轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式問(wèn)題并非始于現(xiàn)在。黨對(duì)執(zhí)政方式的改進(jìn)經(jīng)歷了以黨政分工、黨政分開為切入點(diǎn)，又轉(zhuǎn)為以總攬全局協(xié)調(diào)各方為基本原則，以提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平為切入點(diǎn)的路徑變化，反映出中國(guó)特定條件下改進(jìn)黨的執(zhí)政方式是一個(gè)受到多種因素制約的過(guò)程。

一、怎樣認(rèn)識(shí)黨的執(zhí)政方式

為了更清楚地說(shuō)明這一問(wèn)題，需要對(duì)何謂執(zhí)政方式作最簡(jiǎn)單的界定。

黨的執(zhí)政方式系指政黨介入并運(yùn)用國(guó)家政權(quán)以實(shí)現(xiàn)政黨綱領(lǐng)及目標(biāo)的途徑、形式和方法。從具體內(nèi)容來(lái)看，包含有黨如何向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦人選、黨的意志通過(guò)何種方式轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家政策、黨與人大和政府關(guān)系、黨與法的關(guān)系等。影響、決定政黨執(zhí)政方式的主要因素，包含有基本制度、政治體制、執(zhí)政理念（價(jià)值趨向）、歷史文化傳統(tǒng)、民眾基礎(chǔ)等多方面因素。其中，起決定性作用的是體制結(jié)構(gòu)。執(zhí)政理念作為一種價(jià)值趨向，貫穿于執(zhí)政的全部活動(dòng)。

這里需要特別指出：

一是黨政關(guān)系所說(shuō)的國(guó)家政權(quán)從廣義上指全部國(guó)家機(jī)器（立法、行政、司法），也可以特指政府機(jī)構(gòu)。本文主要從廣義上來(lái)研究黨的執(zhí)政方式。

二是在中國(guó)的現(xiàn)有體制下，黨的執(zhí)政方式固然主要涉及黨政關(guān)系，但鑒于中國(guó)政府的轉(zhuǎn)型并未完全完成，依舊是社會(huì)治理的強(qiáng)大主體，在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)管理體制下，執(zhí)政黨以什么方式實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理，黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)與分工同樣在社會(huì)治理中體現(xiàn)出來(lái)。因此，黨的執(zhí)政方式在一定程度上涉及政黨、政府與社會(huì)三者之間的關(guān)系。

三是執(zhí)政方式與領(lǐng)導(dǎo)方式既有交叉、相互涵蓋之處，也有不同之處。執(zhí)政方式與國(guó)家政權(quán)緊密相關(guān)，屬于直接或間接運(yùn)用國(guó)家政權(quán)的范疇，而領(lǐng)導(dǎo)方式既可以包括黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的政治引導(dǎo)，也可以在國(guó)家行政權(quán)力之外，以其他方式如軟實(shí)力實(shí)現(xiàn)自己的領(lǐng)導(dǎo)。換言之，“領(lǐng)導(dǎo)”的內(nèi)涵遠(yuǎn)大于“執(zhí)政”的內(nèi)涵。

四是執(zhí)政方式相對(duì)于基本制度而言可以具有多樣性、靈活性?；局贫仁且粋€(gè)國(guó)家在特定時(shí)期內(nèi)統(tǒng)治秩序、政治秩序相對(duì)穩(wěn)定的固化反映和保障，而執(zhí)政方式具有工具性、相對(duì)靈活的特點(diǎn)。執(zhí)政方式與基本制度有密切關(guān)聯(lián)但也有重要不同。所以，評(píng)價(jià)中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式，既不能簡(jiǎn)單地用基本制度的優(yōu)越性替代體制結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)與弱點(diǎn)，也不能簡(jiǎn)單地用黨政關(guān)系替代執(zhí)政方式的全部?jī)?nèi)容。

當(dāng)然，不管什么政黨，不管以什么方式執(zhí)政，其內(nèi)在的執(zhí)政規(guī)律是不可違背的。執(zhí)政規(guī)律可以從多個(gè)側(cè)面來(lái)分析，但最深層次的執(zhí)政規(guī)律只有一個(gè)，即江澤民所說(shuō)：“一個(gè)政權(quán)也好，一個(gè)政黨也好，其前途命運(yùn)最終取決于人心向背，不能贏得最廣大人民的支持，就必然垮臺(tái)。”（《江澤民文選》第三卷，人民出版社2006年版，第129頁(yè)）執(zhí)政規(guī)律決定了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政的價(jià)值追求或價(jià)值理念是實(shí)現(xiàn)人民的根本利益，也由此決定了執(zhí)政方式的衡量標(biāo)準(zhǔn)很難用籠統(tǒng)的“好”或“不好”來(lái)考量。筆者以為，判斷執(zhí)政方式如何的標(biāo)準(zhǔn)，一是能否推動(dòng)中國(guó)社會(huì)全面發(fā)展；二是能否擁有民心，這是最終決定因素，即歷史合理性與合法性的匯集。

中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式從宏觀層面講，大致與改革開放的大環(huán)境相適應(yīng)，因此才能夠推動(dòng)三十多年的改革開放。但是隨著時(shí)代的變化，特別是社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變化，需要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制、執(zhí)政方式進(jìn)行改革，以進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)變化。

  二、社會(huì)系統(tǒng)性變化下執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變方向

立黨為公、執(zhí)政為民是探討中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，也是我們說(shuō)了多年、道理簡(jiǎn)單而又深刻、無(wú)需爭(zhēng)論的問(wèn)題。但是，以什么樣的方式執(zhí)政才能真正體現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民的精神，這是一個(gè)復(fù)雜問(wèn)題。胡錦濤曾指出：“核心的問(wèn)題不是政治體制要不要改，而是朝著什么方向改。”（《十七大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社2009年版，第238頁(yè)）黨的執(zhí)政方式受到政治體制的制約，同樣存在向什么方向改的問(wèn)題。

改革開放以來(lái)，中國(guó)出現(xiàn)的最大變化是社會(huì)層面。這是一個(gè)深刻的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)變。所謂系統(tǒng)，就是指這種轉(zhuǎn)變絕不僅僅是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的變化，同時(shí)也是政治層面的巨大變化。早在1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)就明確指出，實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化“要求大幅度地提高生產(chǎn)力，也就必然要求多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式，因而是一場(chǎng)廣泛、深刻的革命”（《三中全會(huì)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），人民出版社1982年版，第4頁(yè)）。這種系統(tǒng)性早在三十多年前就已經(jīng)被當(dāng)時(shí)的老一輩革命家深刻意識(shí)到了。實(shí)踐已經(jīng)證明，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)的深刻變動(dòng)，人的價(jià)值觀日趨多元，黨的執(zhí)政方式和領(lǐng)導(dǎo)方式在新的社會(huì)條件下受到多方考驗(yàn)和沖擊。

（一）在人們利益多元、社會(huì)不同利益群體博弈時(shí)代，黨的傳統(tǒng)的決策模式受到?jīng)_擊

傳統(tǒng)決策模式強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者在作決策時(shí)到群眾中去調(diào)研、座談，黨委內(nèi)部遵循民主集中制原則，集體討論會(huì)議決策，以保證決策正確，符合群眾利益。但是，一方面，在長(zhǎng)期執(zhí)政條件下并非所有的領(lǐng)導(dǎo)者都有到群眾中征求意見的主動(dòng)性；另一方面，調(diào)研、座談等傳統(tǒng)模式固然不能放棄，但能夠參加座談、被調(diào)研的群眾畢竟只是群眾中的少數(shù)，即便不是經(jīng)過(guò)精心挑選出來(lái)的群眾，也很難涵蓋所有的不同利益主體，能夠反映到?jīng)Q策機(jī)構(gòu)的訴求未必是其他群體、甚至未必是多數(shù)人的訴求。因此，一些過(guò)去根本不可能發(fā)生的抵制政府招商引資項(xiàng)目（某些重金屬項(xiàng)目、PX項(xiàng)目等）的環(huán)境群體性事件頻繁爆發(fā)，令人震驚。由此映射出來(lái)的是決策模式滯后于時(shí)代的發(fā)展。顯然，時(shí)代需要的是科學(xué)決策、民主決策和依法決策。

（二）黨作決策政府執(zhí)行，是現(xiàn)實(shí)生活的“潛規(guī)則”

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，在執(zhí)政黨對(duì)政府和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)方式同質(zhì)化、一體化時(shí)代，這種“潛規(guī)則”執(zhí)行起來(lái)暢通無(wú)阻。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)主義民主政治時(shí)代，隨著人們權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)意識(shí)和民主與法制意識(shí)的增強(qiáng)，各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)決策是否符合實(shí)際、集體決策失誤是否需要問(wèn)責(zé)，已經(jīng)成為人們關(guān)心的問(wèn)題。在具體事件中，一系列的食品安全、生產(chǎn)安全甚至土地征用、房屋拆遷中出現(xiàn)的問(wèn)題，政府需要承擔(dān)責(zé)任，而作為領(lǐng)導(dǎo)核心的執(zhí)政黨是否需要承擔(dān)責(zé)任？這都成為社會(huì)議論的焦點(diǎn)。黨政關(guān)系說(shuō)到底是執(zhí)政黨與政府職責(zé)權(quán)限問(wèn)題，也牽涉到黨與政府在社會(huì)領(lǐng)域的職能邊界。

（三）在社會(huì)主義民主政治時(shí)代，從基層社會(huì)到國(guó)家政治生活，民主的元素越來(lái)越多

二十多年的基層群眾自治雖然有宗族勢(shì)力、賄選、惡勢(shì)力干擾等現(xiàn)象，但村民直選、民主參與、民主管理、民主監(jiān)督的大趨勢(shì)無(wú)法倒退。與此相應(yīng)，全國(guó)人大民主也出現(xiàn)新的氣象：在立法方面，實(shí)現(xiàn)了開門立法、社會(huì)參與；在選舉方面，2013年全國(guó)人大換屆選舉，有的職位反對(duì)票之多令人驚愕。當(dāng)然不能說(shuō)反對(duì)票多就一定合理，但至少說(shuō)明人大代表的相對(duì)獨(dú)立性增強(qiáng)，反過(guò)來(lái)使我們反思黨向國(guó)家政權(quán)推薦干部時(shí)是否需要進(jìn)一步擴(kuò)大黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)的有序競(jìng)爭(zhēng)、民主的擴(kuò)大來(lái)保證黨向人大推薦的干部能夠得到更多的人大代表的認(rèn)可。

（四）在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，新媒體的出現(xiàn)、開放且多元的社會(huì)輿論形成對(duì)公權(quán)力的強(qiáng)大輿論監(jiān)督場(chǎng)，使傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行方式受到挑戰(zhàn)

人們對(duì)政府的財(cái)政預(yù)決算、“三公”經(jīng)費(fèi)的使用、政府職能部門的運(yùn)轉(zhuǎn)和工作人員的操守、干部的選拔任用情況，都表現(xiàn)出一追到底的監(jiān)督勢(shì)態(tài)。網(wǎng)絡(luò)反映的這些問(wèn)題只有在現(xiàn)實(shí)中得到改進(jìn)，比如權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)首先需要規(guī)范化—符合科學(xué)和時(shí)代發(fā)展的規(guī)范，在規(guī)范的基礎(chǔ)上公開化，才能應(yīng)對(duì)社會(huì)的變化。

簡(jiǎn)言之，恰恰是社會(huì)的變化迫使執(zhí)政方式需要轉(zhuǎn)變。而黨政關(guān)系到目前為止更多地限于探討，除了20世紀(jì)80年代短暫地取消政府黨組旋即又恢復(fù)之外，并沒(méi)有太大變化。在時(shí)代變化的大背景下，執(zhí)政方式需向科學(xué)、民主、依法執(zhí)政的大方向轉(zhuǎn)變，而轉(zhuǎn)變的具體思路可以另辟蹊徑。

  三、提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平

執(zhí)政方式既然受到多種因素影響，改進(jìn)、完善黨的執(zhí)政方式也就需要從多方面入手，推進(jìn)改革。

（一）以政府職能轉(zhuǎn)變、社會(huì)組織健康發(fā)育為前提和基礎(chǔ)，執(zhí)政黨實(shí)現(xiàn)部分功能轉(zhuǎn)變，真正體現(xiàn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用

長(zhǎng)期以來(lái)，黨組織確曾管了一些原本可以由政府或社會(huì)管的事情。因此，早在20世紀(jì)60年代劉少奇、鄧小平等人就提出黨要管黨、黨政分工，20世紀(jì)80年代的政治體制改革把黨政分開作為改革的首要任務(wù)。但是在一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的條件下，簡(jiǎn)單地從黨政分開的角度探索執(zhí)政方式改革，難以真正推行下去。所以，近十年來(lái)，黨更多地從總攬全局、協(xié)調(diào)各方的視角談執(zhí)政方式。而基層實(shí)踐表明，黨的執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變是一個(gè)系統(tǒng)性工程，需要從政黨、政府和社會(huì)三者的聯(lián)系來(lái)系統(tǒng)思考。比如深圳蛇口街道，政府減少了行政審批和管理事項(xiàng)，政府職能轉(zhuǎn)變，大量原本由政府承擔(dān)的事項(xiàng)外包給社會(huì)組織，一個(gè)社區(qū)內(nèi)同時(shí)有幾個(gè)社會(huì)組織活動(dòng)，社會(huì)組織承擔(dān)了相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)，基層黨組織也相應(yīng)地轉(zhuǎn)向以協(xié)調(diào)社會(huì)組織活動(dòng)、服務(wù)群眾為工作重心，使黨擺脫了替代政府職能的狀況，黨的功能相應(yīng)發(fā)生了部分轉(zhuǎn)變，黨反而可以在總攬全局、協(xié)調(diào)各方的高度上實(shí)現(xiàn)黨要管黨。這給我們一個(gè)啟示，即政府的職能轉(zhuǎn)換、社會(huì)管理體制創(chuàng)新是執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的前提條件和基礎(chǔ)，黨的執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)方式的變化融入其中。沒(méi)有這個(gè)基礎(chǔ)，黨依舊會(huì)“管理”一切而無(wú)法真正發(fā)揮黨的職能。

（二）理順黨與人大、政府、政協(xié)等的關(guān)系

在這一問(wèn)題上，筆者以為需要堅(jiān)持幾個(gè)原則：一是合力原則。即任何改革、改進(jìn)，都是為了完成共同的執(zhí)政使命、目標(biāo)。二是分層級(jí)改革原則。即各級(jí)黨政機(jī)關(guān)管轄事務(wù)、可運(yùn)用資源不一樣，中央、地方、基層需有所區(qū)分。三是權(quán)力與責(zé)任對(duì)應(yīng)原則。執(zhí)政黨、人大、政府等公權(quán)力機(jī)構(gòu)需要有大致清晰的權(quán)力邊界和規(guī)范的運(yùn)作規(guī)則，實(shí)行嚴(yán)格的自上而下的責(zé)任制。解決好黨管干部與人大依法行使人事權(quán)關(guān)系，特別是在推薦干部問(wèn)題上，需要通過(guò)干部人事制度的改革，從根源上解決把官場(chǎng)當(dāng)作市場(chǎng)、把官位當(dāng)作資源的現(xiàn)象。四是依法決策、依法監(jiān)督原則。即執(zhí)政黨的權(quán)力行使范圍，是在法治框架下體現(xiàn)出來(lái)的。黨的意志需要通過(guò)法定的程序轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家意志，而不是直接干預(yù)政府與社會(huì)事務(wù)。黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府，但公權(quán)力之間也需要依法監(jiān)督和相互制約，防止濫用權(quán)力。

（三）真正實(shí)現(xiàn)以黨內(nèi)民主帶動(dòng)人民民主，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主

人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心，是黨執(zhí)政的目的，也是黨的執(zhí)政方式向著科學(xué)化、民主化、法治化發(fā)展的基礎(chǔ)。一是黨堅(jiān)持基層依法直接行使民主權(quán)利，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)干部實(shí)行民主監(jiān)督，所以黨的十八大強(qiáng)調(diào)把基層民主作為推動(dòng)民主的“重點(diǎn)”。二是擴(kuò)大黨內(nèi)民主決策的范圍和事項(xiàng)，與基層協(xié)商民主對(duì)應(yīng)；以黨內(nèi)選舉制度改革推動(dòng)國(guó)家干部人事制度改革，推動(dòng)選人用人工作公開化、規(guī)范化，接受社會(huì)監(jiān)督。三是鼓勵(lì)基層探索、創(chuàng)新，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)公推直選范圍，加大縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)的真實(shí)競(jìng)爭(zhēng)力度。四是需要及時(shí)總結(jié)基層新鮮經(jīng)驗(yàn)并以制度化方式推廣，避免“人走政息”現(xiàn)象。

（四）依法執(zhí)政，推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)

依法執(zhí)政是實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)生活穩(wěn)定、政治有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障，是社會(huì)主義民主政治的基本要求。黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，黨的意志經(jīng)過(guò)法定程序的轉(zhuǎn)換才能成為國(guó)家意志，這是三中全會(huì)以來(lái)的重大進(jìn)步，需堅(jiān)持。但也有新情況需要重視：一是堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法的原則，但在利益多元、社會(huì)矛盾增多的情況下，科學(xué)的主張與民眾以自身利益為出發(fā)點(diǎn)的主張有時(shí)并不完全一致，二者在立法中的關(guān)系需引起重視，慎重處理。二是有法必依，法律面前人人平等。三是保證公民法定的個(gè)體權(quán)利不能被隨意侵犯。四是深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)，建立健全權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的司法體系。

轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式，提高科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，需真正解放思想、與時(shí)俱進(jìn)，以立黨為公、執(zhí)政為民的理念推進(jìn)體制性和制度化改革。沒(méi)有體制和制度層面的建設(shè)，就只能依靠領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人智慧和素質(zhì)支撐執(zhí)政能力和執(zhí)政水平。這里需要明確改革的最終目標(biāo)、中期階段性目標(biāo)和近期目標(biāo)，即不同階段的大致的重要戰(zhàn)略方向、目標(biāo)，并從政黨、政府、社會(huì)的整體互動(dòng)關(guān)系上探討黨發(fā)揮作用的方式，在此基礎(chǔ)上積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，真正做到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)的統(tǒng)一，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家。

（作者：中共中央黨校黨建教研部教授）