在十八大和中央經(jīng)濟工作會議上,中央提出積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化,走集約、智能、綠色和低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。這是一個治國新思維,牽一發(fā)動全身,具有綱舉目張的戰(zhàn)略統(tǒng)攬作用。我認為寧可把前期工作準備得充分一點,也要把真相和全貌調(diào)查清楚,把本質(zhì)和規(guī)律掌握準確,把思路和對策研究透徹,做到成竹在胸,全局在握。從這個意義上說,開展新型城鎮(zhèn)化大調(diào)研,不僅是一種戰(zhàn)略與策略選擇,而且直接關(guān)系穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)方式的得失成敗。
一、新型城鎮(zhèn)化是一項新命題,需要糾偏反思。
今年元旦后,我在河北、廣東和安徽等地調(diào)研,發(fā)現(xiàn)基層對新型城鎮(zhèn)化的理解存在很大偏差,迫切需要釋疑解惑。從我了解的情況看,地級以上城市普遍抵觸有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,認為這個提法不切實際??h、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))一級對新農(nóng)村與新型城鎮(zhèn)化之間的關(guān)系理不出頭緒,大多認為還是換湯不換藥。新型城鎮(zhèn)化究竟“新”在哪里?我認為決策前應(yīng)充分聽取各方面的意見和建議,掌握全面、系統(tǒng)和真實的決策依據(jù);決策中應(yīng)提出多種方案,分析比較,優(yōu)中選優(yōu);決策后應(yīng)跟蹤決策的實施,不斷修訂完善。
中央提新型城鎮(zhèn)化時,十分明確地指出要“趨利避害”。但究竟避什么害?害到什么程度?沒有人敢于正視或愿意深究。我認為,這個害就是地級以上城市(三沙市屬特殊情況)正在透支國家的承載能力,導致人口擁擠、交通堵塞和環(huán)境污染為特征的“城市病”不斷蔓延,已經(jīng)到了非扭轉(zhuǎn)不可的關(guān)口。今年1月10日以來連續(xù)6天的霧霾天氣,全國有39.7%的城市遭到重度污染。根據(jù)1月14日發(fā)布的《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》提供的數(shù)據(jù),全國最大的500個城市中,99%以上達不到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標準;全球污染最嚴重的10個城市,有7個在中國。
最近有消息說,由國家發(fā)改委牽頭編制的《全國促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展規(guī)劃(2011-2020年)》已基本定稿,將于今年全國“兩會”前后對外公布。從已經(jīng)公開的部分內(nèi)容看,該規(guī)劃不過是確認了北京、上海、重慶、廣州和天津的國家中心城市地位,以及180多個地級以上城市的區(qū)域性中心城市地位,并在此基礎(chǔ)上布局了20多個城市群。更何況,這一規(guī)劃的起止時間從2011年開始,還是以大城市為依托、以地級以上城市為重點的原有思路,缺乏對新型城鎮(zhèn)化的最新理解和認識,應(yīng)經(jīng)過深入調(diào)研、反復(fù)論證后再公布,盡可能防止和減少失誤。
1983年,中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于地市州黨政機關(guān)機構(gòu)改革若干問題的通知》,要求試行地、市合并。也就是從那時開始,地級以上城市集中優(yōu)質(zhì)資源畸形膨脹,高房價久調(diào)不降,重特大生產(chǎn)安全事故、交通安全事故、食品藥品安全事故和環(huán)境污染事件此伏彼起。其中最嚴重的,就是農(nóng)民被強制性買斷宅基地和承包地,為城市作出犧牲卻被隔離在城市之外。我認為,讀不懂農(nóng)民就讀不懂中國。從我國歷史看,土地問題是導致社會動蕩乃至王朝更迭最重要的因素之一,對土地資源的分配直接關(guān)系到政權(quán)穩(wěn)定。通過調(diào)查研究防范新型城鎮(zhèn)化的土地陷阱,聽一聽農(nóng)民最盼、最急、最憂和最怨的肺腑之言,實際上有利于消除和減少影響全局的不和諧因素。
有必要指出,一些大中城市不顧客觀條件,盲目攀比擴大規(guī)模,城市經(jīng)濟的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)二產(chǎn)占比最大,二產(chǎn)中又以鋼鐵、石化和建材為代表的資源型產(chǎn)業(yè)為主。特別是2008年應(yīng)對國際金融危機以來,這些城市打著產(chǎn)業(yè)振興的幌子實施了一批大項目,集中了一批本該淘汰的傳統(tǒng)落后產(chǎn)業(yè)。他們拼湊的所謂開發(fā)區(qū),產(chǎn)業(yè)定位上照抄照搬,產(chǎn)業(yè)培育上喜新厭舊,產(chǎn)業(yè)選擇上貪多求全,產(chǎn)業(yè)格局上自成體系。在可以預(yù)見的3~5年內(nèi),我確信其中的一部分會成為沒有經(jīng)濟和社會效益的投資災(zāi)難。只有通過調(diào)查研究了解到這個實情,并下決心刮骨療傷,我國經(jīng)濟才有可能輕裝上陣,大踏步前進。
客觀地看,對城市化、城鎮(zhèn)化和新型城鎮(zhèn)化的理論研究和實踐探索,有調(diào)查不夠的問題,也有研究不夠的問題,而后一個問題更為突出。正是由于這樣一種先天不足,存在著各說各有理的分歧意見,“不做調(diào)查沒有發(fā)言權(quán),不做正確的調(diào)查同樣沒有發(fā)言權(quán)”(《毛澤東文集》第一卷第267—268頁)?,F(xiàn)在,中央的大思路十分清楚,就是把新型城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟發(fā)展的主軸和總綱。關(guān)鍵在于怎樣通過調(diào)查研究凝聚共識,提高各級領(lǐng)導特別是主要領(lǐng)導的認識能力、判斷能力和工作能力。特別要堅持結(jié)論產(chǎn)生在調(diào)查研究之后,建立在科學論證的基礎(chǔ)上,保證新型城鎮(zhèn)化在大方向上不發(fā)生偏差,在大原則上不引起爭議。
二、新型城鎮(zhèn)化是一個大載體,需要調(diào)整布局。
縣城和重點鎮(zhèn)是所有城市的母體,這是我經(jīng)過反復(fù)對比、認真調(diào)研所得出的結(jié)論。按照我的理解,中央對新型城鎮(zhèn)化 “積極穩(wěn)妥”的要求,實際上具有明確的導向性。“積極”就是要因勢利導,支持縣城和重點鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展,發(fā)揮農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的根本優(yōu)勢,實現(xiàn)農(nóng)民收入增加、農(nóng)業(yè)資本盤活和農(nóng)村土地升值三大目標;“穩(wěn)妥”就是要趨利避害,抑制4個直轄市、5個沿海計劃單列市、27個省會城市和251個地級城市(三沙市屬特殊情況)的擴張沖動,從“三分管、七分建”轉(zhuǎn)為“七分管、三分建”,重點改造老城區(qū),化解備受質(zhì)疑的資產(chǎn)泡沫和債務(wù)風險,提升城市生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。
在后國際金融危機時期,國際經(jīng)濟政治格局復(fù)雜多變,各國都在應(yīng)對自身的難題,尋求解決之道。美日歐等主要經(jīng)濟體的市場需求下降,倒逼我國經(jīng)濟增長的力量從國外轉(zhuǎn)向國內(nèi)。我認為,通過調(diào)查研究,以寬廣的眼界觀察“逆城市化”的世界大勢,就能抓住新型城鎮(zhèn)化這個內(nèi)部調(diào)整的歷史機遇,消化困境中的水泥、鋼材、建筑、建材和裝潢等行業(yè)的過剩產(chǎn)能。凡事預(yù)則立,不預(yù)則廢。如果能解決縣城和重點鎮(zhèn)80%左右的飲水安全、道路硬化、垃圾處理和生活能源自給,就可以在全國形成一個經(jīng)濟增長態(tài)勢。這個龐大的內(nèi)需引擎,不僅可以擺脫對出口的依賴,而且能夠支撐我國經(jīng)濟長期走穩(wěn)。內(nèi)外兼得,為何不為?
我國91%的國土面積、73%的人口在縣域,老祖宗早就告誡“郡縣治則天下安”。多年來,我國的根本優(yōu)勢為什么沒有發(fā)揮,潛力為什么沒有激活,很大程度上在于沒有把精力用在新型城鎮(zhèn)化上,把功夫放在新型城鎮(zhèn)化上。讓我深感憂慮的是,在政策、資金和項目資源的使用上,中央政府的習慣性思維是向直轄市和計劃單列市傾斜,省級政府的習慣性思維是向省會城市和本省的次區(qū)域中心城市傾斜。對新型城鎮(zhèn)化到底要不要以縣城和重點鎮(zhèn)為抓手,反對意見仍然居上風。怎樣改變這種“先城市、后農(nóng)村,先市民、后農(nóng)民,先工業(yè)、后農(nóng)業(yè)”的慣性思維,最好的途徑就是通過調(diào)查研究,把新型城鎮(zhèn)化作為推動財政金融、戶籍制度、公共服務(wù)改革和行政區(qū)劃調(diào)整的平臺,對的就堅持,不對的趕快改。
改革開放33年來,我國城鎮(zhèn)化率從39.1%增長到51.3%。但嚴格說來,我國城鎮(zhèn)化率僅為35%左右,明顯低于發(fā)達國家80%的水平,也低于許多同等發(fā)展階段國家60%的水平。問題的嚴重性在于,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制按當時的人口分配耕地,增人不增地、減人不減地造成了1億多外嫁女問題,以及3.5億新生代農(nóng)民(其中2.5億已進城務(wù)工)。他們種田無地、上班無崗、低保無份,像候鳥一樣在城鄉(xiāng)之間大遷徙大流動。在他們的身后,還站著8,700萬留守老人、兒童和婦女?,F(xiàn)實的風險不可怕,可怕的是未來的風險。壓垮駱駝的不是一塊巨石,而是一根稻草。把這樣的來龍去脈調(diào)查清楚研究明白,把零散的認識系統(tǒng)化,把粗淺的認識深刻化,新型城鎮(zhèn)化才有可能邏輯地指向縣城和重點鎮(zhèn)。
早在2000年6月,中共中央、國務(wù)院就專門下發(fā)了《關(guān)于促進小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》,就小城鎮(zhèn)建設(shè)提供了一種整體上的導向。我認為這是一個準確的判斷。農(nóng)民占我國總?cè)丝诘?5%以上,農(nóng)業(yè)就業(yè)占就業(yè)總量的50%以上。如果農(nóng)民減少到30%,就要從農(nóng)村轉(zhuǎn)移5億多人口;如果農(nóng)業(yè)就業(yè)下降到20%,就要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移2億多勞動力。在這樣一個基本國情的框架內(nèi),中央下決心建設(shè)5,000個縣城和重點鎮(zhèn),至少可以就地吸納4~6億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口;如果這些鎮(zhèn)的建成區(qū)面積以每平方公里投資1~2億計算,每年就能帶動100多萬億的關(guān)聯(lián)投資,增加5億勞動力的就業(yè)崗位。以北京為例,在建設(shè)33個重點鎮(zhèn)后,就解決了40多萬農(nóng)民就地就業(yè)難題。
需要強調(diào)的是,當落后的農(nóng)村與發(fā)達的城市并存時,農(nóng)民在政策硬約束下又不能進入地級以上城市,那就會順理成章地選擇縣城和重點鎮(zhèn)建設(shè)自己的家園。我國現(xiàn)有建制鎮(zhèn)(含縣城所在地城關(guān)鎮(zhèn))19,249個,加上兩億多個鄉(xiāng),人口多、地域大,是國家政權(quán)的神經(jīng)末梢,存在各種基層微觀事件。這些鎮(zhèn)綜合實力增強了,就可以成為城鄉(xiāng)和工農(nóng)連接的紐帶,成為農(nóng)村社會公共品的提供基地和服務(wù)載體,直接體現(xiàn)小康社會的總體水平。在起草信陽市農(nóng)村改革發(fā)展試驗區(qū)報告時,我發(fā)現(xiàn)農(nóng)民愿意進城的很多,但其中76%愿意進縣城和重點鎮(zhèn)。新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該順應(yīng)這個民意,確保有穩(wěn)定住所和收入的青壯年農(nóng)民及其子女“平移”為縣城和重點鎮(zhèn)人口,為他們提供同等的居住和就業(yè)機會,做好由土地保障向就業(yè)保障和社會保障的銜接,最終全面完成人口城鎮(zhèn)化。
三、新型城鎮(zhèn)化是一幅好藍圖,需要群策群力。
上世紀60年代初,為了度過當時國民經(jīng)濟的嚴重困難,全黨就一些重大問題同時開展調(diào)研,尤其是各級領(lǐng)導機關(guān)的主要負責人都參與了調(diào)研,結(jié)果很快就形成了解決重大經(jīng)濟社會問題的正確決策,迅速扭轉(zhuǎn)了困難局面。那次大調(diào)研留給今天的寶貴經(jīng)驗,就是主要領(lǐng)導親力親為,不僅要“身入”基層,更要“心到”基層,與基層干部群眾同坐一條凳,同吃一鍋飯,面對面地了解情況和商討問題。把各種零碎的材料經(jīng)過去粗取精、去偽存真、由此及彼和由表及里的綜合分析,就可以透過現(xiàn)象抓本質(zhì),描繪好新型城鎮(zhèn)化這幅好藍圖。
對于新型城鎮(zhèn)化的調(diào)查研究,我認為要從各部門、各地區(qū)的主要領(lǐng)導做起,確保每一個調(diào)研成果都能有針對性地解決問題。“我們應(yīng)該用百分之九十以上的時間去弄清情況,用不到百分之十的時間來決定政策。這樣決定的政策,才有基礎(chǔ)”(《陳云文選》第三卷第46頁)。新型城鎮(zhèn)化面臨的重點和難點問題很多,而且沒有現(xiàn)成的答案,需要群策群力,從面子工程走向內(nèi)在提升,從錦上添花走向雪中送炭。這些問題包括:第一,新型城鎮(zhèn)化的空間布局問題;第二,新型城鎮(zhèn)化的土地集約問題;第三,新型城鎮(zhèn)化的戶籍改革問題;第四,新型城鎮(zhèn)化的資源支撐問題;第五,新型城鎮(zhèn)化的生態(tài)環(huán)境保護問題。
當前收入分配中最突出的矛盾是城鄉(xiāng)收入差距還在拉大,農(nóng)民缺少工資性和財產(chǎn)性收入,靠種地過不上富裕的生活;產(chǎn)業(yè)發(fā)展中最復(fù)雜的矛盾是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱,靠天吃飯,澇災(zāi)一條線,旱災(zāi)一大片;社會結(jié)構(gòu)中最尖銳的矛盾是城鄉(xiāng)二元治理,城市越大,農(nóng)村越窮,農(nóng)村仍然普遍存在行路難、飲水難、看病難和上學難。我認為,國家是一個命運共同體。新型城鎮(zhèn)化與增加農(nóng)民收入、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設(shè)新農(nóng)村是一個整體,應(yīng)順勢形成城鄉(xiāng)良性互動的一體化格局,最終走出一條農(nóng)民生活現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)化和農(nóng)村生態(tài)田園化的新路子。
一個國家選擇什么樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,是由本國特定的歷史、政治、經(jīng)濟和文化等多種因素決定的。農(nóng)村是我國現(xiàn)代化進程中最大的難點,但也正是希望所在。中央2004年以來每年都發(fā)“一號文件”,但全國800個產(chǎn)糧大縣無一例外都是財政弱縣和農(nóng)民窮縣,為什么聽中央話的老實人會吃虧?從我去過的地方看,青壯年外出打工,有的干脆撂荒,有的租給別人,種地的是留守婦女、兒童和老人,“種糧口糧化、農(nóng)業(yè)副業(yè)化、農(nóng)民兼業(yè)化”越來越明顯。我去過很多農(nóng)民家庭,父老鄉(xiāng)親們兩手空空,農(nóng)民增收不可能通過2.5億農(nóng)戶土里刨食解決。這種情況怎么辦?我認為必須通過新型城鎮(zhèn)化挖窮根,敢于碰農(nóng)村土地集體所有制這個敏感問題,提高農(nóng)民土地增值收益并流向生產(chǎn)性投資。這是一步活棋,走對了就會盤活全局。
農(nóng)村土地集體所有制實行的57年,爭論一直沒停止過,小崗村農(nóng)民當年按手印搞包產(chǎn)到戶就是一種抵制。后來中央接受這個事實,在全國推廣家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制。現(xiàn)在,一些地方借口“非經(jīng)政府征地,任何農(nóng)地不得合法轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途”,肆無忌憚地侵占農(nóng)村宅基地和承包地,城市帶給農(nóng)民的只有淚水、恐懼和災(zāi)難。過度使用行政權(quán)力搞土地財政,直接后果就是把農(nóng)民整體推向了對立面。針對這種情況,中央2009年就提出要明確農(nóng)村承包關(guān)系的政策含義和實施辦法,要研究出臺農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的指導意見。我想現(xiàn)在是時候了,可以圍繞新型城鎮(zhèn)化適時推出這些辦法和意見,贏得主動,贏得優(yōu)勢,贏得未來。
每一位調(diào)研工作者生活在這樣一個時代,要有把自己的見識、主張和建議尤其是逆耳忠言說出來的勇氣。加入世界貿(mào)易組織后,農(nóng)業(yè)國際競爭已不再是初級農(nóng)產(chǎn)品的競爭,以農(nóng)戶為經(jīng)營主體的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè),孤立分散,缺乏科技創(chuàng)新、資本投入和產(chǎn)業(yè)提升,根本無法應(yīng)對大風大浪。有人公開反對工商資本下鄉(xiāng),這是十分有害的。我認為,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營本身就是新型城鎮(zhèn)化的一個過程,下鄉(xiāng)工商資本行為不規(guī)范的就加強管理,不能用個別反面事例以偏概全。新型城鎮(zhèn)化的制度設(shè)計,十分有必要明確鼓勵工商資本下鄉(xiāng),幫助農(nóng)民進行適度規(guī)模經(jīng)營。我在山東安丘調(diào)研時發(fā)現(xiàn),同樣是種菜,從引導農(nóng)民種什么,到培訓農(nóng)民怎么種,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)在這里制定了33個生產(chǎn)規(guī)程、200多個國際生產(chǎn)標準,建起了50萬畝標準化蔬菜基地,走出了一條“公司+基地+農(nóng)戶+合作社”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新路,產(chǎn)品源源不斷地走向全國。
現(xiàn)在都有一個共識,“城市腿長、農(nóng)村腿短”對我國可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)構(gòu)成威脅,困難之多、壓力之重和挑戰(zhàn)之大前所未有。在這個背景下實施新型城鎮(zhèn)化,是繼1982年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、1992年社會主義市場經(jīng)濟體制之后的又一次制度創(chuàng)新,國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、增長方式和生產(chǎn)力布局必然因此發(fā)生積極而重大的變化?,F(xiàn)在最迫切的,是通過大調(diào)研統(tǒng)一思想,做到目標不轉(zhuǎn)移,矛盾不回避,把有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù),把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化全過程,系統(tǒng)應(yīng)對農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的根本問題。
(作者系中國城市發(fā)展研究院副院長)
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