中國的開放政策已經(jīng)持續(xù)了30多年，積累了非常豐富的經(jīng)驗。中國改革的過程也是一個可持續(xù)的開放過程。作為兩個互為相關(guān)的過程，開放和改革互相支持和強化。沒有開放，就很難理解改革的成功；同樣，改革成功了，就可以促進更大的開放。不過要意識到，今天的中國已經(jīng)面臨新的內(nèi)外環(huán)境，進入一個新的發(fā)展階段。隨著上海自由貿(mào)易區(qū)等新特區(qū)的建立，要贏得這新一輪開放政策的成功，人們更需要總結(jié)經(jīng)驗和教訓。

盡管從總體上說，中國的開放政策是成功的，但從早期的沿海開放經(jīng)濟特區(qū)，到后來的各種形式的經(jīng)濟特區(qū)，有成功的，也有不那么成功的，甚至也有失敗的。一個大的歷史趨勢就是，特區(qū)遍地開花，特區(qū)不特。無論就其本身的建設(shè)還是其擴散和復制效應，早期沿海經(jīng)濟特區(qū)算是成功的。但后來所建立的各種特區(qū)，盡管數(shù)量越來越多，但無論是地方層面還是國家層面的效果則越來越差。包括上海自由貿(mào)易區(qū)在內(nèi)的新一輪特區(qū)建設(shè)，如果要成功，就必須逃避這個歷史大趨勢。

特區(qū)成功與失敗的主要原因是什么？盡管這里有多元的因素，但從政策層面說，有兩個互相關(guān)聯(lián)的因素是關(guān)鍵的，那就是領(lǐng)導層的領(lǐng)導力和制度創(chuàng)新。

首先是領(lǐng)導層的領(lǐng)導力。無論哪一個國家，無論做什么事情，要取得成功，首要的因素就是領(lǐng)導能力。在多方面的領(lǐng)導力中，領(lǐng)導者的遠見和頂層設(shè)計能力尤其重要。中國的第一波開放是1980年代沿海開放經(jīng)濟特區(qū)。在眾多的特區(qū)中，深圳是最成功的。從中央層面來說，當時的中央領(lǐng)導層對所有這些特區(qū)，無論在廣東還是福建，都是相當重視的。但為什么深圳勝出？主要是深圳面臨比其他地方更大的外部壓力，外部壓力造就了強有力的地方領(lǐng)導層。從一開始，深圳特區(qū)就成為中國政治的焦點。無論是圍繞“租界”、“殖民地”的主權(quán)爭論，還是“姓資”、“姓社”的路線之爭，焦點都是深圳。正因為深圳具有這樣的政治重要性，包括中央政府和廣東省政府在內(nèi)的各級政府不敢怠慢，任命了一大批有遠見和能力的干部和官員。這些具有遠見和能力的官員，能夠在中國復雜的政治環(huán)境中，通過追求思想解放“殺出了一條血路”。

中國開放的第二波是以上海為中心的長三角地區(qū)。無疑，在這一波里，上海是最成功的。除了中央層面在政治上的大力支持外，上海所擁有的眾多政治和經(jīng)濟人才是主要因素。無論是深圳和上海，兩地都能根據(jù)本地所具有的地緣經(jīng)濟情況而設(shè)計發(fā)展路徑。除了深圳和上海，在過去的20多年里，也不斷有開放區(qū)和實驗區(qū)建設(shè)，但表現(xiàn)都不是那么令人鼓舞，甚至也有失敗的案例。很多開發(fā)區(qū)沒有遠見，沒有頂層設(shè)計，大多是一些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)罷了。實際上，開發(fā)區(qū)往往成為地方領(lǐng)導人的開發(fā)項目，也就是地方領(lǐng)導人追求地方經(jīng)濟增長的項目。他們只追求地方短期利益追，沒有大局概念，不能把地方的發(fā)展和整個國家的發(fā)展結(jié)合起來。很多開發(fā)區(qū)甚至連本地所面臨的地緣經(jīng)濟要素都沒有考慮到，純粹是領(lǐng)導人主觀意志的產(chǎn)物。

與領(lǐng)導力相關(guān)的第二個重要因素是體制創(chuàng)新。第一個層面的遠見和頂層設(shè)計非常重要，但要把遠見具體化轉(zhuǎn)變成為政策的頂層設(shè)計，還有一個執(zhí)行能力問題。如果沒有執(zhí)行能力，最好的頂層設(shè)計也會變成表面文章。如何強化執(zhí)行力？這里最主要的是體制創(chuàng)新。特區(qū)不僅僅是一個經(jīng)濟概念，更是一個體制概念。特區(qū)的體制如果和現(xiàn)存體制一個樣，很難稱其為特區(qū)，特區(qū)也很難特別起來。在成功的特區(qū)案例中，人們不難發(fā)現(xiàn)具有區(qū)別于現(xiàn)存體制的新體制，尤其是在經(jīng)濟體制方面。

體制創(chuàng)新平庸化的危險

特區(qū)在制度創(chuàng)新方面的權(quán)利，不是一些保守和左派人士所說的“特權(quán)”，而是制度創(chuàng)新的責任。設(shè)立特區(qū)的本意就是要為整個國家、整個社會探索一條制度創(chuàng)新之路。很可惜的是，從整體上來說，特區(qū)在推動經(jīng)濟方面的功效，遠比制度創(chuàng)新方面的功效大。特區(qū)的體制創(chuàng)新能力微弱，具有多方面的因素。首先，特區(qū)體制的最初設(shè)計存在問題。特區(qū)不是政治特區(qū)，這一點并沒有錯。但是特區(qū)的設(shè)計者并沒有對體制設(shè)計做科學深入的研究，例如把政治、行政、社會、文化等不同方面的體制區(qū)分開來，確立它們之間的邊界。特區(qū)不是政治特區(qū)，也就是特區(qū)的政治體制要和國家整體的政治體制保持一致，以保障中國共產(chǎn)黨的政治領(lǐng)導。但是，這并不是說其他方面的體制，也必須和現(xiàn)存體制一模一樣。沒有對特區(qū)體制有足夠的認識，在體制設(shè)計時便沒有解放思想，體制創(chuàng)新的能力自然就受到限制。

其次，即使在一些體制上原先有創(chuàng)新，但隨著體制的運作，這些創(chuàng)新的方面逐漸消失，被現(xiàn)存體制所同化。從政治性比較強的體制領(lǐng)域，例如黨政機構(gòu)的設(shè)置、黨政關(guān)系、政府層級到社會性比較強的體制領(lǐng)域，例如社會、文化組織等等方面，特區(qū)沒有和現(xiàn)存體制有任何區(qū)別。特區(qū)本來就是新體制的試驗，成功之后，需要推廣到國家的其他地區(qū)和領(lǐng)域，但是現(xiàn)在則剛好相反，不是其他地區(qū)向特區(qū)“接軌”，反而是特區(qū)向其他地區(qū)“接軌”。再次，在特區(qū)發(fā)展過程中，意識到體制改革的重要性，一些特區(qū)，尤其是深圳，也不斷推出了一些體制改革。但是體制改革從來就沒有成功過。一旦體制改革的動議出現(xiàn)，最后往往演變成為一場意識形態(tài)之爭。一旦上升到意識形態(tài)的層面，制度創(chuàng)新就變得不可能了。

這也就是目前“特區(qū)不特”局面的原因。缺少強有力、具有創(chuàng)新精神的領(lǐng)導層，很快就使得特區(qū)演變成為一般城市或經(jīng)濟區(qū)域。特區(qū)創(chuàng)始之時，往往出現(xiàn)具有遠見和頂層設(shè)計能力的領(lǐng)導者，但一旦建立起來，政治變得平庸起來，成為國家日常政治的一部分。

如何追求新一輪政策的成功呢？最重要的是中央層面的頂層設(shè)計。上世紀80年代的經(jīng)濟特區(qū)是有頂層設(shè)計的，90年代的長三角的開放也是有頂層設(shè)計的。其他區(qū)域的各種特區(qū)和實驗區(qū)的頂層設(shè)計，就不是那么科學了，往往是地方做好了之后，中央批準一下，實際上是中央批準的地方項目。現(xiàn)在也存在著這種情況。除了上海自由貿(mào)易區(qū)中央頂層設(shè)計的味道比較濃之外，其他幾個包括深圳前海、珠海橫琴、廣州南沙、福建平潭等就缺少中央的頂層設(shè)計，更加像地方發(fā)展項目。很顯然，如果要成功，頂層設(shè)計要從地方提升到中央。

與頂層設(shè)計相關(guān)的就是這些新特區(qū)的整合問題?，F(xiàn)在人們對上海自由貿(mào)易區(qū)抱有非常高的期待，希望其能夠改變目前的改革困局，把國家的改革和發(fā)展推向一個新的階段。但這并不現(xiàn)實。中國如此之大，要上海自由貿(mào)易區(qū)來改變目前的局面并不現(xiàn)實。但如果把其他幾個整合起來，形成一攬子新的開放政策，就會產(chǎn)生更巨大的能量。同時，現(xiàn)實出現(xiàn)的問題也要求這些新特區(qū)的合作和分工。目前，因為沒有合作和分工的統(tǒng)籌，這些區(qū)域之間已經(jīng)出現(xiàn)互相競爭的局面。例如一些原來放置于其它區(qū)域的項目，開始往上海自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)移，因為上海被視為具有更大的政策優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?。競爭不可避免，也是必要的，但如果沒有頂層設(shè)計，就會演變成惡性競爭。道理很簡單，每一個地區(qū)的競爭力并非來自市場，而是行政和政治。

新一輪的特區(qū)如果要走向成功，必須避免缺失遠見、頂層設(shè)計和創(chuàng)新能力的領(lǐng)導者。這一波開放需要更高層次、更高要求的領(lǐng)導團隊。辦特區(qū)既是地方發(fā)展的需要，更是國家發(fā)展的需要，因此，特區(qū)不能淪落為只是地方項目。就是說，特區(qū)的領(lǐng)導人才的配置問題要重視起來。但現(xiàn)在沒有做到這一點。在各個地地方，無論是上海、廣東和福建，負責特區(qū)的地方領(lǐng)導層很少有遠見，能夠把特區(qū)建設(shè)和國家的發(fā)展結(jié)合起來。他們更多的是像開發(fā)商，GDP主義觀念過于嚴重，強調(diào)的往往只是特區(qū)對地方經(jīng)濟增長的貢獻。他們對特區(qū)沒有一個中長期的規(guī)劃，特區(qū)定位不清楚。領(lǐng)導層只知道蓋大樓、修高速公路。也就是說，他們擅長于“造城”，但對于“造城”之后要干什么沒有清晰的概念。結(jié)果，往往會造成“鬼城”現(xiàn)象，“有城無市”或者“大城小市”。要改變這個局面，迫切需要配備有遠見和頂層設(shè)計能力的領(lǐng)導班子。

現(xiàn)在人們的共識是，新一輪的特區(qū)需要體現(xiàn)的是升級版的開放政策。只有升級版的開放政策，才能打造出升級版的自由貿(mào)易區(qū)或者實驗區(qū)。什么是升級版的開放政策？人們至少可以從三個方面來看。首先是產(chǎn)業(yè)開放的升級版，就是要從以前的制造業(yè)等方面向更高層次開放，包括金融服務貿(mào)易等方面。第二，升級版的開放政策的目標，在于服務于國家整體改革的需要，尤其是經(jīng)濟改革?，F(xiàn)在的經(jīng)濟體制改革變得非常困難，因為每一體制背后都是龐大無比的既得利益。新的特區(qū)和試驗區(qū)要改變這種情況。從這一角度來看，新的特區(qū)必須在改變國家內(nèi)部的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡方面有所作為，包括國有企業(yè)和民營企業(yè)、大型企業(yè)和中小型企業(yè)、政府和市場等之間的失衡。大力發(fā)展民營企業(yè)，尤其是金融業(yè)顯得非常重要。

第三，更為重要的是實現(xiàn)制度的升級版?，F(xiàn)在的設(shè)計仍然過分停留在經(jīng)濟技術(shù)面。特區(qū)不是政治特區(qū)，就是說特區(qū)必須在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導之下，但是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導并不是說特區(qū)在行政、社會和文化體制方面的創(chuàng)新就不可以了?？梢园颜魏托姓⑸鐣⑽幕贫鹊确矫鎱^(qū)分開來。共產(chǎn)黨的政治統(tǒng)治不可動搖，但行政等方面的體制需要創(chuàng)新。如果沒有體制創(chuàng)新，或者特區(qū)的各方面體制沒有任何特別的地方，特區(qū)便會變得毫無意義。從1980年代到現(xiàn)在，很多特區(qū)都失去了存在的意義，缺失體制創(chuàng)新是主要原因。舉一個簡單的例子，新加坡和香港等都是一級政府，但中國的很多特區(qū)包括深圳和珠海，到現(xiàn)在為止仍然有三級政府、四級管理。特區(qū)儼然和其他城市一樣，是一個官僚的城市。必須意識到，不是特區(qū)的經(jīng)濟表現(xiàn)而是特區(qū)的體制創(chuàng)新，才是特區(qū)存在的意義，更是特區(qū)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

體制創(chuàng)新的另一個重要方面就是體制的可復制性，就是說，在特區(qū)和實驗區(qū)的新設(shè)立的體制，在其成功之后要推廣到其他地區(qū)。換句話說，是其他地區(qū)要和自由貿(mào)易區(qū)和試驗區(qū)的體制“接軌”，而不是相反。新體制被舊體制所同化，不是人們所希望看到的結(jié)局。上海自由貿(mào)易區(qū)的頂層設(shè)計，強調(diào)了這一點。但如何把新體制復制到其他地區(qū)，而不是被舊體制所“同化”？從過去的經(jīng)驗看，要回答這個問題并不容易。

特區(qū)或者試驗區(qū)建設(shè)就是要以開放促改革，以體制創(chuàng)新促體制改革。中國在這方面，已經(jīng)走過了30多年的歷程。今天中國面臨新的局面，特區(qū)和試驗區(qū)也具有了新的使命。從這個角度看，還有很長很長的路要走。

鄭永年（新加坡國立大學東亞所所長）