在十八大和中央經(jīng)濟工作會議上，中央提出積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。這是一個治國新思維，牽一發(fā)動全身，具有綱舉目張的戰(zhàn)略統(tǒng)攬作用。我認為寧可把前期工作準備得充分一點，也要把真相和全貌調(diào)查清楚，把本質(zhì)和規(guī)律掌握準確，把思路和對策研究透徹，做到成竹在胸，全局在握。從這個意義上說，開展新型城鎮(zhèn)化大調(diào)研，不僅是一種戰(zhàn)略與策略選擇，而且直接關(guān)系穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)方式的得失成敗。

一、新型城鎮(zhèn)化是一項新命題，需要糾偏反思。

今年元旦后，我在河北、廣東和安徽等地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)基層對新型城鎮(zhèn)化的理解存在很大偏差，迫切需要釋疑解惑。從我了解的情況看，地級以上城市普遍抵觸有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，認為這個提法不切實際?？h、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))一級對新農(nóng)村與新型城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系理不出頭緒，大多認為還是換湯不換藥。新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在哪里？我認為決策前應(yīng)充分聽取各方面的意見和建議，掌握全面、系統(tǒng)和真實的決策依據(jù)；決策中應(yīng)提出多種方案，分析比較，優(yōu)中選優(yōu)；決策后應(yīng)跟蹤決策的實施，不斷修訂完善。

中央提新型城鎮(zhèn)化時，十分明確地指出要“趨利避害”。但究竟避什么害？害到什么程度？沒有人敢于正視或愿意深究。我認為，這個害就是地級以上城市(三沙市屬特殊情況)正在透支國家的承載能力，導(dǎo)致人口擁擠、交通堵塞和環(huán)境污染為特征的“城市病”不斷蔓延，已經(jīng)到了非扭轉(zhuǎn)不可的關(guān)口。今年1月10日以來連續(xù)6天的霧霾天氣，全國有39.7%的城市遭到重度污染。根據(jù)1月14日發(fā)布的《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》提供的數(shù)據(jù)，全國最大的500個城市中，99%以上達不到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標準；全球污染最嚴重的10個城市，有7個在中國。

最近有消息說，由國家發(fā)改委牽頭編制的《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》已基本定稿，將于今年全國“兩會”前后對外公布。從已經(jīng)公開的部分內(nèi)容看，該規(guī)劃不過是確認了北京、上海、重慶、廣州和天津的國家中心城市地位，以及180多個地級以上城市的區(qū)域性中心城市地位，并在此基礎(chǔ)上布局了20多個城市群。更何況，這一規(guī)劃的起止時間從2011年開始，還是以大城市為依托、以地級以上城市為重點的原有思路，缺乏對新型城鎮(zhèn)化的最新理解和認識，應(yīng)經(jīng)過深入調(diào)研、反復(fù)論證后再公布，盡可能防止和減少失誤。

1983年，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》，要求試行地、市合并。也就是從那時開始，地級以上城市集中優(yōu)質(zhì)資源畸形膨脹，高房價久調(diào)不降，重特大生產(chǎn)安全事故、交通安全事故、食品藥品安全事故和環(huán)境污染事件此伏彼起。其中最嚴重的，就是農(nóng)民被強制性買斷宅基地和承包地，為城市作出犧牲卻被隔離在城市之外。我認為，讀不懂農(nóng)民就讀不懂中國。從我國歷史看，土地問題是導(dǎo)致社會動蕩乃至王朝更迭最重要的因素之一，對土地資源的分配直接關(guān)系到政權(quán)穩(wěn)定。通過調(diào)查研究防范新型城鎮(zhèn)化的土地陷阱，聽一聽農(nóng)民最盼、最急、最憂和最怨的肺腑之言，實際上有利于消除和減少影響全局的不和諧因素。

有必要指出，一些大中城市不顧客觀條件，盲目攀比擴大規(guī)模，城市經(jīng)濟的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)二產(chǎn)占比最大，二產(chǎn)中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型產(chǎn)業(yè)為主。特別是2008年應(yīng)對國際金融危機以來，這些城市打著產(chǎn)業(yè)振興的幌子實施了一批大項目，集中了一批本該淘汰的傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)。他們拼湊的所謂開發(fā)區(qū)，產(chǎn)業(yè)定位上照抄照搬，產(chǎn)業(yè)培育上喜新厭舊，產(chǎn)業(yè)選擇上貪多求全，產(chǎn)業(yè)格局上自成體系。在可以預(yù)見的3~5年內(nèi)，我確信其中的一部分會成為沒有經(jīng)濟和社會效益的投資災(zāi)難。只有通過調(diào)查研究了解到這個實情，并下決心刮骨療傷，我國經(jīng)濟才有可能輕裝上陣，大踏步前進。

客觀地看，對城市化、城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化的理論研究和實踐探索，有調(diào)查不夠的問題，也有研究不夠的問題，而后一個問題更為突出。正是由于這樣一種先天不足，存在著各說各有理的分歧意見，“不做調(diào)查沒有發(fā)言權(quán)，不做正確的調(diào)查同樣沒有發(fā)言權(quán)”(《毛澤東文集》第一卷第267—268頁)。現(xiàn)在，中央的大思路十分清楚，就是把新型城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟發(fā)展的主軸和總綱。關(guān)鍵在于怎樣通過調(diào)查研究凝聚共識，提高各級領(lǐng)導(dǎo)特別是主要領(lǐng)導(dǎo)的認識能力、判斷能力和工作能力。特別要堅持結(jié)論產(chǎn)生在調(diào)查研究之后，建立在科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，保證新型城鎮(zhèn)化在大方向上不發(fā)生偏差，在大原則上不引起爭議。

二、新型城鎮(zhèn)化是一個大載體，需要調(diào)整布局。

縣城和重點鎮(zhèn)是所有城市的母體，這是我經(jīng)過反復(fù)對比、認真調(diào)研所得出的結(jié)論。按照我的理解，中央對新型城鎮(zhèn)化　“積極穩(wěn)妥”的要求，實際上具有明確的導(dǎo)向性。“積極”就是要因勢利導(dǎo)，支持縣城和重點鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的根本優(yōu)勢，實現(xiàn)農(nóng)民收入增加、農(nóng)業(yè)資本盤活和農(nóng)村土地升值三大目標；“穩(wěn)妥”就是要趨利避害，抑制4個直轄市、5個沿海計劃單列市、27個省會城市和251個地級城市(三沙市屬特殊情況)的擴張沖動，從“三分管、七分建”轉(zhuǎn)為“七分管、三分建”，重點改造老城區(qū)，化解備受質(zhì)疑的資產(chǎn)泡沫和債務(wù)風險，提升城市生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。

在后國際金融危機時期，國際經(jīng)濟政治格局復(fù)雜多變，各國都在應(yīng)對自身的難題，尋求解決之道。美日歐等主要經(jīng)濟體的市場需求下降，倒逼我國經(jīng)濟增長的力量從國外轉(zhuǎn)向國內(nèi)。我認為，通過調(diào)查研究，以寬廣的眼界觀察“逆城市化”的世界大勢，就能抓住新型城鎮(zhèn)化這個內(nèi)部調(diào)整的歷史機遇，消化困境中的水泥、鋼材、建筑、建材和裝潢等行業(yè)的過剩產(chǎn)能。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。如果能解決縣城和重點鎮(zhèn)80%左右的飲水安全、道路硬化、垃圾處理和生活能源自給，就可以在全國形成一個經(jīng)濟增長態(tài)勢。這個龐大的內(nèi)需引擎，不僅可以擺脫對出口的依賴，而且能夠支撐我國經(jīng)濟長期走穩(wěn)。內(nèi)外兼得，為何不為？

我國91%的國土面積、73%的人口在縣域，老祖宗早就告誡“郡縣治則天下安”。多年來，我國的根本優(yōu)勢為什么沒有發(fā)揮，潛力為什么沒有激活，很大程度上在于沒有把精力用在新型城鎮(zhèn)化上，把功夫放在新型城鎮(zhèn)化上。讓我深感憂慮的是，在政策、資金和項目資源的使用上，中央政府的習(xí)慣性思維是向直轄市和計劃單列市傾斜，省級政府的習(xí)慣性思維是向省會城市和本省的次區(qū)域中心城市傾斜。對新型城鎮(zhèn)化到底要不要以縣城和重點鎮(zhèn)為抓手，反對意見仍然居上風。怎樣改變這種“先城市、后農(nóng)村，先市民、后農(nóng)民，先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)”的慣性思維，最好的途徑就是通過調(diào)查研究，把新型城鎮(zhèn)化作為推動財政金融、戶籍制度、公共服務(wù)改革和行政區(qū)劃調(diào)整的平臺，對的就堅持，不對的趕快改。

改革開放33年來，我國城鎮(zhèn)化率從39.1%增長到51.3%。但嚴格說來，我國城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，明顯低于發(fā)達國家80%的水平，也低于許多同等發(fā)展階段國家60%的水平。問題的嚴重性在于，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制按當時的人口分配耕地，增人不增地、減人不減地造成了1億多外嫁女問題，以及3.5億新生代農(nóng)民(其中2.5億已進城務(wù)工)。他們種田無地、上班無崗、低保無份，像候鳥一樣在城鄉(xiāng)之間大遷徙大流動。在他們的身后，還站著8,700萬留守老人、兒童和婦女?，F(xiàn)實的風險不可怕，可怕的是未來的風險。壓垮駱駝的不是一塊巨石，而是一根稻草。把這樣的來龍去脈調(diào)查清楚研究明白，把零散的認識系統(tǒng)化，把粗淺的認識深刻化，新型城鎮(zhèn)化才有可能邏輯地指向縣城和重點鎮(zhèn)。

早在2000年6月，中共中央、國務(wù)院就專門下發(fā)了《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》，就小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了一種整體上的導(dǎo)向。我認為這是一個準確的判斷。農(nóng)民占我國總?cè)丝诘?5%以上，農(nóng)業(yè)就業(yè)占就業(yè)總量的50%以上。如果農(nóng)民減少到30%，就要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移5億多人口；如果農(nóng)業(yè)就業(yè)下降到20%，就要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移2億多勞動力。在這樣一個基本國情的框架內(nèi)，中央下決心建設(shè)5,000個縣城和重點鎮(zhèn)，至少可以就地吸納4~6億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；如果這些鎮(zhèn)的建成區(qū)面積以每平方公里投資1～2億計算，每年就能帶動100多萬億的關(guān)聯(lián)投資，增加5億勞動力的就業(yè)崗位。以北京為例，在建設(shè)33個重點鎮(zhèn)后，就解決了40多萬農(nóng)民就地就業(yè)難題。

需要強調(diào)的是，當落后的農(nóng)村與發(fā)達的城市并存時，農(nóng)民在政策硬約束下又不能進入地級以上城市，那就會順理成章地選擇縣城和重點鎮(zhèn)建設(shè)自己的家園。我國現(xiàn)有建制鎮(zhèn)(含縣城所在地城關(guān)鎮(zhèn))19,249個，加上兩億多個鄉(xiāng)，人口多、地域大，是國家政權(quán)的神經(jīng)末梢，存在各種基層微觀事件。這些鎮(zhèn)綜合實力增強了，就可以成為城鄉(xiāng)和工農(nóng)連接的紐帶，成為農(nóng)村社會公共品的提供基地和服務(wù)載體，直接體現(xiàn)小康社會的總體水平。在起草信陽市農(nóng)村改革發(fā)展試驗區(qū)報告時，我發(fā)現(xiàn)農(nóng)民愿意進城的很多，但其中76%愿意進縣城和重點鎮(zhèn)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該順應(yīng)這個民意，確保有穩(wěn)定住所和收入的青壯年農(nóng)民及其子女“平移”為縣城和重點鎮(zhèn)人口，為他們提供同等的居住和就業(yè)機會，做好由土地保障向就業(yè)保障和社會保障的銜接，最終全面完成人口城鎮(zhèn)化。

三、新型城鎮(zhèn)化是一幅好藍圖，需要群策群力。

上世紀60年代初，為了度過當時國民經(jīng)濟的嚴重困難，全黨就一些重大問題同時開展調(diào)研，尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的主要負責人都參與了調(diào)研，結(jié)果很快就形成了解決重大經(jīng)濟社會問題的正確決策，迅速扭轉(zhuǎn)了困難局面。那次大調(diào)研留給今天的寶貴經(jīng)驗，就是主要領(lǐng)導(dǎo)親力親為，不僅要“身入”基層，更要“心到”基層，與基層干部群眾同坐一條凳，同吃一鍋飯，面對面地了解情況和商討問題。把各種零碎的材料經(jīng)過去粗取精、去偽存真、由此及彼和由表及里的綜合分析，就可以透過現(xiàn)象抓本質(zhì)，描繪好新型城鎮(zhèn)化這幅好藍圖。

對于新型城鎮(zhèn)化的調(diào)查研究，我認為要從各部門、各地區(qū)的主要領(lǐng)導(dǎo)做起，確保每一個調(diào)研成果都能有針對性地解決問題。“我們應(yīng)該用百分之九十以上的時間去弄清情況，用不到百分之十的時間來決定政策。這樣決定的政策，才有基礎(chǔ)”(《陳云文選》第三卷第46頁)。新型城鎮(zhèn)化面臨的重點和難點問題很多，而且沒有現(xiàn)成的答案，需要群策群力，從面子工程走向內(nèi)在提升，從錦上添花走向雪中送炭。這些問題包括：第一，新型城鎮(zhèn)化的空間布局問題；第二，新型城鎮(zhèn)化的土地集約問題；第三，新型城鎮(zhèn)化的戶籍改革問題；第四，新型城鎮(zhèn)化的資源支撐問題；第五，新型城鎮(zhèn)化的生態(tài)環(huán)境保護問題。

當前收入分配中最突出的矛盾是城鄉(xiāng)收入差距還在拉大，農(nóng)民缺少工資性和財產(chǎn)性收入，靠種地過不上富裕的生活；產(chǎn)業(yè)發(fā)展中最復(fù)雜的矛盾是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，靠天吃飯，澇災(zāi)一條線，旱災(zāi)一大片；社會結(jié)構(gòu)中最尖銳的矛盾是城鄉(xiāng)二元治理，城市越大，農(nóng)村越窮，農(nóng)村仍然普遍存在行路難、飲水難、看病難和上學(xué)難。我認為，國家是一個命運共同體。新型城鎮(zhèn)化與增加農(nóng)民收入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)新農(nóng)村是一個整體，應(yīng)順勢形成城鄉(xiāng)良性互動的一體化格局，最終走出一條農(nóng)民生活現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)化和農(nóng)村生態(tài)田園化的新路子。

一個國家選擇什么樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，是由本國特定的歷史、政治、經(jīng)濟和文化等多種因素決定的。農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中最大的難點，但也正是希望所在。中央2004年以來每年都發(fā)“一號文件”，但全國800個產(chǎn)糧大縣無一例外都是財政弱縣和農(nóng)民窮縣，為什么聽中央話的老實人會吃虧？從我去過的地方看，青壯年外出打工，有的干脆撂荒，有的租給別人，種地的是留守婦女、兒童和老人，“種糧口糧化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民兼業(yè)化”越來越明顯。我去過很多農(nóng)民家庭，父老鄉(xiāng)親們兩手空空，農(nóng)民增收不可能通過2.5億農(nóng)戶土里刨食解決。這種情況怎么辦？我認為必須通過新型城鎮(zhèn)化挖窮根，敢于碰農(nóng)村土地集體所有制這個敏感問題，提高農(nóng)民土地增值收益并流向生產(chǎn)性投資。這是一步活棋，走對了就會盤活全局。

農(nóng)村土地集體所有制實行的57年，爭論一直沒停止過，小崗村農(nóng)民當年按手印搞包產(chǎn)到戶就是一種抵制。后來中央接受這個事實，在全國推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。現(xiàn)在，一些地方借口“非經(jīng)政府征地，任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”，肆無忌憚地侵占農(nóng)村宅基地和承包地，城市帶給農(nóng)民的只有淚水、恐懼和災(zāi)難。過度使用行政權(quán)力搞土地財政，直接后果就是把農(nóng)民整體推向了對立面。針對這種情況，中央2009年就提出要明確農(nóng)村承包關(guān)系的政策含義和實施辦法，要研究出臺農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見。我想現(xiàn)在是時候了，可以圍繞新型城鎮(zhèn)化適時推出這些辦法和意見，贏得主動，贏得優(yōu)勢，贏得未來。

每一位調(diào)研工作者生活在這樣一個時代，要有把自己的見識、主張和建議尤其是逆耳忠言說出來的勇氣。加入世界貿(mào)易組織后，農(nóng)業(yè)國際競爭已不再是初級農(nóng)產(chǎn)品的競爭，以農(nóng)戶為經(jīng)營主體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，孤立分散，缺乏科技創(chuàng)新、資本投入和產(chǎn)業(yè)提升，根本無法應(yīng)對大風大浪。有人公開反對工商資本下鄉(xiāng)，這是十分有害的。我認為，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營本身就是新型城鎮(zhèn)化的一個過程，下鄉(xiāng)工商資本行為不規(guī)范的就加強管理，不能用個別反面事例以偏概全。新型城鎮(zhèn)化的制度設(shè)計，十分有必要明確鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，幫助農(nóng)民進行適度規(guī)模經(jīng)營。我在山東安丘調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，同樣是種菜，從引導(dǎo)農(nóng)民種什么，到培訓(xùn)農(nóng)民怎么種，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在這里制定了33個生產(chǎn)規(guī)程、200多個國際生產(chǎn)標準，建起了50萬畝標準化蔬菜基地，走出了一條“公司+基地+農(nóng)戶+合作社”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新路，產(chǎn)品源源不斷地走向全國。

現(xiàn)在都有一個共識，“城市腿長、農(nóng)村腿短”對我國可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)構(gòu)成威脅，困難之多、壓力之重和挑戰(zhàn)之大前所未有。在這個背景下實施新型城鎮(zhèn)化，是繼1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、1992年社會主義市場經(jīng)濟體制之后的又一次制度創(chuàng)新，國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增長方式和生產(chǎn)力布局必然因此發(fā)生積極而重大的變化?，F(xiàn)在最迫切的，是通過大調(diào)研統(tǒng)一思想，做到目標不轉(zhuǎn)移，矛盾不回避，把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化全過程，系統(tǒng)應(yīng)對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的根本問題。

（作者系中國城市發(fā)展研究院副院長）