自從1989年世界銀行首次以“治理危機(jī)”來概括當(dāng)時(shí)非洲的發(fā)展情形之后，“治理”一詞便在社會科學(xué)界被大量使用。治理（governance）源于拉丁文和希臘語，原意為控制、引導(dǎo)和操縱，主要用于與國家公共事務(wù)相關(guān)的管理活動和政治活動中。作為一個(gè)英語詞匯，其最初開始使用的時(shí)間說法不一，有人將其上溯至16世紀(jì)甚至14世紀(jì)末期（孫柏英，2004）。不過，治理在近現(xiàn)代社會科學(xué)領(lǐng)域基本是一個(gè)被遺忘的詞匯，只是偶爾作為“統(tǒng)治”（government）的替代詞而出現(xiàn)。自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，西方政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予治理以新的含義，將其本質(zhì)描述為“它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或制裁，它所創(chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加；它之所以發(fā)揮作用是依靠多種進(jìn)行統(tǒng)治的以及互相發(fā)生影響的行為者的互動”［1］。

一、治理理論興起的時(shí)代背景

治理理論興起于西方不是偶然的，對于市場和政府的作用，西方國家都曾有過長期信賴的歷史。然而，市場不是萬能的，政府也不是不變的。“市場失靈”問題不可能在市場體制內(nèi)找到解決的辦法，于是政府作為糾錯(cuò)者被推向前臺；然而政府過度地涉入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域窒息了經(jīng)濟(jì)成長的活力，無限度地向社會領(lǐng)域滲透縮小了人們的自由生存空間，結(jié)果導(dǎo)致社會的制約功能急劇衰退。市場的失靈由政府來糾錯(cuò)，那么政府的缺陷又應(yīng)當(dāng)由誰來彌補(bǔ)？有研究者認(rèn)為，治理是作為配置社會資源的新方式出現(xiàn)的，它是政府、第三部門與非營利性組織等社會力量的一種良性互動的過程［2］。影響治理理論在西方興起的時(shí)代背景主要有以下幾個(gè)方面：

（一）西方褔?yán)麌业奈C(jī)

福利國家是晚期資本主義合法性的主要來源，20世紀(jì)后期褔?yán)麌业奈C(jī)則導(dǎo)致人們必須在國家與市場之間重新抉擇，這構(gòu)成了治理興起的重要?jiǎng)右颉Ｎ鞣阶杂少Y本主義時(shí)期的市場失效為政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會公共事務(wù)提供了空間。福利國家為了實(shí)現(xiàn)分配正義，必然要擴(kuò)張政府權(quán)力，從而侵犯了個(gè)人權(quán)利，不利于市場的自由競爭。福利國家造成了行政權(quán)力即狹義的政府權(quán)力的擴(kuò)張和膨脹，破壞了分權(quán)與制衡原則。二戰(zhàn)之后，福利國家普遍盛行的一個(gè)直接后果就是行政權(quán)力的一權(quán)獨(dú)大。國家越來越被行政權(quán)所主導(dǎo)，社會普遍福利的要求為行政權(quán)擺脫立法權(quán)和司法權(quán)的制約提供了正當(dāng)理由，而政府干預(yù)的一個(gè)直接結(jié)果是政府權(quán)力和職能的無限膨脹。隨著上世紀(jì)70年代西方國家經(jīng)濟(jì)“滯脹”的出現(xiàn)，哈耶克、弗里德曼等人重新回到古典自由主義，反對政府過度干預(yù)，并發(fā)展出一整套關(guān)于“政府失靈”的理論。治理理論可以看作是對西方古典個(gè)人自由的回歸。治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，發(fā)揮市場的作用，挖掘第三部門的治理潛力，高度重視自組織網(wǎng)絡(luò)的自主治理等，這些理念都必然要求要限制政府權(quán)力、反對全能政府。（余金剛，2011）治理理論之所以重返古典自由主義，主要原因就在于西方的福利國家導(dǎo)致了政府權(quán)力的擴(kuò)張，侵犯了個(gè)人自由。另外，行政權(quán)的擴(kuò)張導(dǎo)致了政府官僚主義的興起。而官僚制，作為一種“理想類型”，其基本特征是專業(yè)化、權(quán)力等級、規(guī)章制度和非人格化，官僚制的過度發(fā)展妨礙了民主參與，損害了個(gè)人自由。公共治理所強(qiáng)調(diào)的參與與合作、授權(quán)給社會和基層官員、治理主體的多元化，目標(biāo)就是使政府由“全能政府”和“無限政府”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;小政府”和“有限政府”。

（二）全球化推動與國家轉(zhuǎn)型

20世紀(jì)90年代初，隨著通信技術(shù)和因特網(wǎng)的日新月異的發(fā)展，全球各民族國家之間的政治、經(jīng)濟(jì)、文化的普遍聯(lián)系和交往在日甚一日地加強(qiáng)，全球化現(xiàn)象凸現(xiàn)。英國著名社會學(xué)家吉登斯認(rèn)為：“全球化的本質(zhì)就是流動的現(xiàn)代性”。全球化首先體現(xiàn)為由資本全球化、產(chǎn)品全球化和通訊全球化而引發(fā)的經(jīng)濟(jì)全球化，經(jīng)濟(jì)全球化在對傳統(tǒng)的民族國家及國家間經(jīng)濟(jì)體系造成巨大沖擊和影響的同時(shí)，對傳統(tǒng)的民族國家及國家間政治體系也造成同樣巨大的沖擊和影響。在更廣泛的意義上，全球化大大推進(jìn)了具有全球性特征的某些意識形態(tài)，改變了民族國家的地位和政府的實(shí)際角色，削弱或限制了政府的公共服務(wù)能力，導(dǎo)致政府管理的“空心化”。當(dāng)全球化沖破傳統(tǒng)的民族國家的領(lǐng)土束縛時(shí)，便清楚的看到了它的政治后果：“全球化概念指出了一個(gè)方向，而且只有一個(gè)方向：經(jīng)濟(jì)活動的空間在擴(kuò)大，它超越了民族國家的邊界，因此重要的是政治調(diào)控的空間也在擴(kuò)大［3］。”全球化對民族國家的領(lǐng)土、主權(quán)和公民認(rèn)同構(gòu)成的挑戰(zhàn)，全球化導(dǎo)致民族國家政府對公共事務(wù)管理壟斷局面的終結(jié)，在全球化的沖擊下，傳統(tǒng)民族國家的統(tǒng)治需要被重新建構(gòu)。在這種沖擊和影響下，強(qiáng)調(diào)與基于國家主權(quán)之上的民族國家體系合作的多方治理主體參與協(xié)調(diào)的治理理論應(yīng)運(yùn)而生。

（三）地方化與新地方主義

沖擊民族國家架構(gòu)的，不只是各種跨國的勢力，地方、社區(qū)的再興起，也挑戰(zhàn)著國家的權(quán)威。事實(shí)上，地方化與全球化是當(dāng)今同時(shí)發(fā)生的兩股趨勢。尤其是使全球化成為可能的通訊科技和運(yùn)輸系統(tǒng)，可以使任何一個(gè)地方都不再“偏遠(yuǎn)”，使地方得以（越過國家）直接與全球（某個(gè)地方）相聯(lián)。地方受著全球化的影響，但地方也登上了全球舞臺，這就是所謂的“在全球中的地方、在地方中的全球”（孫治本，2000）。強(qiáng)調(diào)當(dāng)代地方化的意義，不僅是由于全球化的緣故；從公共物品和決策理論角度看，地方化也具有當(dāng)然的合理性。當(dāng)代地方化（新地方主義，New Localism）可被定義為這樣一種戰(zhàn)略：在達(dá)成某種國家最低標(biāo)準(zhǔn)和政策優(yōu)先權(quán)的共識框架內(nèi)，將權(quán)力和資源從中央集中控制向一線管理者、地方民主實(shí)體和地方消費(fèi)者及社區(qū)轉(zhuǎn)移。簡言之，它是對現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐挑戰(zhàn)的一種回應(yīng)：

在簡單的支配導(dǎo)向的解決方案不能行之有效，而政府行為的有效性需要民眾積極參與的情況下，行政當(dāng)局如何對公共服務(wù)的提供實(shí)施管理和干預(yù)？新地方主義產(chǎn)生的土壤有以下三個(gè)方面：首先，它是對現(xiàn)代治理復(fù)雜性的一種真實(shí)反映。其次，它滿足了適宜于21世紀(jì)的一種更強(qiáng)調(diào)參與的民主形式的需要。第三，新地方主義激發(fā)了民眾間的信任、同情以及社會資本的發(fā)育，從而推動公民精神的復(fù)興［4］。

二、治理定義的種種

90年代以來，西方學(xué)者，特別是政治學(xué)家和政治社會學(xué)家，對治理作出了許多新的界定。1995年全球治理委員會在一份題為《我們的全球之家》的報(bào)告中，界定治理為：各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。

全球治理理論的主要?jiǎng)?chuàng)始人之一詹姆斯﹒羅西瑙（James N．Rosenau）其代表作《沒有政府統(tǒng)治的治理》中明確指出：治理與政府統(tǒng)治不是同義語，它們之間有重大區(qū)別。他將治理定義為一系列活動領(lǐng)域里的管理機(jī)制，它們雖未得到正式授權(quán)，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強(qiáng)制力量來實(shí)現(xiàn)。換句話說，與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更加豐富，它既包括政府機(jī)制，同時(shí)也包括非正式的、非政府的機(jī)制［5］。

治理理論的另一位代表人物羅茨（R，Rhodes）認(rèn)為：治理意味著“統(tǒng)治的含義有了變化，意味著一種新的統(tǒng)治過程，意味著有序統(tǒng)治的條件已經(jīng)不同以前，或是以新的方法來統(tǒng)治社會”。他同時(shí)還詳細(xì)列舉了六種關(guān)于治理的不同定義。這六種定義是：1、作為最小國家的管理活動的治理，它指的是國家削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；2、作為公司管理的治理，它指的是指導(dǎo)，控制和監(jiān)督企業(yè)運(yùn)行的組織體制；3、作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵(lì)機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)；4、作為善治的治理，它指的是強(qiáng)調(diào)效率、法治、責(zé)任的公共服務(wù)體系；5、作為社會－控制體系的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動；6、作為自組織網(wǎng)絡(luò)的治理，它指的是建立在信任與互利基礎(chǔ)上的社會協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)［6］。

有的學(xué)者總結(jié)出治理的四個(gè)特點(diǎn)，其中指出治理理論認(rèn)為政府并不是國家唯一權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)（包括社會的、私人的）只要得到公眾認(rèn)可，就可以成為社會權(quán)力中心。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，最大限度增進(jìn)公共利益，治理重要規(guī)則是參與、公開、透明、回應(yīng)、公平、責(zé)任、正當(dāng)性和合法性等。在治理中，公民積極參與，政府與公民之間建立互相信任、依賴關(guān)系，治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)與合作［7］。

三、中國治理理論的發(fā)展

國內(nèi)最早介紹“治理”或者“治道”的文章，可能是1995年發(fā)表于“公共論叢”第一輯《市場邏輯與國家觀念》上署名知賢的論文：《GOVERNANCE：現(xiàn)代“治道”新概念》。2000年，俞可平主編的《治理與善治》論文集出版，書中收錄了治理理論代表人物斯托克、庫依曼、杰索普、羅茨等人的著作，“治理”隨即成為一門國內(nèi)學(xué)術(shù)界的“顯學(xué)”。眾多中國學(xué)者對它寄予了厚望，將“治理”與中國現(xiàn)代國家構(gòu)建、政治和行政體制改革緊密地聯(lián)系在一起（郁建興王詩宗，2010）。同時(shí)，另有一些研究者對治理理論的中國適用性抱有懷疑的態(tài)度。在2001年，《中國行政管理》第9期題為《中國離“善治”有多遠(yuǎn)》的筆談中，多位作者對治理理論的中國適用性表示了慎重的態(tài)度?！独碚撐妮汀?003年第4期以“反思與超越——解讀中國語境下的治理理論”為總標(biāo)題的一組文章，也表達(dá)了這種懷疑。其中，臧志軍（2003）指出：“‘治理’離不開兩個(gè)前提：一是成熟的多元管理主體的存在以及它們之間的伙伴關(guān)系；二是民主、協(xié)作和妥協(xié)的精神”；劉建軍（2003）也認(rèn)為“在中國現(xiàn)代政治還沒有完全成型之前，對國家權(quán)力回歸社會的過分呼喚，會使中國重新掉入政治浪漫主義的陷阱”。李春成（2003）認(rèn)為，我們有意無意地賦予了治理以“進(jìn)步”改革的光環(huán)，再加上我們把政府當(dāng)作了治理的主持者，以及我們對治理寄予的殷切希望，我們往往將治理理想化為一種完美的事情，而忽視對于自主治理機(jī)制在中國推廣的可行性條件以及治理風(fēng)險(xiǎn)問題的討論（轉(zhuǎn)引自王詩宗，2009）。在這些懷疑論者看來，不顧中國的社會傳統(tǒng)和政治文化，將西方治理理論直接“移植”于中國，會導(dǎo)致政治和行政發(fā)展中的根本性錯(cuò)誤。

主張引入治理理論的學(xué)者們的研究中有以下幾種理論傾向：第一種主張以政府為主導(dǎo)，通過引入社會中的諸如第三部門、市民社會等參與群體和參與者來實(shí)現(xiàn)治理（婁成武、張建偉、王詩宗）；第二種主張通過發(fā)展非政府組織、第三部門以及公民社會來實(shí)現(xiàn)對于公共事務(wù)的治理（郭道暉、何增科、陳剩勇）；第三種主張通過政府內(nèi)部諸如溝通機(jī)制、層級結(jié)構(gòu)的改革來實(shí)現(xiàn)治理（徐勇、李文星、楊慶東）（王詩宗，2009）?？梢钥吹剑覈鴮W(xué)者已經(jīng)形成了某些獨(dú)特的治理概念理解：首先，在實(shí)現(xiàn)過程上，“治理”應(yīng)該包括一種公民社會發(fā)展與培育的過程。其次，因?yàn)楝F(xiàn)存的制度問題，“治理”應(yīng)該包括政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)或制度改革，以實(shí)現(xiàn)有別于西方所謂“國家重構(gòu)”的現(xiàn)代國家和政治－行政制度的建構(gòu)［8］。

四、治理理論對中國適用性的價(jià)值述評

西方的政治學(xué)家和管理學(xué)家之所以在上世紀(jì)90年代初提出治理概念，主張用治理解決自上而下統(tǒng)治的弊端，是因?yàn)樗麄冊谏鐣Y源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效。正是鑒于國家的失效和市場的失效，“愈來愈多的人熱衷于以治理機(jī)制對付市場和/或國家協(xié)調(diào)的失敗”［9］。治理理論在中國社會科學(xué)界中出現(xiàn)的頻率與西方難分伯仲，時(shí)間上也僅稍晚于西方。出于對中國制度變革的關(guān)心，許多中國學(xué)者迅速將治理理論引入，并用之于中國行政改革和政治制度變遷的研究中。筆者認(rèn)為治理理論的引入對中國的適用價(jià)值體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，治理是使中國社會各主體平等參與社會治理的積極倡導(dǎo)。治理的實(shí)質(zhì)是社會各方互相尊重的倫理關(guān)切，是使得政府、企業(yè)、公民社會能夠?qū)崿F(xiàn)平等交往的實(shí)踐。治理強(qiáng)調(diào)社會各方多中心的治理。改革開放三十年，地方政府的自治權(quán)有所擴(kuò)大，企業(yè)管理也有了較大和完全的自主權(quán)，民間組織蓬勃興起，新聞媒體也有了廣泛話語權(quán)，各種相應(yīng)的法律規(guī)則在不斷建立和健全，這為多中心治理提供了環(huán)境條件和體制條件。在當(dāng)下社會轉(zhuǎn)型的趨勢中，政府作為強(qiáng)勢一方，要達(dá)到善治，必須全面透析外部條件的變化，創(chuàng)造使社會多方主體參與社會治理的有利環(huán)境，使決策民主化、科學(xué)化、法治化，在保持官僚制公共性優(yōu)點(diǎn)同時(shí)突破官僚制的弊端，提高行政效率，用多中心治理模式改進(jìn)政府公共管理（王志剛，2010）。

第二，治理理論是對中國國家與社會關(guān)系的新闡釋。治理理論的興起使國家與公民社會之間的相互型塑成為可能，二者之間不再是簡單的零和博弈關(guān)系或相互替代關(guān)系。治理作為一種新型的國家與市民社會關(guān)系，它使得國家和市民社會之間達(dá)成相互協(xié)作的良性互動關(guān)系成為可能，二者能夠在相互監(jiān)督、相互合作中既能克服政府失靈的現(xiàn)象，又能彌補(bǔ)市民社會的不足。治理理論的中國意義是一個(gè)值得學(xué)界探討的課題。對于處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國來說，首先，無論在文化傳統(tǒng)層面，還是社會現(xiàn)實(shí)層面，中國顯然并不具備個(gè)人自由的文化土壤，西方的個(gè)人主義和消極國家觀也不會成為中國的主流思想；其次，處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的中國政府離有限政府這一理念還存在著一定的距離；第三，就中國的公民社會組織而言，中國更是缺乏現(xiàn)代意義上的發(fā)育成熟的公民社會。對于當(dāng)今中國政府和學(xué)術(shù)界而言，公民社會還是“一個(gè)新的事物，中國公民社會本身正在形成之中，還很不成熟。”

第三，治理理論對中國地方治理經(jīng)驗(yàn)的拓展提供了借鑒。在我國，一些地方的NGO組織的發(fā)展證明了中國公民社會和地方治理的合作與相互促進(jìn)，體現(xiàn)了地方治理新的發(fā)展方式，和地方治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。還有一些地方政府管理的創(chuàng)新，使作為工具的地方治理取得局部的良好效果。另有些地方治理，作為民主治理和民主實(shí)踐，體現(xiàn)了地方政府與民眾的平等溝通和協(xié)商。在市場經(jīng)濟(jì)的推動下，地方政府承受著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力，這些壓力轉(zhuǎn)化為各種指標(biāo)層層落實(shí)，也由于壓力的巨大，和政府能力的有限性，在實(shí)際中地方政府通過外包等形式，把部分生產(chǎn)公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)移給企業(yè)等市場主體。公民社會也從社會第三部門的角色出發(fā)，承擔(dān)了許多地方政府做不好、做不了的公共服務(wù)。對農(nóng)村基層民主的建設(shè)和農(nóng)村公共物品提供上，以及在城市發(fā)展規(guī)劃中，建構(gòu)大城市公共服務(wù)效用最大化方案，采用多中心治理視角都獲得了一定成果。

第四，治理理論對中國傳統(tǒng)政治文化形成沖擊。中國的傳統(tǒng)的政治文化是權(quán)力本位作為一種社會價(jià)值取向，其存在前提就是泛政治化，即國家與社會、政治與經(jīng)濟(jì)的一體化，在此環(huán)境中，國家政治功能無限膨脹、無限覆蓋，而社會自主空間則極度狹窄。尤其是由于兩千多年封建專制的統(tǒng)治，受傳統(tǒng)專制文化的浸淫，使民眾養(yǎng)成順從與臣服的心態(tài)。在這種心理支配下，人們確實(shí)被教化了，但是人們獨(dú)立思考的能力，自治的能力，反思的能力，也逐漸弱化。直到今天，民眾對政府，對執(zhí)政黨依然有著極大的依賴性。消極的人格特征與積極治理所需要的精神理念是背道而馳的，在這種文化土壤里也開不出善治之花。這種思想的形成，是中國傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)社會與一元化的政治結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的。在這種權(quán)威體制下，導(dǎo)致了國人的閉固性與權(quán)威性雙重人格特征。而治理理論的傳播，改變了固有的臣民依賴思想，使公民意識覺醒，公民精神的勃發(fā)促使人們對自我社會主體地位的思考，走向民有、民享、民治的社會治理大格局。

總之，治理理論的引入對中國政治生態(tài)創(chuàng)造了新的機(jī)制，體現(xiàn)了中國在參與全球化、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的過程中全新的國家治理理念。但同時(shí)，在看到治理理論的優(yōu)長時(shí)，也必須注意到中國有著迥于西方的傳統(tǒng)、面臨的許多問題并不同于西方。治理可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，但治理也不是萬能的，它也內(nèi)在地存在著許多局限，它不能代替國家而享有政治強(qiáng)制力，它也不可能代替市場而自發(fā)對大多數(shù)資源進(jìn)行有效的配置。事實(shí)上，有效的治理必須建立在國家和市場的基礎(chǔ)之上，它是對國家和市場手段的補(bǔ)充。在社會資源配置中不僅存在國家的失效和市場的失效，也存在著治理失效的可能。用杰索普的話來說，“治理的要點(diǎn)在于：目標(biāo)定于談判和反思過程之中，要通過談判和反思加以調(diào)整。就這個(gè)意義而言，治理的失敗可以理解成是由于有關(guān)各方對原定目標(biāo)是否仍然有效發(fā)生爭議而未能重新界定目標(biāo)所致。［10］”。