近期，“城鎮(zhèn)化”的概念頻繁地出現(xiàn)在官方話語(yǔ)當(dāng)中—十八大報(bào)告提出，要“推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”；11月28日，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)在接見(jiàn)世行行長(zhǎng)金墉的時(shí)候提出，中國(guó)“未來(lái)幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化”；12月3日，《人民日?qǐng)?bào)》以“城市為誰(shuí)而建？”為題刊發(fā)4000字長(zhǎng)文，探討新型城鎮(zhèn)化的方向；同日，中央黨校旗下的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》連發(fā)兩文，求解“城鎮(zhèn)化過(guò)程中的難題”，謀求“釋放改革的紅利”。

改革開(kāi)放30多年來(lái)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化取得了飛速發(fā)展，2011年，中國(guó)的城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城市人口首次超過(guò)農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)歷史性突破。近十年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率每年大約提高1個(gè)百分點(diǎn)，速度超過(guò)了美國(guó)城鎮(zhèn)化速度最快的時(shí)期。但與此同時(shí)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了人口與空間發(fā)展極不協(xié)調(diào)的局面，城市空間擴(kuò)張過(guò)快，而農(nóng)村人口由于戶籍、購(gòu)買力等限制，被拒于城市大門之外，不能享受城市居民同等社會(huì)保障，而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘，因此，這兩項(xiàng)制度改革也是未來(lái)城鎮(zhèn)化之路的必過(guò)關(guān)卡，為此時(shí)代周報(bào)記者采訪了中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院陶然教授。

空間城市化快于人口城市化

時(shí)代周報(bào)：“城鎮(zhèn)化”是最近官方話語(yǔ)中的一個(gè)熱詞，你如何評(píng)價(jià)中國(guó)近十年的城鎮(zhèn)化道路？

陶然：進(jìn)入本世紀(jì)以來(lái)，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的進(jìn)一步加快，中國(guó)的城市化進(jìn)程也開(kāi)始加速推進(jìn)。城市化過(guò)程的加速在推動(dòng)農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的同時(shí)，也帶來(lái)了城市實(shí)體規(guī)模的迅速增大和城市空間范圍的大幅度擴(kuò)展。但是，在中國(guó)城市化的兩個(gè)主要維度，也即“人口城市化”和“空間城市化”兩方面，都出現(xiàn)了一系列突出矛盾和問(wèn)題，而這些矛盾與問(wèn)題都或多或少與我國(guó)現(xiàn)有土地制度以及相關(guān)財(cái)政、戶籍體制存在的缺陷緊密關(guān)聯(lián)。

時(shí)代周報(bào)：人口和空間是城市化的兩個(gè)主要方面，但目前中國(guó)空間城市化的速度遠(yuǎn)快于人口城市化，出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的局面。

陶然：沒(méi)錯(cuò)，從人口方面來(lái)看，現(xiàn)有發(fā)展模式損害了為數(shù)眾多的農(nóng)村打工者和被征地農(nóng)民的利益。地方政府為吸引投資而放松勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)連勞工的基本權(quán)益都難以得到保障，更不用說(shuō)去進(jìn)行有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的戶籍制度改革，來(lái)為流動(dòng)人口提供在城市永久定居的相應(yīng)福利（如最低生活保障、子女平等就學(xué)和廉租房）。就征地來(lái)看，為發(fā)展制造業(yè)而進(jìn)行的大規(guī)模低價(jià)圈地已經(jīng)造成高達(dá)5000萬(wàn)的失地農(nóng)民，處理不好，很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系，造成社會(huì)不穩(wěn)定。

從空間方面來(lái)看，主要是土地利用結(jié)構(gòu)失衡，一方面，廉價(jià)的制造業(yè)用地導(dǎo)致各類工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)用地不集約，浪費(fèi)了寶貴的耕地資源；各城市經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)大多依靠土地的“平面擴(kuò)張”，土地和空間利用效率較低，尤其是一些城市大建“花園式工廠”，各種形式的“圈地”現(xiàn)象嚴(yán)重。工業(yè)用地規(guī)模過(guò)大、價(jià)格偏低、比例過(guò)高，利用效率太低。

但另一方面，雖然城市發(fā)展占用了大量土地資源，但這些土地資源的絕大部分卻沒(méi)有用到人民生活最需要的居住用地上：地方政府為最大化商住用地出讓金收入，必然會(huì)進(jìn)行壟斷、控制性供給，流動(dòng)性過(guò)剩與住宅用地供應(yīng)不足導(dǎo)致房?jī)r(jià)在過(guò)去10年以來(lái)迅速增長(zhǎng)乃至泡沫化，成為人口城市化主力的絕大部分農(nóng)村流動(dòng)人口根本無(wú)法支付城市的商品房?jī)r(jià)格，這顯然對(duì)中國(guó)農(nóng)村人口城市化構(gòu)成了主要約束。

在目前“城鄉(xiāng)分割”的土地制度下，政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)具有壟斷地位，土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途必須要通過(guò)政府的行政審批，農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)化必須通過(guò)征地途徑改土地的農(nóng)民集體所有制為國(guó)有制。表現(xiàn)在實(shí)踐中，就是地方政府基本上低于市價(jià)征收農(nóng)地，然后將其中的大部分低價(jià)出讓建設(shè)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)吸引制造業(yè)投資，將其中的小部分通過(guò)招拍掛高價(jià)轉(zhuǎn)手獲得巨大的級(jí)差地租。

流動(dòng)人口難以在城市永久定居

時(shí)代周報(bào)：正因?yàn)榇?，?dāng)前的城市化帶來(lái)了兩大弱勢(shì)群體，即失地農(nóng)民與流動(dòng)人口，他們雖有進(jìn)城務(wù)工的自由，但在許多方面仍然不能享受城市居民的同等待遇。

陶然：以工業(yè)用地低價(jià)、過(guò)度供給為重要特征的城市化與工業(yè)化模式，也帶來(lái)房地產(chǎn)泡沫，并成為農(nóng)村流動(dòng)人口無(wú)法在城市實(shí)現(xiàn)永久性遷移定居的主要原因。城市房?jī)r(jià)在過(guò)去10年的迅速增長(zhǎng)乃至泡沫化，使得成為人口城市化主力的絕大部分農(nóng)村流動(dòng)人口根本無(wú)法支付城市商品房?jī)r(jià)格。這顯然對(duì)中國(guó)農(nóng)村人口切實(shí)實(shí)現(xiàn)城市化構(gòu)成了一個(gè)最主要的約束。從這個(gè)意義上說(shuō)，城市房地產(chǎn)泡沫嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村人口向城市的永久性遷移以及戶籍制度改革的進(jìn)程，并進(jìn)而對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定與農(nóng)村土地利用產(chǎn)生負(fù)面影響。

現(xiàn)在所謂超過(guò)50%的城鎮(zhèn)化率，只是統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化，絕大部分被統(tǒng)計(jì)為城市人口的農(nóng)民工并沒(méi)有在城市實(shí)現(xiàn)永久定居。全國(guó)將近2億進(jìn)城農(nóng)民工中只有200萬(wàn)左右通過(guò)買房、結(jié)婚等方式獲得城鎮(zhèn)戶口?？傮w來(lái)看，我國(guó)城市化率近年的迅速攀升在很大程度上是流動(dòng)人口被統(tǒng)計(jì)為城市人口導(dǎo)致的。

在戶籍改革沒(méi)有實(shí)質(zhì)性突破的情況下，這些流動(dòng)人口不能享受與擁有城市戶口者相同的城市公共服務(wù)，其中大部分預(yù)期未來(lái)仍要回農(nóng)村老家。換句話說(shuō)，中國(guó)當(dāng)前的城市化模式是在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動(dòng)力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時(shí)，再將其推回農(nóng)村。這種城市化模式，不僅從保障作為國(guó)家公民的農(nóng)民工基本公民權(quán)利、尤其是就業(yè)權(quán)利角度看很不合理，而且也不利于中國(guó)經(jīng)濟(jì)為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而必須擴(kuò)大的內(nèi)需增加。由于缺乏對(duì)在城市居留的長(zhǎng)久預(yù)期，其消費(fèi)、儲(chǔ)蓄乃至人力資本模式也必然與城市常住人口存在顯著差異，不利于其長(zhǎng)久人力資本投資、收入提高乃至消費(fèi)模式提升。

戶籍改革的三大障礙

時(shí)代周報(bào)：那么戶籍制度改革主要難在哪里？

陶然：實(shí)際上，目前我國(guó)幾乎所有的生活消費(fèi)品都已市場(chǎng)化，隨著就業(yè)市場(chǎng)化和非國(guó)有企業(yè)成為城市就業(yè)的主要?jiǎng)?chuàng)造者，就業(yè)也逐漸與城市戶口脫鉤。即使是一些城市政府提供的就業(yè)崗位，比如環(huán)保、衛(wèi)生之類的低端職位，也開(kāi)始招納外地人口。城市戶口與就業(yè)的逐漸脫鉤，也就意味著戶口與就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)（即“五險(xiǎn)一金”）脫鉤。如果勞動(dòng)者就業(yè)單位為其雇員買了這些社會(huì)保險(xiǎn)，則不管該雇員是否有本地城市戶口，都可以享受這些保險(xiǎn)。

從這個(gè)意義上講，當(dāng)前階段某地城市戶口主要意味著那些由該地城市政府所提供的、與城市戶口相關(guān)的、具有排他性的三項(xiàng)公共服務(wù)：以城市最低生活保障為主的社會(huì)救助服務(wù)，以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實(shí)物或租金補(bǔ)貼為主的政府補(bǔ)貼性住房安排，以及遷移人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會(huì)。

這三項(xiàng)福利中，以城市最低生活保障為主的社會(huì)救助服務(wù)成本較低，并不構(gòu)成戶籍制度改革的主要障礙。而成本較高的主要是補(bǔ)貼性住房安排以及子女平等就學(xué)機(jī)會(huì)。其中，最困難的，或者換句話說(shuō)對(duì)于地方政府而言成本最高的是“保障性住房”。因此，戶籍制度改革的關(guān)鍵，就在于如何通過(guò)有效的政策改革方案，來(lái)降低上述服務(wù)提供的成本，或者為其提供有效的融資機(jī)制。

這里就涉及地方政府為外來(lái)流動(dòng)人口提供低保、子女就學(xué)、保障性住房的激勵(lì)問(wèn)題。除非中央通過(guò)給地方政府轉(zhuǎn)移支付或政策，或通過(guò)給地方政府創(chuàng)造新稅收來(lái)源，并且在此同時(shí)，要求地方政府必須啟動(dòng)戶籍改革接納外來(lái)流動(dòng)人口，否則地方政府將缺乏積極性進(jìn)行任何有實(shí)質(zhì)意義的戶改。

區(qū)段征收，給農(nóng)民一定的土地開(kāi)發(fā)權(quán)

時(shí)代周報(bào)：那么要解決上述問(wèn)題，化解城市化過(guò)程中的諸多矛盾，你有何政策建議？

陶然：我認(rèn)為，在推進(jìn)新型城市化過(guò)程中，政府應(yīng)該把征地、戶籍、財(cái)政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來(lái)通盤考慮，并通過(guò)制定配套性的改革方案來(lái)從整體上推進(jìn)。通過(guò)充分利用既有制度合理成分，實(shí)施一種環(huán)環(huán)相扣的整體性改革方案，將能夠有效地降低只進(jìn)行單項(xiàng)改革時(shí)所必然面臨的巨大利益調(diào)整和改革阻力，從而使得每個(gè)單項(xiàng)改革都變得更加容易，實(shí)現(xiàn)土地—財(cái)政—戶籍改革的全面突破。

具體而言，中央政府應(yīng)該考慮從現(xiàn)在開(kāi)始逐漸放開(kāi)城郊的集體建設(shè)用地入市，但這些土地都可以通過(guò)報(bào)征轉(zhuǎn)為國(guó)有，在無(wú)償交給政府一部分基礎(chǔ)設(shè)施與公益用地之后，賦予作為原土地權(quán)利人的農(nóng)民一定的土地開(kāi)發(fā)權(quán)，為外來(lái)農(nóng)民工建設(shè)出租房。這就是所謂的“區(qū)段征收”。對(duì)于上述方法建設(shè)的出租性住房，政府可以明確在10-20年內(nèi)不可以銷售，而只能出租。但超過(guò)10-20年年限后，可以允許房屋上市流轉(zhuǎn)。一旦這種模式可以在流動(dòng)人口集中的城中村、城郊村推廣，城市出租房的供給就會(huì)增加，房租租金也可以下降到可支付水平，地方政府也就無(wú)須再大規(guī)模地進(jìn)行廉租房或者公租房建設(shè)了。

同時(shí)，上述措施由于增加了未來(lái)這些住房轉(zhuǎn)商品房的預(yù)期，就向市場(chǎng)釋放了一個(gè)炒作房?jī)r(jià)沒(méi)有前途的信號(hào)，政府就可以馬上放開(kāi)對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控措施，這樣，就可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制解決外來(lái)流動(dòng)人口住房問(wèn)題，而與此同時(shí)，又不會(huì)對(duì)現(xiàn)有商品房市場(chǎng)馬上造成太大沖擊，同時(shí)抑制了投機(jī)行為。

對(duì)以出租房為主容納外來(lái)人口居住的城中村、城郊村地段，政府可以考慮利用免費(fèi)獲得的部分公共事業(yè)用地來(lái)建立公立學(xué)校接受外來(lái)人口子女入學(xué)，而學(xué)校的日常運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，包括教師工資以及基本辦公費(fèi)用，可以部分來(lái)自對(duì)本地村民所建設(shè)出租屋抽取的出租收入所得稅。在通過(guò)上述土地制度改革和相關(guān)財(cái)稅體制改革有效解決了外來(lái)人口住房問(wèn)題和子女教育問(wèn)題后，戶籍制度改革也就完成了實(shí)質(zhì)性突破。

對(duì)于存量小產(chǎn)權(quán)房，政府也可以考慮逐漸讓具有一定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的小產(chǎn)權(quán)房及其開(kāi)發(fā)地段經(jīng)改造、達(dá)到一定基礎(chǔ)設(shè)施與建筑標(biāo)準(zhǔn)之后逐步實(shí)現(xiàn)合法化，并抽取相關(guān)稅收。這個(gè)過(guò)程也可以在政策控制下慢慢進(jìn)行，就不會(huì)對(duì)房?jī)r(jià)形成很大的沖擊。

在當(dāng)前形勢(shì)下，實(shí)行上述城中村、城郊村區(qū)段征收，給本地農(nóng)民一定留用地進(jìn)行以出租屋為主體的開(kāi)發(fā)模式，不僅有利于壓房?jī)r(jià)，還可以同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，減少社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)多贏，即在城中村原住農(nóng)民、流動(dòng)人口多方滿意的同時(shí)，政府在房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)過(guò)程中就抽取各種稅費(fèi)，建成之后甚至長(zhǎng)期為政府培育穩(wěn)定稅基。最關(guān)鍵的是，以上操作還能實(shí)現(xiàn)土地、戶籍、財(cái)政改革聯(lián)動(dòng)和整體突破。而一旦通過(guò)上述土地—財(cái)稅體制改革提供大量廉價(jià)住房后，政府就可以大規(guī)模收縮保障性住房覆蓋對(duì)象，只針對(duì)那些連市場(chǎng)化租金也無(wú)法支付的低收入群體。在我看來(lái),這才是解決中國(guó)城市化過(guò)程中大規(guī)模人群住房需要的根本道路。