城鎮(zhèn)化是支撐中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大潛在內(nèi)需和持久增長動力，事關(guān)我國現(xiàn)代化建設(shè)全局，是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、擴(kuò)大國內(nèi)需求的戰(zhàn)略發(fā)展重點(diǎn)。所以針對當(dāng)前地方政府特別是基層政府財(cái)力薄弱、投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)之中的資金十分有限、相關(guān)配套支撐政策不夠完善的情況，我們應(yīng)該確立城鎮(zhèn)化投融資主體多元化模式，規(guī)范城鎮(zhèn)化投融資平臺建設(shè)，完善促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)稅政策體系，建立新形勢下符合城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的投融資機(jī)制。

城鎮(zhèn)化發(fā)展資金短缺，傳統(tǒng)融資方式面臨挑戰(zhàn)

1994年分稅制改革后，地方政府不得不開始片面追求“預(yù)算外收入”，多渠道、多途徑進(jìn)行融資。

城鎮(zhèn)化是支持中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大潛在內(nèi)需和持久增長動力。推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是要解決兩大問題：一是人往哪里去，二是錢從哪里來。財(cái)政投入一直是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源，但是地方政府特別是基層政府財(cái)力薄弱，投入到城鎮(zhèn)化建設(shè)之中的資金十分有限，雖然地方政府不斷創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬融資渠道，引導(dǎo)社會化資金介入城鎮(zhèn)化建設(shè)，但是與迅速擴(kuò)大的城鎮(zhèn)規(guī)模相比，公共服務(wù)體系建設(shè)與城鎮(zhèn)軟環(huán)境承載能力明顯滯后，出現(xiàn)了交通擁堵、污染加劇的情況。

中央政府和地方政府財(cái)稅體制是城鎮(zhèn)化發(fā)展融資模式變遷的主要推動力。1994年分稅制改革后，按照稅種劃分稅權(quán)，進(jìn)行分級管理，使得地方政府財(cái)權(quán)不足、事權(quán)過多。地方政府不得不開始片面追求“預(yù)算外收入”，多渠道、多途徑進(jìn)行融資。在這種背景下，中央代發(fā)債、地方融資平臺、國債轉(zhuǎn)貸以及土地財(cái)政逐漸成為重要補(bǔ)充，土地財(cái)政甚至一度成為融資主體。

從城鎮(zhèn)化發(fā)展的國際經(jīng)驗(yàn)來看，沒有一個(gè)國家的城鎮(zhèn)化發(fā)展是可以依靠土地批租來進(jìn)行籌資的，因此，城鎮(zhèn)化土地財(cái)政的弊端日益明顯，部分地區(qū)“難以為繼”。土地融資的發(fā)展帶來了一些突出問題：(1)土地作為有限的稀缺性資源，特別是政府掌握的可以出賣的土地更有限，僅僅依靠一次性土地批租收入不具備可持續(xù)發(fā)展性，也助長了地方政府在“政績”激勵(lì)下的短期行為。此外，地方政府通過抬高地價(jià)來獲得城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金，抬高地價(jià)的同時(shí)也引起了房價(jià)的抬高，導(dǎo)致城鎮(zhèn)居民買不起房子，與城鎮(zhèn)化發(fā)展初衷相違背?！?2)在城鎮(zhèn)化拆遷和農(nóng)村征地過程中容易發(fā)生暴力沖突和官員腐敗現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在很大的利益空間，滋生了一部分官員的腐敗行為，使人民群眾的利益在一定程度上受到損失。當(dāng)前，地方政府形成了預(yù)算內(nèi)依靠投資帶來的工商企業(yè)稅收增長，預(yù)算外靠“土地財(cái)政”的收入格局。土地城鎮(zhèn)化導(dǎo)致地方政府財(cái)力增加，人口城鎮(zhèn)化導(dǎo)致地方政府負(fù)擔(dān)加重，所以在主觀意愿上，地方政府更愿意去追求土地的城鎮(zhèn)化，不愿意去進(jìn)行人口的城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化投融資格局存在隱憂，財(cái)稅體制亟待規(guī)整

城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并沒能從根本上打破“建設(shè)靠財(cái)政、經(jīng)營靠政府”的狀況，財(cái)政投入和銀行貸款在投資中所占比重偏高。

城鎮(zhèn)化投融資平臺運(yùn)轉(zhuǎn)存在風(fēng)險(xiǎn)。目前，為解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的融資難題，地方政府紛紛通過建立城建公司、地方商業(yè)銀行和城投公司等來調(diào)動社會資金和銀行貸款，形成了地方政府投融資平臺。地方政府投融資平臺通過在政府支持下進(jìn)行市場化運(yùn)作，對土地資源、城市無形資產(chǎn)和國企資源等進(jìn)行盤活，通過土地招拍掛、商業(yè)銀行貸款、國企改革和出讓城建開發(fā)權(quán)等方式，一方面籌集了大量城鎮(zhèn)化建設(shè)資金，另一方面又領(lǐng)導(dǎo)、組織了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程。融資平臺存在的隱憂主要表現(xiàn)在：一是快速增長的融資規(guī)模，容易造成巨量隱性的政府債務(wù)。融資平臺在應(yīng)對金融危機(jī)的過程中，迅速舉債數(shù)萬億，融資平臺的貸款名義上是公司貸款，實(shí)際是地方政府的隱性負(fù)債。二是融資主體的設(shè)立和運(yùn)作不規(guī)范，平臺公司的治理結(jié)構(gòu)不盡合理。公司的設(shè)立條件并不嚴(yán)格，運(yùn)行缺乏有效的約束，與此同時(shí)，地方政府也在逐步下移建立融資平臺的層級，省、市、縣各級政府都設(shè)立了屬于資金的專門化融資平臺。管理人員缺乏必要的市場經(jīng)營、企業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)和風(fēng)險(xiǎn)防范常識，容易在融資過程中發(fā)生決策失誤。三是融資平臺缺乏外在約束機(jī)制。由于對地方政府融資平臺可融資金額不存在明確約束，一些地方政府極力擴(kuò)大融資量，甚至沒有考慮自身還款能力，融資規(guī)模巨大，遠(yuǎn)超政府財(cái)政的實(shí)際承受能力。

支撐城鎮(zhèn)化投融資有序運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)稅管理體制不暢。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)并沒能從根本上打破“建設(shè)靠財(cái)政、經(jīng)營靠政府”的狀況，財(cái)政投入和銀行貸款在投資中所占比重偏高，而市政債券和股票融資所占比重過低，城鎮(zhèn)化發(fā)展市場化融資渠道不暢，特許經(jīng)營模式還有待完善。財(cái)力與事權(quán)的不相匹配，導(dǎo)致地方政府特別是處于基層的縣鄉(xiāng)政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，有限的收入難以滿足城鎮(zhèn)化在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供等方面的資金需要。在財(cái)稅政策作用方向上，一些地區(qū)盲目快速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，財(cái)政直接投入實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，城鎮(zhèn)超規(guī)模、超水平和超財(cái)力發(fā)展，造成了資源環(huán)境的消耗與破壞，為地方經(jīng)濟(jì)的長期發(fā)展帶來包袱和隱患。城鄉(xiāng)分割的財(cái)稅政策，拉大了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距。盡管近幾年加快了農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的制度建設(shè)，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)財(cái)政資金的管理和監(jiān)督檢查，但是由于資金來源分散，管理制度和要求不統(tǒng)一，支付方式、渠道和對象分散，加上追蹤問效和問責(zé)機(jī)制缺失，造成了?？顩]有完全專用，甚至存在著明顯的資金流失現(xiàn)象。要建立健全進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體的財(cái)稅政策體系。

逐步完善城鎮(zhèn)化投融資發(fā)展的相關(guān)政策建議

事權(quán)應(yīng)處于核心地位，財(cái)力和財(cái)權(quán)由事權(quán)決定、受到事權(quán)制約，并保障履行事權(quán)，要在科學(xué)劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)，達(dá)到“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”。

城鎮(zhèn)化投融資主體多元化模式有待確立。政府在搞好規(guī)劃、加強(qiáng)監(jiān)督的同時(shí)，主要應(yīng)為全社會的投資活動創(chuàng)造一個(gè)良好的投資環(huán)境。對具有經(jīng)營性質(zhì)的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施來說，考慮其投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、資金回收慢、維護(hù)成本高等特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)有實(shí)力的民間資本積極參與市政公用企事業(yè)單位的改組、改制，具備條件的市政公用事業(yè)項(xiàng)目可以采取市場化的經(jīng)營方式，向民間資本轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)。要盡快建立起財(cái)政引導(dǎo)的融資方式，探索實(shí)現(xiàn)民營資本和外資參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效途徑。政府財(cái)政在融資過程中應(yīng)強(qiáng)調(diào)引導(dǎo)和杠桿作用，民營資本應(yīng)該成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特別是營利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量。在一定時(shí)期內(nèi)，外資也可以在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮積極作用。為解決城鎮(zhèn)內(nèi)涵多樣、規(guī)模巨大的投資需求，需要根據(jù)投資內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)屬性和現(xiàn)金流特征，有針對性地采用企業(yè)和政府兩種融資主體并充分發(fā)揮私人企業(yè)的作用。對于存在明顯外部性的投資領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)由政府來承擔(dān)融資主體責(zé)任，保證公共領(lǐng)域能夠獲得足夠的資金投入。對于外部性不強(qiáng)、有望獲取穩(wěn)定持續(xù)且收入現(xiàn)金流足以覆蓋融資償付要求的投資領(lǐng)域，應(yīng)更多地采用企業(yè)作為融資主體，通過企業(yè)化運(yùn)作降低交易成本，強(qiáng)化資金效益約束機(jī)制。

城鎮(zhèn)化投融資平臺建設(shè)亟待規(guī)范。首先，針對當(dāng)前地方政府投融資平臺數(shù)量過多、定位過寬和資金分散的現(xiàn)狀，國家應(yīng)該制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，將融資平臺嚴(yán)格限定在建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，民營企業(yè)能做的要盡量讓民營企業(yè)去做，地方政府投融資平臺承擔(dān)民營企業(yè)做不了、做不好的事。其次，應(yīng)該著手對地方政府投融資平臺進(jìn)行規(guī)范化、透明化和市場化改革。要提高地方政府投融資平臺信息透明度，推動促進(jìn)投融資平臺及時(shí)公開自身資金使用情況和信貸債務(wù)，將平臺的資本金狀況、負(fù)債率水平以及融資來源、資金投向、項(xiàng)目效益等統(tǒng)統(tǒng)公之于眾，接受地方人大以及廣大投資者和社會公眾的監(jiān)督。要推動地方政府投融資平臺行為市場化。最后，要建立健全地方政府投融資責(zé)任制度。地方政府投融資平臺的貸款行為，應(yīng)該要求地方政府債務(wù)規(guī)模與財(cái)力相匹配，必須盡可能地使期限與政府任期相一致。同時(shí)，要加強(qiáng)對地方政府隱性債務(wù)的外部監(jiān)督，對地方政府擔(dān)保行為進(jìn)行嚴(yán)格管理，嚴(yán)禁將學(xué)校、政府辦公場所和醫(yī)院等公益性機(jī)構(gòu)所屬基礎(chǔ)設(shè)施納入抵押范圍。

促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)稅政策體系需要完善。在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)正確處理各級政府之間事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力關(guān)系。在這三者中，事權(quán)應(yīng)處于核心地位，財(cái)力和財(cái)權(quán)由事權(quán)決定、受到事權(quán)制約，并保障履行事權(quán)，要在科學(xué)劃分各級政府事權(quán)的基礎(chǔ)上劃分財(cái)權(quán)，達(dá)到“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”。從根本上完善以分稅制為基礎(chǔ)的分級財(cái)政體制，使城鎮(zhèn)真正擁有一級財(cái)政和一級財(cái)力。另一方面，應(yīng)對城鎮(zhèn)化對財(cái)政體制的挑戰(zhàn)，必須運(yùn)用動態(tài)的系統(tǒng)性思維，既要看到當(dāng)前財(cái)政體制原有的不完善之處，又要看到城鎮(zhèn)化對財(cái)政體制帶來的新要求。要因地制宜，把握節(jié)奏，走新型城鎮(zhèn)化道路。

金融支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用必須協(xié)調(diào)配合。出臺適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要的針對性措施，特別注意城鎮(zhèn)化發(fā)展與工業(yè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，圍繞區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整做好金融支持文章，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)涵。加強(qiáng)政策宣傳，做好相關(guān)部門協(xié)調(diào)配合和信息溝通，形成政策合力。繼續(xù)加大創(chuàng)新城鎮(zhèn)化金融產(chǎn)品力度，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化。金融部門要根據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)新金融產(chǎn)品，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)放寬向城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施貸款的限制，安排適當(dāng)比例的城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展的中長期貸款，政府可以給予一定的財(cái)政貼息優(yōu)惠。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在配合產(chǎn)業(yè)政策的前提下，大力支持城鎮(zhèn)工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，優(yōu)化區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境，進(jìn)一步加強(qiáng)金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化金融運(yùn)行和支付結(jié)算環(huán)境，為城鎮(zhèn)化資金流動創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。加快金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過區(qū)域金融中心的輻射力提升城市功能和城鎮(zhèn)化水平。

城鎮(zhèn)化投融資投向重點(diǎn)務(wù)必集中。對于渴望發(fā)展自己的各個(gè)城鎮(zhèn)，都不能挫傷他們的積極性，需要普遍給予寬松政策。有限的投融資資源，只能重點(diǎn)給予發(fā)展?jié)摿Υ?、被普遍看好的城市。地級以上城市，大多可做重點(diǎn)。既要看準(zhǔn)，又要擺平，全方位城鎮(zhèn)化態(tài)勢下的投融資重點(diǎn)，可以考慮選擇地級以上城市。地級城市絕大多數(shù)都具有相當(dāng)大的擴(kuò)容潛力。因此，把地級以上城市作為城鎮(zhèn)化投融資的重點(diǎn)，切實(shí)支持其建設(shè)與發(fā)展，投資風(fēng)險(xiǎn)不大，融資安全度較高。重中之重是百萬人口以上大城市。百萬人口以上大城市的投融資重點(diǎn)領(lǐng)域，在交通、供水供氣供電、文教衛(wèi)生、園林綠地與防災(zāi)等市政設(shè)施建設(shè)。在大城市中，由于這類設(shè)施能夠被充分利用，因而其投資的社會效益與財(cái)務(wù)效益較高。中西部大城市應(yīng)為重中之特重。為了實(shí)現(xiàn)全國各地區(qū)之間的均衡發(fā)展，盡量縮小東中西部差距，加快發(fā)展中西部百萬人口以上大城市，是非常必要的。

(作者單位：國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部)