近年來，隨著中國(guó)中長(zhǎng)期人口變化呈現(xiàn)出新的態(tài)勢(shì)，人口政策也引起了日益廣泛的討論。本文從一個(gè)歷史動(dòng)態(tài)的視角對(duì)人口政策進(jìn)行反思，提出人口政策應(yīng)該應(yīng)時(shí)而變，并對(duì)人口政策改革的方向和步驟提出思考.

人口政策歷來應(yīng)時(shí)而變

上世紀(jì)50年代中期以后，馬寅初就開始意識(shí)到人口增長(zhǎng)過快的問題。到60年代，國(guó)家發(fā)展出現(xiàn)了極度的貧窮。這固然有自然災(zāi)害和制度因素的原因，也表明 當(dāng)時(shí)人口與生產(chǎn)力的矛盾已經(jīng)出現(xiàn)，而且日益嚴(yán)重。這也說明，從50年代末期以后，我國(guó)的人口政策在很長(zhǎng)一段時(shí)期是滯后于人口變動(dòng)格局和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際狀 況，從而加劇了60年代的社會(huì)經(jīng)濟(jì)貧困。

所以我國(guó)從70年代以后開始被迫實(shí)施人口控制為導(dǎo)向的人口政策，最初的政策實(shí)施采取了比較和緩的方式。1973年12月，中國(guó)第一次計(jì)劃生育匯報(bào)會(huì)上 提出計(jì)劃生育要提倡實(shí)行“晚、稀、少”政策。這段時(shí)間也被認(rèn)為是中國(guó)生育率下降的“黃金十年”，人口政策的執(zhí)行以鼓勵(lì)、號(hào)召為主。從歷史上來評(píng)價(jià)這段時(shí)期 的人口政策，執(zhí)行效果是較好的。

在70年代，中國(guó)的人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的沖突表現(xiàn)得十分嚴(yán)峻，過快的人口增長(zhǎng)和較低的生產(chǎn)力水平構(gòu)成了突出的矛盾，在這樣的背景下，生育政策逐步轉(zhuǎn)向 為計(jì)劃生育這樣一種強(qiáng)硬的生育控制政策，應(yīng)該說這是歷史強(qiáng)迫下的一種選擇。由于實(shí)施了計(jì)劃生育政策，確實(shí)讓人口與生產(chǎn)力的矛盾關(guān)系在相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)得到 了緩解，也使中國(guó)的人口轉(zhuǎn)變和人口格局較快地發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但政策的實(shí)施同時(shí)帶來了不少副作用，突出表現(xiàn)為干群矛盾加劇，民眾福利受損，以及民意反彈的日漸 增強(qiáng)。

自80年代以來，我們也逐步進(jìn)行了一些生育政策的調(diào)整：一是執(zhí)行方式的調(diào)整。在90年代，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，計(jì)劃生育的執(zhí)行方式也從此前行政 控制為主，過渡到了重視利益導(dǎo)向政策，而且也更加重視宣傳教育在其中的作用。當(dāng)時(shí)提出了“三為主”，即人口和計(jì)劃生育工作要以宣傳教育為主、避孕節(jié)育為主 和經(jīng)常性工作為主，力求減少行政性、強(qiáng)制性的手段。在90年代末期和本世紀(jì)初期，也開始討論將生育政策導(dǎo)向進(jìn)一步推廣，提出“三結(jié)合”，將計(jì)劃生育與生 產(chǎn)、生活和保障相結(jié)合，提倡社區(qū)發(fā)展和人口控制的一體化。2000年以后，適應(yīng)人口流動(dòng)性增強(qiáng)，推動(dòng)計(jì)劃生育綜合改革等，這些改革都是計(jì)劃生育政策執(zhí)行方 式的改革。

二是政策規(guī)定的調(diào)整，例如山西翼城的2胎試點(diǎn)；從2001年開始，我國(guó)在酒泉進(jìn)行了取消了生育間隔試點(diǎn)。90年代以來，我國(guó)不同省份都陸續(xù)實(shí)行了如果 雙方都是獨(dú)生子女，可以生育第二個(gè)子女的“雙獨(dú)兩胎”政策。從2005年以后，我國(guó)開始對(duì)生育政策改革方案進(jìn)行廣泛研究，有單獨(dú)2胎方案、有晚婚晚育2胎 方案、有的討論從育齡婦女比重開始下降的時(shí)候逐步放開生育政策，也有的提出按照高年齡到低年齡逐步放開生育政策，也有的提倡小步快走，一點(diǎn)一點(diǎn)放松政策。

人口政策改革的必要性和緊迫性

從1980年至今，已經(jīng)30多年過去了，國(guó)家完成了人口轉(zhuǎn)變，人口格局和人口發(fā)展態(tài)勢(shì)發(fā)生了很大變化，我國(guó)的生產(chǎn)力水平和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也發(fā)生了巨 大的變化。因此，對(duì)計(jì)劃生育政策的意義和作用也需要重新加以評(píng)估，不能把提倡生育一個(gè)孩子和實(shí)行計(jì)劃生育當(dāng)做一個(gè)一成不變、永久堅(jiān)持的政策。

人口政策改革必要性的第一個(gè)原因在于，這樣一個(gè)政策最初是在人口與生產(chǎn)力的關(guān)系嚴(yán)重不平衡的情況下所執(zhí)行的。但是過了30年之后，我國(guó)生產(chǎn)力水平得到 了非常大的進(jìn)步，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到世界第二，人均GDP超過5000美元，按購買力平價(jià)法達(dá)到9000美元。因此，作為解決人口和生產(chǎn)力水平嚴(yán)重不 平衡時(shí)期的一個(gè)過渡性政策，已經(jīng)基本完成了其歷史使命。

第二個(gè)原因是，我國(guó)的人口格局在未來將發(fā)生顯著的變化，這種變化和70年代以來的人口變動(dòng)格局在很多方面是恰恰相反的。例如，從1970年以來我國(guó)的 勞動(dòng)適齡人口比重是持續(xù)增加的，從50%增加到現(xiàn)在的70%多；社會(huì)撫養(yǎng)水平則逐年下降，從60%下降到現(xiàn)在40%左右的最低點(diǎn)。當(dāng)前我國(guó)的人口變動(dòng)正處 于一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我們看到勞動(dòng)適齡人口比重已經(jīng)開始下降。社會(huì)撫養(yǎng)水平也馬上開始上升，到了2030年將會(huì)上升到60%左右。人口內(nèi)在的自然增長(zhǎng)率已經(jīng)是負(fù) 增長(zhǎng)，我國(guó)人口總量從2030年以后將快速下降。人口老齡化程度將快速上升，在最近的15-20年內(nèi)，會(huì)從現(xiàn)在的13.26%上升到30%。從中長(zhǎng)期人口 變動(dòng)看，繼續(xù)堅(jiān)持低生育率導(dǎo)向的計(jì)劃生育政策將進(jìn)一步加劇人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，將進(jìn)一步加劇人口總量的長(zhǎng)期萎縮。

如果說改革開放以來的人口格局變動(dòng)為中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來了人口紅利，那么中長(zhǎng)期人口變動(dòng)的態(tài)勢(shì)將轉(zhuǎn)而對(duì)中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來一系列不利的影響。人口政 策調(diào)整未必是解決這些問題的根本辦法，但至少對(duì)于解決這些問題具有正的方向性，可以使人口結(jié)構(gòu)和總量變動(dòng)對(duì)國(guó)家發(fā)展的不利影響表現(xiàn)得不那么劇烈。

區(qū)域漸進(jìn)，大步改革

在經(jīng)濟(jì)水平發(fā)達(dá)、人類發(fā)展指數(shù)水平更高的地區(qū)率先進(jìn)行生育政策的調(diào)整改革，應(yīng)該是更加妥當(dāng)?shù)?，因?yàn)檫@些地方的實(shí)際生育水平和意愿生育水平都已經(jīng)降低到 了很低的水平，這些地區(qū)也能夠構(gòu)成人口政策改革的先行先試的試點(diǎn)地區(qū)。所以我覺得人口政策改革，可以在一些東部發(fā)達(dá)城市和發(fā)達(dá)地區(qū)先試點(diǎn)，步子可以更大一 些，例如可以直接實(shí)施“允許兩胎化”的改革試點(diǎn)。當(dāng)然推進(jìn)生育政策改革也需要綜合政策的配套，用一系列的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策來引導(dǎo)和調(diào)節(jié)人口的生育行為，慢慢地 將人口政策從計(jì)劃生育直接控制生育，過渡到利用綜合的社會(huì)經(jīng)濟(jì)機(jī)制來間接引導(dǎo)生育的狀態(tài)。

個(gè)人認(rèn)為可以通過這種試點(diǎn)推開的方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域漸進(jìn)。從現(xiàn)在開始“允許二胎”的改革，用10-15年左右的時(shí)間在全國(guó)普遍實(shí)現(xiàn)兩胎化；然后在 2025-2030年左右我國(guó)人口變動(dòng)在總量到頂并開始出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)時(shí)，就可以逐步廢止計(jì)劃生育政策，轉(zhuǎn)為家庭計(jì)劃服務(wù)，實(shí)現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策間接引導(dǎo)下的人 民群眾自主生育。

在一些發(fā)達(dá)的城市，例如上海，城市的實(shí)際生育水平已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于意愿生育水平，而意愿生育水平還低于政策生育水平，這意味著即便放松政策，人口的生育意 愿也決定了生育水平不會(huì)較大反彈。在操作中，我們也可以設(shè)計(jì)一些門檻性指標(biāo)，例如人均GDP、人均受教育程度等、女性就業(yè)率等，達(dá)到這些標(biāo)準(zhǔn)以后的省份， 就能夠開始進(jìn)入放開兩胎的試點(diǎn)，而這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，能夠較好地保證生育政策松動(dòng)以后不會(huì)帶來人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生劇烈波動(dòng)及對(duì)人口動(dòng)態(tài)不可控制的結(jié)果。

必須看到，分地域漸進(jìn)推動(dòng)生育政策改革可能會(huì)像教育、醫(yī)療改革一樣造成新的社會(huì)公平問題，為此我們要衡量哪一種的風(fēng)險(xiǎn)更大。逐步改革帶來的社會(huì)不同群 體間的不平衡與全面放開生育政策所帶來的不可控制的風(fēng)險(xiǎn)相比，還是逐步到位的改革的風(fēng)險(xiǎn)較小。而區(qū)域漸進(jìn)改革所帶來不同地區(qū)進(jìn)度不平衡和利益不平衡的風(fēng) 險(xiǎn)，和不改革所帶來的社會(huì)民意風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響增強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)相比，大力推進(jìn)改革才是根本的出路。

讓人口政策回歸本源

回顧人口政策和國(guó)家發(fā)展的關(guān)系，可以從中總結(jié)一些基本的經(jīng)驗(yàn)和啟示。

首先，人口政策必須及時(shí)調(diào)整并且有一定前瞻性地去匹配當(dāng)時(shí)和未來的人口格局變動(dòng)，我們的人口政策調(diào)整需要有動(dòng)態(tài)性，因?yàn)槿丝诒旧硎窃趧?dòng)態(tài)發(fā)展的。而且，如果人口政策過分滯后于人口格局變動(dòng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將會(huì)給國(guó)家發(fā)展帶來困難和壓力。

第二，人口與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要達(dá)成一種平衡，出現(xiàn)顯著不平衡的時(shí)候，一方面要推動(dòng)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，也需要通過人口政策來努力實(shí)現(xiàn)人口和發(fā)展的平衡與和 諧。人口和發(fā)展的均衡關(guān)系在于，我們需要統(tǒng)籌解決人口問題，不能就人口看人口，也不能只看人口的數(shù)量，要兼顧數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等之間的平衡，兼顧人口和發(fā) 展的整體協(xié)調(diào)。

第三，人口政策是國(guó)家整體發(fā)展的重要政策工具，但我們不能將人口政策作為應(yīng)對(duì)國(guó)家發(fā)展的唯一政策工具，甚至不能作為最核心的政策工具。是經(jīng)濟(jì)改革開放 而非人口控制，推動(dòng)了改革開放三十多年來的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而與此同時(shí)，計(jì)劃生育政策是為國(guó)家發(fā)展奠定了良好的人口環(huán)境。同樣，希望通過人口政策改革來推動(dòng)國(guó)家 發(fā)展也并非是一個(gè)根本性的出路，單純依靠人口政策不能解決老齡化問題，不能解決勞動(dòng)適齡人口下降問題等，人口政策只是解決國(guó)家發(fā)展所面臨問題的一種政策工 具。

我們?yōu)槭裁匆诋?dāng)前時(shí)期積極改革人口政策，其根本原因在于要讓人口政策回歸到其作為公共政策的本來含義。

第一，人口政策需要努力滿足不同群體多樣化的生育需求。實(shí)施人口政策的根本目的是要滿足人們生存和發(fā)展的需求，提高人民群眾的福利，使人口政策真正成為一種促進(jìn)公共福利的公共政策。一旦人口政策脫離了人民的利益和需求，人口政策也就不能夠得到人民的擁護(hù)。

第二，作為公共政策的人口政策，其制定和修改應(yīng)尊重人民群眾自身的自主選擇和公共決策。我們的政策制定需要以人民群眾的生育權(quán)利為基礎(chǔ)，需要更多的公共參與，使不同的人群能夠?qū)φ哂卸鄻踊谋磉_(dá)，避免單純行政性地制定政策。

第三，生育政策的管理執(zhí)行也應(yīng)該從行政管控機(jī)制過渡到一個(gè)為人民利益服務(wù)的機(jī)制，使這樣的一個(gè)政府機(jī)構(gòu)能夠?yàn)檎麄€(gè)社會(huì)提供生育與健康的服務(wù)。同時(shí)，作 為在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的公共政策的執(zhí)行手段和方式，也應(yīng)避免國(guó)家直接的行政控制，而更應(yīng)通過引導(dǎo)現(xiàn)代生育文化的建立，通過完善的社會(huì)配套體制的支持 和利益引導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)個(gè)人和家庭生育的行為，并更好地適應(yīng)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。(第1346期 第2版)