú)意義。從1980年代到現(xiàn)在，很多特區(qū)都失去了存在的意義，缺失體制創(chuàng)新是主要原因。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，新加坡和香港等都是一級(jí)政府，但中國(guó)的很多特區(qū)包括深圳和珠海，到現(xiàn)在為止仍然有三級(jí)政府、四級(jí)管理。特區(qū)儼然和其他城市一樣，是一個(gè)官僚的城市。必須意識(shí)到，不是特區(qū)的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)而是特區(qū)的體制創(chuàng)新，才是特區(qū)存在的意義，更是特區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

體制創(chuàng)新的另一個(gè)重要方面就是體制的可復(fù)制性，就是說(shuō)，在特區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)的新設(shè)立的體制，在其成功之后要推廣到其他地區(qū)。換句話說(shuō)，是其他地區(qū)要和自由貿(mào)易區(qū)和試驗(yàn)區(qū)的體制“接軌”，而不是相反。新體制被舊體制所同化，不是人們所希望看到的結(jié)局。上海自由貿(mào)易區(qū)的頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。但如何把新體制復(fù)制到其他地區(qū)，而不是被舊體制所“同化”？從過(guò)去的經(jīng)驗(yàn)看，要回答這個(gè)問(wèn)題并不容易。

特區(qū)或者試驗(yàn)區(qū)建設(shè)就是要以開(kāi)放促改革，以體制創(chuàng)新促體制改革。中國(guó)在這方面，已經(jīng)走過(guò)了30多年的歷程。今天中國(guó)面臨新的局面，特區(qū)和試驗(yàn)區(qū)也具有了新的使命。從這個(gè)角度看，還有很長(zhǎng)很長(zhǎng)的路要走。

鄭永年（新加坡國(guó)立大學(xué)東亞所所長(zhǎng)）