國(guó)務(wù)院最近召開(kāi)的“全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)”上,李克強(qiáng)副總理一席“改革還是最大的紅利”的講話(huà)引發(fā)了國(guó)內(nèi)外的高度關(guān)注。
李克強(qiáng)的“改革紅利”的講話(huà)蘊(yùn)含著豐富的信息,至少我們可以從中讀出他所給出的改革的原則、特征及方法論,如改革要注重權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平; 改革會(huì)觸犯到一些人的利益,但還是以提高利益增量為主;改革的方法論之一是要以法治思維和法治方式,規(guī)范改革程序,鞏固改革成果等。不過(guò),在筆者看來(lái),以下幾個(gè)問(wèn)題或許更應(yīng)受到關(guān)注。
以公平正義為導(dǎo)向
要讓人們相信改革還是中國(guó)的最大紅利,就不能回避改革的價(jià)值導(dǎo)向問(wèn)題,即改革是為少數(shù)權(quán)貴服務(wù)的,還是為普羅大眾服務(wù)的,只有正面回答這個(gè)問(wèn)題,人們才會(huì)全心全意地?fù)碜o(hù)和投身改革。
我們先還原李克強(qiáng)講話(huà)的情景。他是在人口紅利的問(wèn)題后談到改革紅利的。眾所周知,中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,得益于大量年輕人口這一紅利因素,當(dāng)人口紅利漸趨消失后,中國(guó)還有什么紅利可用?李克強(qiáng)自問(wèn)自答是改革,因?yàn)橹挥懈母?,才是未?lái)發(fā)展和建成小康社會(huì)的可靠保證。對(duì)此,可從兩方面加以說(shuō)明。
第一個(gè)方面,從歷史來(lái)看,改革曾為中國(guó)帶來(lái)了最大紅利。中國(guó)在過(guò)去的30余年,之所以能從一個(gè)貧困落后和封閉的國(guó)家成長(zhǎng)為如今的世界第二大經(jīng)濟(jì)體,完全是拜改革開(kāi)放所賜。沒(méi)有改革開(kāi)放,便不可能有今天的社會(huì)生活和人的自由。正如李克強(qiáng)所言,這個(gè)甜頭百姓已經(jīng)嘗到,所以“我們必須也只能往前走,沒(méi)有退路”。
但是,改革曾為中國(guó)帶來(lái)最大紅利是否意味著它還繼續(xù)會(huì)為中國(guó)帶來(lái)紅利?這正是我們需要講到的第二個(gè)方面,即從現(xiàn)實(shí)和中國(guó)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)來(lái)看,“讓人民過(guò)上更加美好的生活,必須通過(guò)改革開(kāi)放。”之所以有這種看法,一是基于前30年改革和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn);二也是由中國(guó)的改革思路所決定。從中國(guó)的改革實(shí)踐看,我們采取的是一種務(wù)實(shí)的漸進(jìn)改革思路,先從一些好改的、容易改的做起,把難改的、風(fēng)險(xiǎn)大的改革留在后面,待時(shí)機(jī)成熟再改。由于人們對(duì) “時(shí)機(jī)成熟”的判斷不一樣,加之在改革中滋生了很多既得利益——這些既得利益原來(lái)是改革者,但有了既得利益后,就不愿繼續(xù)改革,成為進(jìn)一步改革的阻力—— 就使得問(wèn)題被積累下來(lái),改革難以深入推進(jìn),“深水區(qū)”遲遲無(wú)法走出,制度的效應(yīng)發(fā)揮不出來(lái),這就是我們當(dāng)下所處的狀態(tài)。
然而,它也說(shuō)明,我們一旦突破了原來(lái)的改革“桎梏”,就會(huì)迎來(lái)一片新的天地,中國(guó)社會(huì)的發(fā)展就會(huì)走向一個(gè)新的臺(tái)階,改革的制度紅利就會(huì)像30年前開(kāi)啟改革一樣,重新爆發(fā)甚至比那時(shí)爆發(fā)的力度更大,從而在人口紅利因素弱化后確保中國(guó)全面小康社會(huì)的建成。
當(dāng)然,要使改革重新發(fā)揮如此效用,必須校正改革的航向,以公平正義作為深化改革的原則和方向。民心思改革,是改革的最大動(dòng)力。但人們思的是公平公正的改革,而不是各種掠奪人民福利的“偽改革”、“歪改革”。假如百姓能夠在改革中得到基本的公平權(quán)利,企業(yè)能夠按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則,得到市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的公平,各種特權(quán)能夠得以最大程度的約束和抑制,人們?yōu)槭裁磿?huì)不贊成、不支持這樣的改革呢?社會(huì)的積極性和創(chuàng)造力自然就會(huì)勃發(fā)出來(lái)。
所以,倘若說(shuō)改革仍是中國(guó)最大的紅利,前提乃是改革必須以公平正義為導(dǎo)向。這個(gè)價(jià)值問(wèn)題必須講清楚。惟其如此,被腐敗和既得利益等鉗制的改革紅利才會(huì)被充分釋放出來(lái)。
深化改革重在厘清政府與市場(chǎng)的邊界
另一方面,改革在近年徘徊不前的一大原因,也在于未能找到一個(gè)好的突破口。這點(diǎn)李克強(qiáng)在講話(huà)中也有所強(qiáng)調(diào)。他說(shuō),經(jīng)濟(jì)體制改革走到今天,碰到的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒,眉毛胡子一把抓,有可能事倍功半,但如果抓住牽一發(fā)動(dòng)全身的改革突破口,不僅可能事半功倍,甚至可能是十倍、二十倍。
就中國(guó)目前面臨的各種問(wèn)題而言,只要真抓實(shí)干,哪個(gè)方面都可以作為突破口。當(dāng)然,各個(gè)突破口之間,其效用有大有小,由于改革不可能全面開(kāi)花,全面突破,突破口的選擇只能是一到幾個(gè)。所以,應(yīng)該選擇那種能夠牽一發(fā)動(dòng)全身的問(wèn)題作為改革的突破口。
從中國(guó)當(dāng)下的實(shí)際來(lái)看,雖然各個(gè)問(wèn)題具體原因不一,且相互關(guān)聯(lián),然而,這些問(wèn)題和原因的背后,有一個(gè)共同的因素,即政府。這是由中國(guó)是個(gè)政府主導(dǎo)的國(guó)家造成的。在現(xiàn)實(shí)中,政府的力量非常強(qiáng)大,雖然中國(guó)提出并建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已有近20年時(shí)間,市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)力量在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域得到體現(xiàn)。但是,就經(jīng)濟(jì)整體而言,政府的作用在多數(shù)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域還是決定性的,迄今為止,中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的是半統(tǒng)制半市場(chǎng)的特征,而不是一個(gè)市場(chǎng)占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系。
所以,選擇政府或者如十八大所說(shuō)的處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系作為深化改革的突破口,對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革將起到事半功倍的效果。對(duì)此,李副總理在上述講話(huà)中有明確表示。他指出,我國(guó)當(dāng)前的問(wèn)題首先是發(fā)展不平衡,眼下又碰到各種瓶頸制約,抓住什么才能破解這種制約?他的看法是,抓好政府與市場(chǎng)的關(guān)系做文章。
我們一直未能恰當(dāng)?shù)靥幚砗谜c市場(chǎng)的關(guān)系。這跟中國(guó)改革的初始約束條件及不斷增強(qiáng)的政府利益有關(guān)。中國(guó)是從計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向改革的,改革伊始,市場(chǎng)的力量非常弱小,建立市場(chǎng)體制的任務(wù),就由本來(lái)該成為改革對(duì)象的政府來(lái)承擔(dān)和推動(dòng)。所以,在過(guò)去30多年的改革與發(fā)展中,我們成功地利用了強(qiáng)政府的組織資源來(lái)推進(jìn)改革。但是,在這一過(guò)程中,政府的利益也不斷得以強(qiáng)化。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的政府并非是一個(gè)抽象的集合,它是由一個(gè)個(gè)具體的人組成的,由此也就有屬于個(gè)人或小集團(tuán)的利益,并以政府利益的形式表現(xiàn)出來(lái)。而這個(gè)利益必然不同于社會(huì)的整體利益。政府(包括官員)利益的存在及不斷強(qiáng)化,使得其不會(huì)輕易退出經(jīng)濟(jì)過(guò)程。此乃是一切再生型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必然會(huì)遇到的問(wèn)題,不單中國(guó)如此。
然而,從客觀(guān)后果來(lái)看,政府利益的存在并強(qiáng)化,會(huì)導(dǎo)致許多與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們美好生活切實(shí)相關(guān)的改革——如縮小貧富差距、反腐敗、解決生態(tài)赤字等——無(wú)法出臺(tái)或深入下去,從而使中國(guó)跌入“后發(fā)劣勢(shì)”或 “中等收入陷阱國(guó)家”。經(jīng)驗(yàn)表明,后發(fā)國(guó)家在現(xiàn)代化的過(guò)程中,存在“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”和“后發(fā)劣勢(shì)”兩種現(xiàn)象。在前期,由于后發(fā)國(guó)家一般會(huì)借鑒先發(fā)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn),引入外資,并利用低廉的勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料,來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),所以呈現(xiàn)的往往是“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。但在發(fā)展到了一定階段后,以前那些促進(jìn)“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”的因素不能隨著環(huán)境和條件的改變而改變時(shí),“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”就會(huì)變成“后發(fā)劣勢(shì)”,阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。從這個(gè)角度看,政府的強(qiáng)大既是再生型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的必要條件,同時(shí)又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后期發(fā)育的威脅和障礙。
克服此一威脅和障礙的辦法,就是持續(xù)進(jìn)行改革,將改革的突破口和重點(diǎn)轉(zhuǎn)向政府,進(jìn)一步界定政府和市場(chǎng)的作用邊界。對(duì)于政府來(lái)說(shuō),凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的,行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的,要考慮退出。這樣才能真正降低市場(chǎng)門(mén)檻,讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。這其實(shí)也就如十八大指出的,必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律,更多發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用,更好地利用社會(huì)力量,改善宏觀(guān)調(diào)控的作用方式,構(gòu)筑保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。
一句話(huà),把應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的交給市場(chǎng)和社會(huì)。這就是改革的方向和突破口。
改革應(yīng)充分尊重地方的首創(chuàng)精神
頂層設(shè)計(jì)是近兩年流行的一個(gè)提法,它指的是對(duì)制約我國(guó)未來(lái)改革發(fā)展的一些全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行頂層判斷,提出解決的整體思路和框架,以此作為規(guī)范各類(lèi)具體改革的標(biāo)桿,和制定具體改革政策的依據(jù)。
改革之需要頂層設(shè)計(jì),是因?yàn)楦母镌谶M(jìn)入“深水區(qū)”和攻堅(jiān)期后,各種深層矛盾紛紛顯露,盤(pán)根錯(cuò)節(jié),已很難分清是純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題還是社會(huì)問(wèn)題,也不是某個(gè)部門(mén)、某個(gè)領(lǐng)域或某個(gè)省區(qū)所能解決的問(wèn)題,因此,須從全局和更高的層次去謀劃和部署改革,整體地、全方位地為規(guī)范有序的改革提供原則和方案。
但從“頂層設(shè)計(jì)”的含義看,絕不意味著底層就無(wú)所作為。那種把頂層和底層對(duì)立起來(lái)的看法是錯(cuò)誤的。對(duì)此,李克強(qiáng)在談到下一步的改革步驟時(shí)也作了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào):“改革要既有頂層設(shè)計(jì),又尊重基層的首創(chuàng)精神。”他并說(shuō),經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放,中國(guó)已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn),但中國(guó)太大了,13億人口,區(qū)域廣闊,國(guó)情非常復(fù)雜,僅有頂層設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。中國(guó)改革開(kāi)放的起點(diǎn),就是尊重群眾的首創(chuàng)精神,今天這種精神仍要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)。
李在這里指出了四點(diǎn):一是中國(guó)太大,人口太多,國(guó)情復(fù)雜,所以需要群眾首創(chuàng)精神;二是群眾首創(chuàng)精神也是中國(guó)改革的起點(diǎn),即中國(guó)改革起步于基層;三是尊重群眾首創(chuàng)精神也是貫徹落實(shí)黨的群眾路線(xiàn)的體現(xiàn);四是從中央的角度看,群眾首創(chuàng)精神也就是地方的首創(chuàng)精神。這樣一個(gè)處理頂層設(shè)計(jì)和群眾首創(chuàng)精神關(guān)系的原則和方法,值得我們學(xué)習(xí)。
從改革的歷程看,一條基本經(jīng)驗(yàn)是,過(guò)去30年真正有意義的改革多發(fā)生在基層和地方,大凡成功的制度創(chuàng)新,基本是由基層群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造摸索出來(lái)的,農(nóng)村改革、國(guó)企改革、政府改革皆是如此。對(duì)于這一點(diǎn),鄧小平講得很清楚,上層乃至中央不過(guò)是將群眾創(chuàng)造的方法經(jīng)驗(yàn)加工總結(jié),變成制度或法律,在全國(guó)推行。從這個(gè)意義上說(shuō),所謂頂層設(shè)計(jì),實(shí)際是頂層把基層和地方探索和形成的經(jīng)驗(yàn)從理論的角度進(jìn)行總結(jié)、梳理,形成可操作性的方案,然后在全國(guó)推行。這亦就是李副總理指出的,要注意發(fā)掘地方在改革過(guò)程中的一些成功經(jīng)驗(yàn)加以推廣。
之所以如此,從發(fā)展的角度看,作為處于一線(xiàn)的地方官員尤其是基層官員,和社會(huì)關(guān)聯(lián)度大,在強(qiáng)大的發(fā)展壓力面前,他們必須有所創(chuàng)新來(lái)應(yīng)付或者解決問(wèn)題。而且,他們也了解社會(huì),同時(shí)也不缺乏解決問(wèn)題的思路和方法。當(dāng)然,地方政府及其官員能夠這樣做,也與中央政府的權(quán)力下放直接相關(guān),正是政府間經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力的下放,包括財(cái)政分權(quán),在改革開(kāi)啟后的十幾年促成了層出不窮的地方創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
因此,改革方案的設(shè)計(jì)不是頂層的“專(zhuān)利”,地方的探索和創(chuàng)新亦具積極意義。只有尊重地方的首創(chuàng)精神,鼓勵(lì)地方探索和創(chuàng)新,才能不斷為“頂層設(shè)計(jì)”積累經(jīng)驗(yàn),提供腳本,以有效彌補(bǔ)“頂層設(shè)計(jì)”的實(shí)踐不足,避免改革方案設(shè)計(jì)的空洞化。事實(shí)上,地方和基層的探索與創(chuàng)新,也合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分權(quán)和自治原則,有利于充分發(fā)揮地方和基層的自主性。本次國(guó)務(wù)院召開(kāi)的“全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)”,11個(gè)區(qū)域配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)介紹改革做法和經(jīng)驗(yàn),即充分體現(xiàn)了地方的探索。
現(xiàn)在的問(wèn)題在于,與早年相比,地方的改革和探索,由于缺少來(lái)自上層的充分授權(quán),或者沒(méi)有上層權(quán)力的政治支持,不但很難把地方的改革經(jīng)驗(yàn)上升到國(guó)家層面,從而得到推廣;且對(duì)地方改革的主導(dǎo)者來(lái)說(shuō),其命運(yùn)也面臨著很大的不確定性甚至風(fēng)險(xiǎn)。原國(guó)家體改辦副主任李劍閣就曾批評(píng),目前幾乎所有文件都不提基層探索,不單如此,還往往把基層的一些改革探索視為非法行為,那些改革發(fā)起者受到責(zé)難和打擊。這無(wú)疑會(huì)消解地方尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革創(chuàng)新的熱情,導(dǎo)致改革喪失動(dòng)力。
所以,要尊重基層和群眾的首創(chuàng)精神,激發(fā)地方潛在的創(chuàng)新動(dòng)力,上層就要大膽放權(quán)讓利,讓地方能夠擁有更大的改革空間;就要尊重民間智慧,善于總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn);就要促進(jìn)地方競(jìng)爭(zhēng),分散改革風(fēng)險(xiǎn);就要給予地方的改革創(chuàng)新以法律保護(hù),而不能壟斷改革的解釋權(quán)。唯有為地方的改革創(chuàng)新創(chuàng)造條件,促進(jìn)其大膽突破,創(chuàng)造不同的改革模式,方可共同推進(jìn)中國(guó)的改革與發(fā)展大業(yè)。
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