黨的十八大報(bào)告指出，必須“堅(jiān)持走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路和推進(jìn)政治體制改革”，“必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。在繼十六大報(bào)告提出“擴(kuò)大基層民主”，十七大提出“擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直接選舉范圍，探索擴(kuò)大黨內(nèi)基層民主多種實(shí)現(xiàn)形式”之后，十八大在“堅(jiān)持完善基層民主”的同時(shí)，提出“要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。從十八大報(bào)告有關(guān)政治體制改革的內(nèi)容可以看出，“協(xié)商民主”作為一種民主發(fā)展的模式，得到了黨中央的重視。“協(xié)商民主”寫入十八大報(bào)告，體現(xiàn)了我國(guó)政治體制改革的“頂層設(shè)計(jì)”。但是，這種設(shè)計(jì)，不是政治高層閉門造車，而是在總結(jié)了中國(guó)政治發(fā)展和制度創(chuàng)新實(shí)踐基礎(chǔ)上形成的?！　?/p>

早在1999年，在浙江臺(tái)州溫嶺市下屬的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府，就已經(jīng)開(kāi)始嘗試運(yùn)用民主協(xié)商的方式來(lái)解決政府決策和執(zhí)行過(guò)程中的難點(diǎn)和問(wèn)題。10多年來(lái)，溫嶺的協(xié)商民主從未間斷，從最初的“民主懇談”發(fā)展到現(xiàn)在的“參與式預(yù)算”，在形式上更為民主和多樣，內(nèi)容上也更為重要。目前，“協(xié)商民主”已經(jīng)作為溫嶺和許多地方政府民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的重要制度模式。協(xié)商民主在具體形式上多種多樣，除了“民主懇談”、“參與式預(yù)算”外，還有“民主協(xié)商會(huì)”、“公民評(píng)議會(huì)”、“居民/村民代表會(huì)”、“人大代表表決會(huì)”、“聽(tīng)證會(huì)”、“談判”、“咨詢”、“公民陪審團(tuán)”、“協(xié)商民意測(cè)驗(yàn)”、“法人論壇”等形式。協(xié)商民主的形式有很多是中國(guó)的特色，也有很多是其他國(guó)家的獨(dú)創(chuàng)，但還有一些則在不同國(guó)家都存在。協(xié)商民主理論最初由國(guó)外學(xué)者提出，在本世紀(jì)初傳入我國(guó)，但是，協(xié)商民主所提倡的價(jià)值理念則始終內(nèi)含于中國(guó)的傳統(tǒng)政治文化和中國(guó)共產(chǎn)黨的思想路線之中?！　?/p>

根據(jù)學(xué)者們的研究成果，各種形式的協(xié)商民主，不僅在解決政府面臨的各種實(shí)際問(wèn)題和難題中發(fā)揮了積極的作用，使政府決策更為科學(xué)、民主和透明，而且，協(xié)商民主作為一種行政民主，在提高地方政府的公信力和合法性方面作用顯著。協(xié)商民主也是人大代表監(jiān)督政府、公民參與政治和政府事務(wù)的有效途徑。然而，對(duì)于地方政府而言，協(xié)商民主最大的好處可能在于，通過(guò)協(xié)商民主這一過(guò)程，可以減輕地方政府需要承擔(dān)的無(wú)限責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)不少地方政府未經(jīng)科學(xué)論證和民主協(xié)商擅自上馬各種項(xiàng)目和工程，由于決策失誤導(dǎo)致大量資源浪費(fèi)，民怨沸騰，許多涉及當(dāng)?shù)匕傩彰裆捻?xiàng)目在民眾的強(qiáng)烈抗議下被迫放棄。此類失誤，一個(gè)共同的特征就是決策前缺乏協(xié)商民主的環(huán)節(jié)。如果地方政府提早做好協(xié)商、聽(tīng)證、咨詢等工作，可能就會(huì)避免出現(xiàn)官民對(duì)抗、資源浪費(fèi)和決策失誤。而且，即使出現(xiàn)決策失誤，地方官員也不必承擔(dān)全部責(zé)任，而經(jīng)過(guò)協(xié)商后的決策，更容易得到民眾的支持，執(zhí)行起來(lái)更加有效。因此，踐行協(xié)商民主不僅可以減少?zèng)Q策失誤，緩和官民矛盾，而且可以減少地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)執(zhí)政失誤，從而達(dá)到保護(hù)干部的目的?！　?/p>

當(dāng)然，協(xié)商民主要取得良好的效果，也需要一定的條件。首先，作為協(xié)商民主的各方參與者需要地位平等。這意味著在協(xié)商過(guò)程中政府領(lǐng)導(dǎo)要與普通公民、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)要與員工處于平等的協(xié)商地位，沒(méi)有強(qiáng)迫。協(xié)商需要做到充分地、坦誠(chéng)地交流，不預(yù)設(shè)結(jié)果。其次，協(xié)商民主要求參與者具備一定的理性分析和判斷能力，而且政府層級(jí)越高，協(xié)商所需要的參與者能力越高。在一些較為復(fù)雜的決策中，參與者不僅需要較為專業(yè)的知識(shí)，而且需要對(duì)政府的運(yùn)行機(jī)制、財(cái)政狀況等有所了解，這樣才可能達(dá)到較好的協(xié)商效果。如果參與者不熟悉協(xié)商和討論的話題，那么協(xié)商結(jié)果就存在被某一參與方左右的可能。再次，協(xié)商民主也需要參與者具備一定的妥協(xié)意識(shí)。協(xié)商不可能讓所有參與方都獲得十分的滿意，往往是各方妥協(xié)和平衡的結(jié)果。如果各方拒不妥協(xié)，協(xié)商將不會(huì)產(chǎn)生任何結(jié)果。如果說(shuō)民主是一門妥協(xié)的藝術(shù)，那么相較于選舉民主而言，協(xié)商民主就是充分展示這門藝術(shù)的制度平臺(tái)?！　?/p>

最后一點(diǎn)但并非最不重要的一點(diǎn)，協(xié)商民主制度的細(xì)節(jié)需要精心設(shè)計(jì)。一套不合理的協(xié)商制度，不僅影響協(xié)商的過(guò)程和結(jié)果，也會(huì)影響參與者對(duì)協(xié)商民主制度的信心。從某種程度上來(lái)講，制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)決定了協(xié)商民主的質(zhì)量。有研究表明，有專家參與設(shè)計(jì)的協(xié)商民主制度形式在程序上更為公平和民主，即使在參與者參與能力和經(jīng)驗(yàn)不足的情況下仍然可以獲得較好的效果?！　?shí)際上，不僅僅是協(xié)商民主，改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)很多制度改革和創(chuàng)新都是在基層和草根試驗(yàn)基礎(chǔ)上生成發(fā)展而來(lái)。村民自治就是在中國(guó)進(jìn)行了20多年的試驗(yàn)之后才最終成為正式的法律和制度。1998年在四川遂寧的步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)直選，則開(kāi)啟了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)公推直選的先河。根據(jù)我們的統(tǒng)計(jì)，經(jīng)過(guò)10多年風(fēng)風(fēng)雨雨，公推直選目前已在全國(guó)20多個(gè)省市、數(shù)百個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)展開(kāi)試點(diǎn)工作，沒(méi)有試點(diǎn)的省市只有9個(gè)。四川的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層民主發(fā)展一直走在全國(guó)的前列。近年來(lái)，公推直選在四川一些地方已經(jīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層領(lǐng)導(dǎo)干部任用的標(biāo)準(zhǔn)制度和程序。對(duì)這些試驗(yàn)，雖然也有學(xué)者做過(guò)案例研究，但較為系統(tǒng)地對(duì)這些制度創(chuàng)新的評(píng)估仍然十分缺乏。從目前我們掌握的情況來(lái)看，有的在提高基層政府合法性、提高基層治理水平、預(yù)防和遏制腐敗、培養(yǎng)公民的民主意識(shí)等方面效果顯著，有的則未能達(dá)到預(yù)期的效果。什么樣的公推直選模式在這些方面最有效，不僅需要專家學(xué)者們科學(xué)系統(tǒng)的評(píng)估，更需要各地方政府積極探索和嘗試?！　?/p>

也有人擔(dān)心，十八大提出發(fā)展協(xié)商民主，是不是“公推直選”這樣的選舉民主試驗(yàn)就要退出中國(guó)的政治舞臺(tái)？目前，并無(wú)證據(jù)顯示中央要取消“公推直選”這樣的選舉民主試驗(yàn)。筆者認(rèn)為，“公推直選”和“協(xié)商民主”之間不僅不是替代關(guān)系，而且是一種互補(bǔ)關(guān)系?；鶎用裰饕〉昧己玫男Ч?，必須在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督四個(gè)方面一起努力。沒(méi)有完善的、合理的、科學(xué)的民主選舉制度作為支撐，處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府可能會(huì)主導(dǎo)協(xié)商民主的過(guò)程和結(jié)果，將政府個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意志強(qiáng)加于民，協(xié)商民主可能流于形式，民主管理、決策和監(jiān)督則成為空談。如果僅僅發(fā)展選舉民主而不發(fā)展協(xié)商民主，則可能難以避免許多國(guó)家已經(jīng)出現(xiàn)的諸如賄選、低效等選舉民主的種種弊端，民眾則缺少途徑參與、監(jiān)督那些影響百姓日常生活的政府管理和決策行為。實(shí)際上，協(xié)商民主之所以在西方國(guó)家興起，正是因?yàn)樵S多人看到了選舉民主的種種缺陷和弊端而力圖去克服它。因此，我們沒(méi)有理由拒絕選舉民主，也沒(méi)有理由拒絕協(xié)商民主。選舉民主和協(xié)商民主是民主的兩條腿，少了哪個(gè)都不行?！　?/p>

基層作為中國(guó)政治改革的試驗(yàn)場(chǎng)，其重要性不言而喻。沒(méi)有“基層經(jīng)驗(yàn)”，就沒(méi)有“頂層設(shè)計(jì)”。當(dāng)前，中國(guó)的利益群體多元，社會(huì)矛盾復(fù)雜，諸如收入分配、教育不公平、社會(huì)保障、官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)等制度受到社會(huì)輿論的廣泛關(guān)注，改革迫在眉睫。但是，在現(xiàn)實(shí)中，那些引發(fā)公眾對(duì)地方政府的不滿與不信任、導(dǎo)致群體性事件和地方政府治理危機(jī)的問(wèn)題卻基本是地方政府的具體政策和制度。因此，提高地方治理水平、探索新的治理模式同樣十分緊迫。不僅如此，由于收入分配等基礎(chǔ)性和全局性的制度改革涉及廣泛的利益再分配，因此阻力很大，難以取得進(jìn)展和效果。與之相對(duì)照，基層的改革一般不涉及大范圍的利益重構(gòu)，也不涉及政治立場(chǎng)之爭(zhēng)，因此改革阻力相對(duì)較小，也更容易成為中國(guó)的政治體制改革的突破口。如果中央在把握總體方向的同時(shí)鼓勵(lì)地方大膽創(chuàng)新，基層和地方在遵循基本改革方向的基礎(chǔ)上積極實(shí)踐，開(kāi)拓創(chuàng)新，那么中國(guó)的政治體制改革或許將翻開(kāi)新的一頁(yè)。