近期，“城鎮(zhèn)化”的概念頻繁地出現(xiàn)在官方話語當(dāng)中—十八大報(bào)告提出，要“推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”；11月28日，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)在接見世行行長金墉的時(shí)候提出，中國“未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化”；12月3日，《人民日?qǐng)?bào)》以“城市為誰而建？”為題刊發(fā)4000字長文，探討新型城鎮(zhèn)化的方向；同日，中央黨校旗下的《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》連發(fā)兩文，求解“城鎮(zhèn)化過程中的難題”，謀求“釋放改革的紅利”。

改革開放30多年來，中國的城鎮(zhèn)化取得了飛速發(fā)展，2011年，中國的城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城市人口首次超過農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)歷史性突破。近十年，我國的城鎮(zhèn)化率每年大約提高1個(gè)百分點(diǎn)，速度超過了美國城鎮(zhèn)化速度最快的時(shí)期。但與此同時(shí)，我國的城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了人口與空間發(fā)展極不協(xié)調(diào)的局面，城市空間擴(kuò)張過快，而農(nóng)村人口由于戶籍、購買力等限制，被拒于城市大門之外，不能享受城市居民同等社會(huì)保障，而現(xiàn)行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉(xiāng)之間的主要壁壘，因此，這兩項(xiàng)制度改革也是未來城鎮(zhèn)化之路的必過關(guān)卡，為此時(shí)代周報(bào)記者采訪了中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院陶然教授。

空間城市化快于人口城市化

時(shí)代周報(bào)：“城鎮(zhèn)化”是最近官方話語中的一個(gè)熱詞，你如何評(píng)價(jià)中國近十年的城鎮(zhèn)化道路？

陶然：進(jìn)入本世紀(jì)以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)增長速度的進(jìn)一步加快，中國的城市化進(jìn)程也開始加速推進(jìn)。城市化過程的加速在推動(dòng)農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的同時(shí)，也帶來了城市實(shí)體規(guī)模的迅速增大和城市空間范圍的大幅度擴(kuò)展。但是，在中國城市化的兩個(gè)主要維度，也即“人口城市化”和“空間城市化”兩方面，都出現(xiàn)了一系列突出矛盾和問題，而這些矛盾與問題都或多或少與我國現(xiàn)有土地制度以及相關(guān)財(cái)政、戶籍體制存在的缺陷緊密關(guān)聯(lián)。

時(shí)代周報(bào)：人口和空間是城市化的兩個(gè)主要方面，但目前中國空間城市化的速度遠(yuǎn)快于人口城市化，出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)的局面。

陶然：沒錯(cuò)，從人口方面來看，現(xiàn)有發(fā)展模式損害了為數(shù)眾多的農(nóng)村打工者和被征地農(nóng)民的利益。地方政府為吸引投資而放松勞工保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，有時(shí)連勞工的基本權(quán)益都難以得到保障，更不用說去進(jìn)行有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的戶籍制度改革，來為流動(dòng)人口提供在城市永久定居的相應(yīng)福利（如最低生活保障、子女平等就學(xué)和廉租房）。就征地來看，為發(fā)展制造業(yè)而進(jìn)行的大規(guī)模低價(jià)圈地已經(jīng)造成高達(dá)5000萬的失地農(nóng)民，處理不好，很容易惡化城鄉(xiāng)關(guān)系，造成社會(huì)不穩(wěn)定。

從空間方面來看，主要是土地利用結(jié)構(gòu)失衡，一方面，廉價(jià)的制造業(yè)用地導(dǎo)致各類工業(yè)開發(fā)區(qū)用地不集約，浪費(fèi)了寶貴的耕地資源；各城市經(jīng)濟(jì)的高速增長大多依靠土地的“平面擴(kuò)張”，土地和空間利用效率較低，尤其是一些城市大建“花園式工廠”，各種形式的“圈地”現(xiàn)象嚴(yán)重。工業(yè)用地規(guī)模過大、價(jià)格偏低、比例過高，利用效率太低。

但另一方面，雖然城市發(fā)展占用了大量土地資源，但這些土地資源的絕大部分卻沒有用到人民生活最需要的居住用地上：地方政府為最大化商住用地出讓金收入，必然會(huì)進(jìn)行壟斷、控制性供給，流動(dòng)性過剩與住宅用地供應(yīng)不足導(dǎo)致房價(jià)在過去10年以來迅速增長乃至泡沫化，成為人口城市化主力的絕大部分農(nóng)村流動(dòng)人口根本無法支付城市的商品房價(jià)格，這顯然對(duì)中國農(nóng)村人口城市化構(gòu)成了主要約束。

在目前“城鄉(xiāng)分割”的土地制度下，政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)具有壟斷地位，土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途必須要通過政府的行政審批，農(nóng)地使用性質(zhì)轉(zhuǎn)化必須通過征地途徑改土地的農(nóng)民集體所有制為國有制。表現(xiàn)在實(shí)踐中，就是地方政府基本上低于市價(jià)征收農(nóng)地，然后將其中的大部分低價(jià)出讓建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)吸引制造業(yè)投資，將其中的小部分通過招拍掛高價(jià)轉(zhuǎn)手獲得巨大的級(jí)差地租。

流動(dòng)人口難以在城市永久定居

時(shí)代周報(bào)：正因?yàn)榇?，?dāng)前的城市化帶來了兩大弱勢(shì)群體，即失地農(nóng)民與流動(dòng)人口，他們雖有進(jìn)城務(wù)工的自由，但在許多方面仍然不能享受城市居民的同等待遇。

陶然：以工業(yè)用地低價(jià)、過度供給為重要特征的城市化與工業(yè)化模式，也帶來房地產(chǎn)泡沫，并成為農(nóng)村流動(dòng)人口無法在城市實(shí)現(xiàn)永久性遷移定居的主要原因。城市房價(jià)在過去10年的迅速增長乃至泡沫化，使得成為人口城市化主力的絕大部分農(nóng)村流動(dòng)人口根本無法支付城市商品房價(jià)格。這顯然對(duì)中國農(nóng)村人口切實(shí)實(shí)現(xiàn)城市化構(gòu)成了一個(gè)最主要的約束。從這個(gè)意義上說，城市房地產(chǎn)泡沫嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村人口向城市的永久性遷移以及戶籍制度改革的進(jìn)程，并進(jìn)而對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定與農(nóng)村土地利用產(chǎn)生負(fù)面影響。

現(xiàn)在所謂超過50%的城鎮(zhèn)化率，只是統(tǒng)計(jì)意義上的城鎮(zhèn)化，絕大部分被統(tǒng)計(jì)為城市人口的農(nóng)民工并沒有在城市實(shí)現(xiàn)永久定居。全國將近2億進(jìn)城農(nóng)民工中只有200萬左右通過買房、結(jié)婚等方式獲得城鎮(zhèn)戶口。總體來看，我國城市化率近年的迅速攀升在很大程度上是流動(dòng)人口被統(tǒng)計(jì)為城市人口導(dǎo)致的。

在戶籍改革沒有實(shí)質(zhì)性突破的情況下，這些流動(dòng)人口不能享受與擁有城市戶口者相同的城市公共服務(wù)，其中大部分預(yù)期未來仍要回農(nóng)村老家。換句話說，中國當(dāng)前的城市化模式是在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動(dòng)力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時(shí)，再將其推回農(nóng)村。這種城市化模式，不僅從保障作為國家公民的農(nóng)民工基本公民權(quán)利、尤其是就業(yè)權(quán)利角度看很不合理，而且也不利于中國經(jīng)濟(jì)為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展而必須擴(kuò)大的內(nèi)需增加。由于缺乏對(duì)在城市居留的長久預(yù)期，其消費(fèi)、儲(chǔ)蓄乃至人力資本模式也必然與城市常住人口存在顯著差異，不利于其長久人力資本投資、收入提高乃至消費(fèi)模式提升。

戶籍改革的三大障礙

時(shí)代周報(bào)：那么戶籍制度改革主要難在哪里？

陶然：實(shí)際上，目前我國幾乎所有的生活消費(fèi)品都已市場(chǎng)化，隨著就業(yè)市場(chǎng)化和非國有企業(yè)成為城市就業(yè)的主要?jiǎng)?chuàng)造者，就業(yè)也逐漸與城市戶口脫鉤。即使是一些城市政府提供的就業(yè)崗位，比如環(huán)保、衛(wèi)生之類的低端職位，也開始招納外地人口。城市戶口與就業(yè)的逐漸脫鉤，也就意味著戶口與就業(yè)相關(guān)的社會(huì)保險(xiǎn)（即“五險(xiǎn)一金”）脫鉤。如果勞動(dòng)者就業(yè)單位為其雇員買了這些社會(huì)保險(xiǎn)，則不管該雇員是否有本地城市戶口，都可以享受這些保險(xiǎn)。

從這個(gè)意義上講，當(dāng)前階段某地城市戶口主要意味著那些由該地城市政府所提供的、與城市戶口相關(guān)的、具有排他性的三項(xiàng)公共服務(wù)：以城市最低生活保障為主的社會(huì)救助服務(wù)，以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實(shí)物或租金補(bǔ)貼為主的政府補(bǔ)貼性住房安排，以及遷移人口子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)的機(jī)會(huì)。

這三項(xiàng)福利中，以城市最低生活保障為主的社會(huì)救助服務(wù)成本較低，并不構(gòu)成戶籍制度改革的主要障礙。而成本較高的主要是補(bǔ)貼性住房安排以及子女平等就學(xué)機(jī)會(huì)。其中，最困難的，或者換句話說對(duì)于地方政府而言成本最高的是“保障性住房”。因此，戶籍制度改革的關(guān)鍵，就在于如何通過有效的政策改革方案，來降低上述服務(wù)提供的成本，或者為其提供有效的融資機(jī)制。

這里就涉及地方政府為外來流動(dòng)人口提供低保、子女就學(xué)、保障性住房的激勵(lì)問題。除非中央通過給地方政府轉(zhuǎn)移支付或政策，或通過給地方政府創(chuàng)造新稅收來源，并且在此同時(shí)，要求地方政府必須啟動(dòng)戶籍改革接納外來流動(dòng)人口，否則地方政府將缺乏積極性進(jìn)行任何有實(shí)質(zhì)意義的戶改。

區(qū)段征收，給農(nóng)民一定的土地開發(fā)權(quán)

時(shí)代周報(bào)：那么要解決上述問題，化解城市化過程中的諸多矛盾，你有何政策建議？

陶然：我認(rèn)為，在推進(jìn)新型城市化過程中，政府應(yīng)該把征地、戶籍、財(cái)政三方面的制度改革統(tǒng)籌起來通盤考慮，并通過制定配套性的改革方案來從整體上推進(jìn)。通過充分利用既有制度合理成分，實(shí)施一種環(huán)環(huán)相扣的整體性改革方案，將能夠有效地降低只進(jìn)行單項(xiàng)改革時(shí)所必然面臨的巨大利益調(diào)整和改革阻力，從而使得每個(gè)單項(xiàng)改革都變得更加容易，實(shí)現(xiàn)土地—財(cái)政—戶籍改革的全面突破。

具體而言，中央政府應(yīng)該考慮從現(xiàn)在開始逐漸放開城郊的集體建設(shè)用地入市，但這些土地都可以通過報(bào)征轉(zhuǎn)為國有，在無償交給政府一部分基礎(chǔ)設(shè)施與公益用地之后，賦予作為原土地權(quán)利人的農(nóng)民一定的土地開發(fā)權(quán)，為外來農(nóng)民工建設(shè)出租房。這就是所謂的“區(qū)段征收”。對(duì)于上述方法建設(shè)的出租性住房，政府可以明確在10-20年內(nèi)不可以銷售，而只能出租。但超過10-20年年限后，可以允許房屋上市流轉(zhuǎn)。一旦這種模式可以在流動(dòng)人口集中的城中村、城郊村推廣，城市出租房的供給就會(huì)增加，房租租金也可以下降到可支付水平，地方政府也就無須再大規(guī)模地進(jìn)行廉租房或者公租房建設(shè)了。

同時(shí)，上述措施由于增加了未來這些住房轉(zhuǎn)商品房的預(yù)期，就向市場(chǎng)釋放了一個(gè)炒作房價(jià)沒有前途的信號(hào)，政府就可以馬上放開對(duì)房地產(chǎn)的調(diào)控措施，這樣，就可以通過市場(chǎng)機(jī)制解決外來流動(dòng)人口住房問題，而與此同時(shí)，又不會(huì)對(duì)現(xiàn)有商品房市場(chǎng)馬上造成太大沖擊，同時(shí)抑制了投機(jī)行為。

對(duì)以出租房為主容納外來人口居住的城中村、城郊村地段，政府可以考慮利用免費(fèi)獲得的部分公共事業(yè)用地來建立公立學(xué)校接受外來人口子女入學(xué)，而學(xué)校的日常運(yùn)營費(fèi)用，包括教師工資以及基本辦公費(fèi)用，可以部分來自對(duì)本地村民所建設(shè)出租屋抽取的出租收入所得稅。在通過上述土地制度改革和相關(guān)財(cái)稅體制改革有效解決了外來人口住房問題和子女教育問題后，戶籍制度改革也就完成了實(shí)質(zhì)性突破。

對(duì)于存量小產(chǎn)權(quán)房，政府也可以考慮逐漸讓具有一定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的小產(chǎn)權(quán)房及其開發(fā)地段經(jīng)改造、達(dá)到一定基礎(chǔ)設(shè)施與建筑標(biāo)準(zhǔn)之后逐步實(shí)現(xiàn)合法化，并抽取相關(guān)稅收。這個(gè)過程也可以在政策控制下慢慢進(jìn)行，就不會(huì)對(duì)房價(jià)形成很大的沖擊。

在當(dāng)前形勢(shì)下，實(shí)行上述城中村、城郊村區(qū)段征收，給本地農(nóng)民一定留用地進(jìn)行以出租屋為主體的開發(fā)模式，不僅有利于壓房價(jià)，還可以同時(shí)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，減少社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)多贏，即在城中村原住農(nóng)民、流動(dòng)人口多方滿意的同時(shí)，政府在房地產(chǎn)開發(fā)過程中就抽取各種稅費(fèi)，建成之后甚至長期為政府培育穩(wěn)定稅基。最關(guān)鍵的是，以上操作還能實(shí)現(xiàn)土地、戶籍、財(cái)政改革聯(lián)動(dòng)和整體突破。而一旦通過上述土地—財(cái)稅體制改革提供大量廉價(jià)住房后，政府就可以大規(guī)模收縮保障性住房覆蓋對(duì)象，只針對(duì)那些連市場(chǎng)化租金也無法支付的低收入群體。在我看來,這才是解決中國城市化過程中大規(guī)模人群住房需要的根本道路。