不同國(guó)家在不同歷史時(shí)期，要構(gòu)建行政法的理論體系。取決于其接受何種理論模式。從行政法的歷史來(lái)看．行政權(quán)與公民權(quán)是一對(duì)相互關(guān)聯(lián)的范疇。對(duì)行政權(quán)與公民權(quán)相互關(guān)系的不同定位。以及價(jià)值取向的差異，形成了服務(wù)論、政府法治論、公共權(quán)力論、控權(quán)論、平衡論等許多不同的模式。

一、管理論的形成背景及主要觀點(diǎn)

管理論強(qiáng)調(diào)行政法律關(guān)系的重點(diǎn)是規(guī)范行政相對(duì)人的行為，保障行政管理的順利進(jìn)行，以建設(shè)和維護(hù)有利于提高管理效率、實(shí)現(xiàn)管理任務(wù)的法的秩序。這種學(xué)說(shuō)主要盛行于蘇聯(lián)社會(huì)主義初期．為了恢復(fù)生產(chǎn)，解決人民生活的迫切問(wèn)題，維護(hù)革命秩序．加強(qiáng)政府管理是必要的。這一時(shí)期．人民最關(guān)注的是如何運(yùn)用行政權(quán)去進(jìn)行高效管理，以實(shí)現(xiàn)鞏固政權(quán)和建設(shè)國(guó)家的目標(biāo)。新中國(guó)成立以后，國(guó)家考慮得最多的也是如何加強(qiáng)管理，樹(shù)立政府權(quán)威，以更好地恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，而對(duì)于控制政府權(quán)力。保障公民權(quán)利等問(wèn)題只能逐步加以解決。這種思想必然在國(guó)家的立法、執(zhí)法和司法中體現(xiàn)出來(lái)。管理論在其創(chuàng)立之初存在著合理性和事實(shí)依據(jù)。在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代．無(wú)論是原蘇聯(lián)東歐國(guó)家還是中國(guó)。它都是占主導(dǎo)地位的理論和學(xué)說(shuō)。從總體上，管理論強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力的優(yōu)越性，忽視個(gè)人權(quán)利的保障．有關(guān)行政程序和司法審查的理論相對(duì)落后，行政法理論體系和結(jié)構(gòu)具有明顯傾向性(以管理性為中心，監(jiān)督法、救濟(jì)法在體系中處于很次要或被忽視的地位)。

(一)行政法的宗旨是保障是保障國(guó)家利益。管理論認(rèn)為，行政法的主要目的是保護(hù)國(guó)家利益．行政法規(guī)范的任務(wù)是調(diào)整國(guó)家管理范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系。其基本的理念是“官民對(duì)立”．認(rèn)為行政法只是國(guó)家管理老百姓的一種工具。即行政法是治理百姓的法。相對(duì)而言。行政主體屬于強(qiáng)者是權(quán)利主體。行政相對(duì)人屬于弱者．是義務(wù)主體。行政行為最基本的模式是“命令— — 服從”式的強(qiáng)制性管理行為。只要能有利于維護(hù)國(guó)家權(quán)威，甚至可以不顧公民的權(quán)利。

(二)行政法律關(guān)系是命令— — 服從關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)行政法的宗旨，行政法的手段主要依靠強(qiáng)制和命令。在行政法律關(guān)系中。行政主體一方被賦予國(guó)家權(quán)力，可以對(duì)被管理方實(shí)施管理，包括采取強(qiáng)制措施，國(guó)家機(jī)關(guān)直接依據(jù)法律規(guī)定行為，而不依賴行政相對(duì)人的同意。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代．由于法制不完備。不受重視，甚至經(jīng)常遭到破壞，行政管理的命令、強(qiáng)制手段常常是任意的、專斷的。

(三)行政法的基本原則是管理原則。管理論通常將管理原則視為法的基本原則。由于當(dāng)時(shí)基于這樣一種認(rèn)識(shí)：行政法是有關(guān)行政管理的法。行政法的基本原則與行政管理的基本原則是相同的。具體包括：堅(jiān)持共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持社會(huì)主義，堅(jiān)持民主集中制，國(guó)家實(shí)行計(jì)劃化、簡(jiǎn)政便民、行政效率等等。當(dāng)然，蘇聯(lián)東歐國(guó)家的行政法教科書(shū)在論述行政法基本原則時(shí)．通常也講到吸收群眾參與管理、堅(jiān)持社會(huì)主義法制的原則等．但這些原則在管理論學(xué)說(shuō)中并沒(méi)有真正重要的地位。

(四)行政法的內(nèi)容主要是規(guī)定國(guó)家管理原則和制度。

行政法是國(guó)家管理法．規(guī)范國(guó)家管理范圍內(nèi)的社會(huì)關(guān)系。“行政法規(guī)定編制經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、物資分配、制定物價(jià)、運(yùn)用科學(xué)技術(shù)進(jìn)步成果的程序。”規(guī)定國(guó)家企業(yè)、事業(yè)單位、組織的建立、變更和撤銷(xiāo)的程序以及確定和改變它們從屬關(guān)系的程序。此外對(duì)于產(chǎn)品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)于各種稅率，也通過(guò)行政法規(guī)范加以確定。

二、控權(quán)論的產(chǎn)生背景及主要觀點(diǎn)

控權(quán)論學(xué)說(shuō)流行于英美國(guó)家。戴雪等學(xué)者極力主張控權(quán)。起初，他們誤解了法國(guó)的行政法和行政法院，將法國(guó)行政法院與英國(guó)封建時(shí)代的星座法院混同，認(rèn)為行政法院是維護(hù)政府特權(quán)的表現(xiàn)行政權(quán)，受統(tǒng)一的普通法的控制，不能在普通法和普通法院之外還允許行政法和行政法院的存在。后者通過(guò)長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，英國(guó)人認(rèn)識(shí)到戴雪等人的錯(cuò)誤，但其控權(quán)思想仍然貫穿于行政法思想之中。美國(guó)在建國(guó)初及之后一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)，在法律上也主要沿用英國(guó)普通法。在行政法中以控權(quán)思想為主導(dǎo)。在行政程序法中確認(rèn)控權(quán)的手段主要是事前的程序控制和事后的司法審查控制。“行政程序可以避免傳統(tǒng)實(shí)體控權(quán)機(jī)制的僵硬、死板，用行政程序規(guī)范行政權(quán)的行使既可不過(guò)于束縛政府行為的手腳。又可以防止政府實(shí)施行政行為的恣意、濫權(quán)。”改革開(kāi)放后．我國(guó)部分學(xué)者主張行政法的理論基礎(chǔ)是控權(quán)論。行政法的核心不在于對(duì)行政權(quán)的保障，而在于行政權(quán)依照法律規(guī)范的要求行使。監(jiān)督控制行政權(quán)是否依法行使是行政法的主要功能。 (一)行政法的宗旨在于最大限度地保障個(gè)人自由權(quán)利。

美國(guó)學(xué)者施瓦茨指出，行政法的目標(biāo)是糾正個(gè)人和國(guó)家的不平等，要盡可能保障在法庭面前，把個(gè)人與國(guó)家放在平等的地位上，法院的任務(wù)是保障行政權(quán)力不能無(wú)限制增長(zhǎng)。管理機(jī)關(guān)自身必須受到限制，它們管理公民的權(quán)力范圍必須固定、明確，公民反抗它們的權(quán)利必須規(guī)定得清清楚楚。我國(guó)學(xué)者王名揚(yáng)也認(rèn)為，英美行政法治原則的要求是政府遵守、尊重公民自由和權(quán)利。

(二)行政法的重要手段是司法審查和行政程序。行政程序是行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力時(shí)必須遵循的規(guī)則。司法審查是司法機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的重要控制機(jī)制。行政法更多的是關(guān)于程序和救濟(jì)的法。而不是實(shí)體法。

(三)行政法基本原則是依法行政。行政主體的行政職權(quán)由法律設(shè)定，行政主體實(shí)施行政行為必須嚴(yán)格遵守法定程序，并對(duì)行政行為的后果承擔(dān)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)只能在法律范圍內(nèi)行事，不能有自由選擇的余地，排除政府中任何形式的專斷的特權(quán)的自由裁量權(quán)的存在。公民只服從法律。

(四)行政法的基本內(nèi)容是控制行政權(quán)力。施瓦茨指出，行政法就是用以解決行政機(jī)關(guān)應(yīng)有什么權(quán)力．其權(quán)力的限制是什么和如何限制其權(quán)力的問(wèn)題?？貦?quán)理論主張通過(guò)立法、司法對(duì)行政權(quán)加以控制，防止行政權(quán)力擴(kuò)張。其特點(diǎn)是重權(quán)利、輕權(quán)力，重民主，輕效率。

三、平衡論的形成背景及主要觀點(diǎn)平衡論是

在20世紀(jì)90年代由羅家才教授提出的有關(guān)中國(guó)行政法學(xué)理論基礎(chǔ)的觀點(diǎn)。這一時(shí)期．中國(guó)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域開(kāi)始全面應(yīng)運(yùn)而生。如果說(shuō)傳統(tǒng)的管理論同計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，控權(quán)論同西方自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，而平衡論則是宏觀調(diào)控和市場(chǎng)棚結(jié)合的平衡機(jī)制的反映。它在一定范 內(nèi)和一定程度上承認(rèn)了行政法的控權(quán)作用．但行政權(quán)又要受到保障，公民權(quán)既要受到保護(hù)，又要受到約束，行政權(quán)和公民之也應(yīng)相互制約、相互平衡。自1990年代至今，平衡認(rèn)學(xué)說(shuō)在中國(guó)得到不斷發(fā)展和完善，并逐步在行政法學(xué)界占主導(dǎo)地位。

(一)行政法的宗旨是既要保障行政管理的有效實(shí)施，又要防止公民權(quán)利的濫用。平衡認(rèn)認(rèn)為，涉入行政法領(lǐng)域的社會(huì)多元化利益、價(jià)值都應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶鹬睾蛥f(xié)調(diào)。因?yàn)樾姓?quán)來(lái)源于公民權(quán)利，權(quán)力是權(quán)利的一種特殊形式。行政法對(duì)行政權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的處理應(yīng)保持總體平衡模式。

(二)行政法方式的多樣性。平衡論認(rèn)為過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政程序、司法審查或過(guò)分強(qiáng)調(diào)命令、強(qiáng)制手段的作用都是片面的。

主張綜合運(yùn)用行政法的各種手段：既要運(yùn)用命令、強(qiáng)制手段．又要盡量避免采用行政命令、強(qiáng)制手段，淡化權(quán)力色彩。行政主體應(yīng)進(jìn)一步變革傳統(tǒng)的管理模式．，積極推進(jìn)行政指導(dǎo)，公民參與管理和行政管理社會(huì)化等措施。以協(xié)調(diào)與行政相對(duì)應(yīng)的關(guān)系，維持兩者的平衡。平衡論雖不贊成過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政程序和司法審查的作用。但主張對(duì)行政法程序和司法審查予以充分的重視。“現(xiàn)代行政程序以民主和公正為宗旨，同時(shí)兼顧效率。了解程序、公開(kāi)程序、取證程序、回避程序、聽(tīng)證程序、處理程序、告知程序等是其主要內(nèi)容。行政程序的設(shè)立賦予了相對(duì)一方以了解權(quán)、要求回避權(quán)、辯論權(quán)、申請(qǐng)救濟(jì)權(quán)等一系列重要的程序性權(quán)利。”為了平衡執(zhí)法階段行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人因不對(duì)等的法律地位造成的巨大反差。保護(hù)相對(duì)方的合法權(quán)益．司法審查成為現(xiàn)代行政法的重心。

(三)行政法的基本原則是行政法治。平衡論發(fā)展了傳統(tǒng)行政法治原則。行政法治的主體包括行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)方。

行政法不但規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，同時(shí)也規(guī)范相對(duì)方的行為：

積極行政和消極行政有不同的法治要求，對(duì)相對(duì)方的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的行政行為是消極行為，如行政處罰、行政強(qiáng)制措施等。行政法治對(duì)消極行政的要求是“沒(méi)有法律規(guī)范就沒(méi)有行政”，受法律嚴(yán)格制約；行政法對(duì)積極行政的要求是“法無(wú)明文禁止即可作為”，當(dāng)然。積極行政也應(yīng)符合法定權(quán)限和程序要求，不得同憲法、法律抵觸。

(四)行政法的主要內(nèi)容是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系。行政機(jī)關(guān)和監(jiān)督行政關(guān)系經(jīng)行政法調(diào)整后，形成行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。在行政實(shí)體法律中強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力和公民服從義務(wù)，保證行政權(quán)力的有效運(yùn)作；在程序法律關(guān)系中強(qiáng)調(diào)對(duì)公民正當(dāng)程序權(quán)利的尊重，防止權(quán)力的濫用；在行政訴訟法律關(guān)系中，突出行政機(jī)關(guān)恒定為被告而具有應(yīng)訴、舉證等諸多義務(wù)， 以促進(jìn)依法行政和為公民提供有效的補(bǔ)救。最終在合理的不對(duì)等中實(shí)現(xiàn)總體的動(dòng)態(tài)平衡。