自改革開放以來，中國機(jī)構(gòu)改革的其中一個重大目標(biāo)是縮減政府規(guī)模，提高政府效率。但是機(jī)構(gòu)改革走過了三十多年了，除了政府部門的數(shù)量有很大的減少之外，政府的規(guī)模和政府部門就業(yè)人員不僅沒有減少，反而有很大的增加，當(dāng)然，政府的效率也沒有顯著的提高。實(shí)際上，中國政府規(guī)模有多大?如何控制政府規(guī)模?如果提高行政效率?這些最基本的問題仍然是中國社會的熱點(diǎn)問題。

在新一輪機(jī)構(gòu)改革來臨之時，人們有必要考察一下過去三十多年來在這方面所走過了很多彎路，回答“為什么做了那么大的努力但到現(xiàn)在還沒有走出一條路子來?”這一問題，在回答這一問題基礎(chǔ)之上，如何發(fā)展行政體制改革的新思維來。

本欄在前兩周已經(jīng)指出，政府不肯真正向社會分權(quán)是政府本身難以“瘦身”的根源，因此政府機(jī)構(gòu)如果要精簡，就要走分權(quán)社會的道路。但這并不是說，機(jī)構(gòu)內(nèi)部的改革沒有空間了。盡管本欄上周已經(jīng)指出，大部制改革方面，就官僚機(jī)構(gòu)系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)整和改革來說，已經(jīng)沒有多大的空間，但是如果超越狹義上的大部制，人們就會發(fā)現(xiàn)新的改革空間。最主要的就是改革黨政關(guān)系和縮短從中央到地方間的行政距離。

就是說，進(jìn)一步的行政體制改革首先需要考慮到黨政關(guān)系。黨政關(guān)系實(shí)際上涉及到兩個方面的關(guān)系，第一是黨的機(jī)構(gòu)本身改革問題，第二是黨系統(tǒng)和政府系統(tǒng)之間的關(guān)系。就黨的機(jī)構(gòu)改革來說，改革開放以來，中國所經(jīng)歷的機(jī)構(gòu)或者行政體制改革僅僅局限于政府部門體制的改革，而黨的機(jī)構(gòu)改革從來就沒有提到議事日程上來。

在80年代鄧小平和趙紫陽時代，對黨的機(jī)構(gòu)改革有過討論，也有過一些細(xì)小的改革。但之后，黨的機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)被完全遺忘。這可能是因為行政體制改革由國務(wù)院系統(tǒng)負(fù)責(zé)，而黨的機(jī)構(gòu)屬于黨務(wù)，也就是屬于政治改革的范疇。也就是說，國務(wù)院系統(tǒng)不可能、也沒有權(quán)力來談?wù)擖h的機(jī)構(gòu)改革的問題。如果黨務(wù)方面不能把這個問題提出來，那么這個問題一直會被 “遺忘”下去。不過，也很顯然，在中國黨政不分的制度環(huán)境中，黨的機(jī)構(gòu)就其實(shí)質(zhì)來說也是總體行政機(jī)構(gòu)的一部分，并且占了總體行政機(jī)構(gòu)很大的一部分，如果黨的機(jī)構(gòu)不能精簡，那么總體政府規(guī)模很難縮減。

第二方面即黨政關(guān)系是一個老問題。黨和政府的關(guān)系非常復(fù)雜。從中央到社會最基層，黨和政府是兩套平行的系統(tǒng)，經(jīng)常出現(xiàn)互相扯皮爭斗的情況，嚴(yán)重影響行政效率。要建立有效政府，在行政改革時也必須把黨的系統(tǒng)考慮在內(nèi)。黨政關(guān)系始終是中國政治改革的一個核心問題。

上世紀(jì)80年代鄧小平、趙紫陽主政時期曾經(jīng)提出過“黨政分開”，也根據(jù)這個思路在一些有限的領(lǐng)域進(jìn)行改革，但成效不大?，F(xiàn)在回頭過去看，現(xiàn)實(shí)地說，這個目標(biāo)可能過于理想，很難在中國體制內(nèi)具有操作性。實(shí)際上，考慮到中國的實(shí)際情況，從中央到地方，沒有必要實(shí)行同樣的黨政兩套班子平行的體制。

在中央和省兩級，可以行“黨政分工”的體制，而在省以下可以行“黨政合一”體制。中央和省的層面，各方面的事務(wù)繁多，黨政兩套班子有足夠的事務(wù)要處理。從實(shí)際經(jīng)驗來看，在這兩個層級，大體上也已經(jīng)形成了黨管政治、政府管行政的格局。這就是“黨政分工”體制。如果從比較的角度看，中國高層的體制類似于法國的半總統(tǒng)制和俄羅斯的總統(tǒng)制。在這些制度下，總統(tǒng)和總理都是來自于同一個執(zhí)政黨，但兩者之間存在著分工合作關(guān)系。

行政層級無限擴(kuò)張

已造成了無窮問題

但是在地方，無論黨還是政府面臨的都是一些具體的事務(wù)，很難形成“黨政分工”的局面，黨政兩套班子經(jīng)常演變成互相爭取行政權(quán)力的局面。在地方層面，執(zhí)政黨實(shí)際上僅僅是行政黨，是高于政府之上的另一個政府。在這樣的情況下，在地方層面，可以考慮行“黨政合一”的體制。廣東省順德區(qū)已經(jīng)在這方面取得了很多很好的經(jīng)驗。順德的“大部制”改革的一項重要內(nèi)容就是黨政“合署辦公”或者黨政“聯(lián)動”。但不管用什么樣的概念，主要是要實(shí)現(xiàn)兩個目標(biāo)，一是縮減政府規(guī)模和黨政從業(yè)人員的總數(shù)，二是通過黨政一體化機(jī)制來強(qiáng)化行政體制的效率和治理的有效性。

要縮減政府規(guī)模，下一波行政體制改革的另一個可能的重大突破口在于縮短行政層級。中國歷史數(shù)千年，大多數(shù)時間里，行政層級只有中央、省和縣三級。在很長時間里(元朝之前)，省也只是中央政府的派出機(jī)構(gòu)。建國之后，建立了中央、省、縣、公社和生產(chǎn)大隊五級行政體制。這種體制具有非常濃厚的革命色彩，也迎合了建國之后鞏固新生政權(quán)的需要。

改革開放之后，隨著行政體制改革推進(jìn)，行政層級本來也可以縮短。但事實(shí)上，不僅沒有縮短，反而有了延長。現(xiàn)在的體制是中央、省(直轄市)、計劃單列市、地區(qū)、縣和鄉(xiāng)。如果不算計劃單列市，仍然有五級。80年代初開始的以“生產(chǎn)承包責(zé)任制”為核心的農(nóng)村改革導(dǎo)致了人民公社體制的解體，也導(dǎo)致了這個體制的基礎(chǔ)，即生產(chǎn)大(小)隊的解體。農(nóng)村現(xiàn)在實(shí)行村民自治，已經(jīng)不在正式行政體制之內(nèi)。

改革開放以來，行政體制改革一直聚焦于橫向的機(jī)構(gòu)縮減、整合和調(diào)整。但是從縱向看，行政機(jī)構(gòu)實(shí)際上一直處于擴(kuò)張之中。行政體制改革的一大錯誤在于把原來省和縣之間的行署改革成為了一級實(shí)體政府，即成為現(xiàn)在的地級市。設(shè)置計劃單列市并賦予副省級也是一個考慮不周的決策。這些決策有當(dāng)時的背景，主要是要滿足向地方分權(quán)和推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。

行政層級的無限擴(kuò)張已經(jīng)造成了無窮的問題。中國的行政體制實(shí)在太臃腫，機(jī)構(gòu)實(shí)在太多。這造成巨大的行政開支，因此也是巨大的社會負(fù)擔(dān)。有人說，較之西方發(fā)達(dá)國家，中國政府的規(guī)模不算很大。如果從人口的比例來說，的確如此。但西方政府的規(guī)模主要是因為存在著龐大的公共部門，例如社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育和公共住房等等。中國因為社會體制建設(shè)不健全，公共部門仍然很小，這些領(lǐng)域的政府雇員規(guī)模并不大。也就是說，隨著社會制度建設(shè)的進(jìn)展，公共部門的擴(kuò)張，中國的政府規(guī)模必然趨向于擴(kuò)大。如果不能通過縮短行政層級等舉措減少政府規(guī)模，政府會大得不可想象。

再者，形成層級太多大大影響了行政效率。行政就是政策執(zhí)行，“執(zhí)行”就是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“交易”。那么多行政層級，政策從中央到地方，要經(jīng)過多少次“交易”。行政成本因此非常之大。更為嚴(yán)重的是，這些“交易員”(也就是各級政府)都是自私的，都要根據(jù)自己的利益來修正政策，這導(dǎo)致了政策的變形。當(dāng)然，種種形式的“交易”機(jī)會也為這些“交易員” (政府官員)制造出大量的腐敗的機(jī)會。中國財政資源集中于中央，從中央一級一級地向下分配。每分配一次，也就是每交易一次，就增加一次腐敗的機(jī)會。

再次，行政層級過長已經(jīng)導(dǎo)致了中間層次過多。政策變形不僅造成了中央政府權(quán)威的流失，而且這些中間層次更是改革的阻力?，F(xiàn)在的情形是，中央政府要求改革，一線基層政府也要求改革，而中間層則趨向于保守。它們既沒有中央政府的全局觀，也沒有一線政府面對的社會壓力。如何克服這么多中間層的阻力而推進(jìn)改革是中國面臨的一個重大挑戰(zhàn)。

縮短行政層級勢在必行

很顯然，縮短行政層級勢在必行，也必須通過新一波的行政體制改革去達(dá)到這個目標(biāo)。如何做?從很多地方的經(jīng)驗看，最底層的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))成為縣(市)政府的派出機(jī)構(gòu)并不難。浙江等省很多年里已經(jīng)通過“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”等方式，大大減少了這一級政府的數(shù)量。在這一步完成之后，鄉(xiāng)或者鎮(zhèn)可以轉(zhuǎn)型成為縣(市)的派出機(jī)構(gòu)。城市的區(qū)、街道等改革也同樣呈現(xiàn)出這種改革趨勢。從廣東省的一些地方例如深圳、順德、南海等地的情況看，已經(jīng)取得了不小的進(jìn)展，并且仍然有加快推進(jìn)改革的空間。

更為重要的是，前些年施行的“省管縣”也已經(jīng)累積了很多很好的經(jīng)驗。這一體制就是為了彌補(bǔ)80年代行政體制改革的錯誤，即把行署變成了一級實(shí)體政府，處于省政府和縣政府之間，阻斷了省和縣的關(guān)系。盡管到現(xiàn)在為止“省管縣”的體制局限于經(jīng)濟(jì)資源分配領(lǐng)域，即省政府直接把經(jīng)濟(jì)資源分配給縣，而無需經(jīng)過地級市，但從實(shí)踐效果來看，實(shí)行這一體制的地方的發(fā)展?fàn)顩r已經(jīng)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)好于沒有實(shí)行這一體制的地方。

下一波行政體制改革可以把這一體制擴(kuò)展到包括人事在內(nèi)的所有的方面。其實(shí)，從長遠(yuǎn)看，有兩種途徑可以用來改革省、縣和居于中間的地級市之間的關(guān)系。一種方法就是把地級市重新回歸到“行署”的設(shè)置，就是成為省政府的派出機(jī)構(gòu)，這樣就可以取消這一級現(xiàn)存的很多其他機(jī)構(gòu)，只留下行政機(jī)構(gòu)。

還有一種更有可能的方法就是縣和(地區(qū))市完全扁平化，即縣和市同屬省政府管理，屬于同一行政級別，所不同的只是地理概念和管理上的分工，即縣管農(nóng)村，市管城市。如果遇到地級市既得利益的阻礙，這樣做有困難，那么也可以做一妥協(xié)，就是地級市和縣(縣級市)仍然繼續(xù)不屬于同一行政級別。但是縣(縣級市)不再從屬于地級市的領(lǐng)導(dǎo)，兩者都屬于省領(lǐng)導(dǎo)，這樣的安排也是可以的。而計劃單列市也可以給予類似于地級市那樣的制度安排。

這一波行政體制改革一旦實(shí)現(xiàn)，中國又可以重新回到傳統(tǒng)上三級政府的局面。三級行政體制和世界各國通行的體制相當(dāng)。實(shí)際上，日本在數(shù)千年前接受了中國的行政體制之后，從未有變化過。盡管這個體制表現(xiàn)出傳統(tǒng)性，但其仍然具有強(qiáng)大的生命力。

在現(xiàn)實(shí)層面來說，中國政府規(guī)模過于龐大，財政危機(jī)隨時都可以發(fā)生。今天，很多地方政府都面臨財政困難，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，很多政府財政實(shí)際上已經(jīng)處于破產(chǎn)狀態(tài)。隨著高經(jīng)濟(jì)增長階段的過去，政府財政收入會面臨越來越大的壓力。因此，可以考慮把通過減少行政層級來控制和減少政府規(guī)模提升成為政府的改革議程，越早越好。