國(guó)務(wù)院最近召開(kāi)的“全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)”上，李克強(qiáng)副總理一席“改革還是最大的紅利”的講話(huà)引發(fā)了國(guó)內(nèi)外的高度關(guān)注。

李克強(qiáng)的“改革紅利”的講話(huà)蘊(yùn)含著豐富的信息，至少我們可以從中讀出他所給出的改革的原則、特征及方法論，如改革要注重權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平； 改革會(huì)觸犯到一些人的利益，但還是以提高利益增量為主；改革的方法論之一是要以法治思維和法治方式，規(guī)范改革程序，鞏固改革成果等。不過(guò)，在筆者看來(lái)，以下幾個(gè)問(wèn)題或許更應(yīng)受到關(guān)注。

以公平正義為導(dǎo)向

要讓人們相信改革還是中國(guó)的最大紅利，就不能回避改革的價(jià)值導(dǎo)向問(wèn)題，即改革是為少數(shù)權(quán)貴服務(wù)的，還是為普羅大眾服務(wù)的，只有正面回答這個(gè)問(wèn)題，人們才會(huì)全心全意地?fù)碜o(hù)和投身改革。

我們先還原李克強(qiáng)講話(huà)的情景。他是在人口紅利的問(wèn)題后談到改革紅利的。眾所周知，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，得益于大量年輕人口這一紅利因素，當(dāng)人口紅利漸趨消失后，中國(guó)還有什么紅利可用?李克強(qiáng)自問(wèn)自答是改革，因?yàn)橹挥懈母?，才是未?lái)發(fā)展和建成小康社會(huì)的可靠保證。對(duì)此，可從兩方面加以說(shuō)明。

第一個(gè)方面，從歷史來(lái)看，改革曾為中國(guó)帶來(lái)了最大紅利。中國(guó)在過(guò)去的30余年，之所以能從一個(gè)貧困落后和封閉的國(guó)家成長(zhǎng)為如今的世界第二大經(jīng)濟(jì)體，完全是拜改革開(kāi)放所賜。沒(méi)有改革開(kāi)放，便不可能有今天的社會(huì)生活和人的自由。正如李克強(qiáng)所言，這個(gè)甜頭百姓已經(jīng)嘗到，所以“我們必須也只能往前走，沒(méi)有退路”。

但是，改革曾為中國(guó)帶來(lái)最大紅利是否意味著它還繼續(xù)會(huì)為中國(guó)帶來(lái)紅利?這正是我們需要講到的第二個(gè)方面，即從現(xiàn)實(shí)和中國(guó)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)來(lái)看，“讓人民過(guò)上更加美好的生活，必須通過(guò)改革開(kāi)放。”之所以有這種看法，一是基于前30年改革和發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)；二也是由中國(guó)的改革思路所決定。從中國(guó)的改革實(shí)踐看，我們采取的是一種務(wù)實(shí)的漸進(jìn)改革思路，先從一些好改的、容易改的做起，把難改的、風(fēng)險(xiǎn)大的改革留在后面，待時(shí)機(jī)成熟再改。由于人們對(duì) “時(shí)機(jī)成熟”的判斷不一樣，加之在改革中滋生了很多既得利益——這些既得利益原來(lái)是改革者，但有了既得利益后，就不愿繼續(xù)改革，成為進(jìn)一步改革的阻力—— 就使得問(wèn)題被積累下來(lái)，改革難以深入推進(jìn)，“深水區(qū)”遲遲無(wú)法走出，制度的效應(yīng)發(fā)揮不出來(lái)，這就是我們當(dāng)下所處的狀態(tài)。

然而，它也說(shuō)明，我們一旦突破了原來(lái)的改革“桎梏”，就會(huì)迎來(lái)一片新的天地，中國(guó)社會(huì)的發(fā)展就會(huì)走向一個(gè)新的臺(tái)階，改革的制度紅利就會(huì)像30年前開(kāi)啟改革一樣，重新爆發(fā)甚至比那時(shí)爆發(fā)的力度更大，從而在人口紅利因素弱化后確保中國(guó)全面小康社會(huì)的建成。

當(dāng)然，要使改革重新發(fā)揮如此效用，必須校正改革的航向，以公平正義作為深化改革的原則和方向。民心思改革，是改革的最大動(dòng)力。但人們思的是公平公正的改革，而不是各種掠奪人民福利的“偽改革”、“歪改革”。假如百姓能夠在改革中得到基本的公平權(quán)利，企業(yè)能夠按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則，得到市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的公平，各種特權(quán)能夠得以最大程度的約束和抑制，人們?yōu)槭裁磿?huì)不贊成、不支持這樣的改革呢?社會(huì)的積極性和創(chuàng)造力自然就會(huì)勃發(fā)出來(lái)。

所以，倘若說(shuō)改革仍是中國(guó)最大的紅利，前提乃是改革必須以公平正義為導(dǎo)向。這個(gè)價(jià)值問(wèn)題必須講清楚。惟其如此，被腐敗和既得利益等鉗制的改革紅利才會(huì)被充分釋放出來(lái)。

深化改革重在厘清政府與市場(chǎng)的邊界

另一方面，改革在近年徘徊不前的一大原因，也在于未能找到一個(gè)好的突破口。這點(diǎn)李克強(qiáng)在講話(huà)中也有所強(qiáng)調(diào)。他說(shuō)，經(jīng)濟(jì)體制改革走到今天，碰到的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，眉毛胡子一把抓，有可能事倍功半，但如果抓住牽一發(fā)動(dòng)全身的改革突破口，不僅可能事半功倍，甚至可能是十倍、二十倍。

就中國(guó)目前面臨的各種問(wèn)題而言，只要真抓實(shí)干，哪個(gè)方面都可以作為突破口。當(dāng)然，各個(gè)突破口之間，其效用有大有小，由于改革不可能全面開(kāi)花，全面突破，突破口的選擇只能是一到幾個(gè)。所以，應(yīng)該選擇那種能夠牽一發(fā)動(dòng)全身的問(wèn)題作為改革的突破口。

從中國(guó)當(dāng)下的實(shí)際來(lái)看，雖然各個(gè)問(wèn)題具體原因不一，且相互關(guān)聯(lián)，然而，這些問(wèn)題和原因的背后，有一個(gè)共同的因素，即政府。這是由中國(guó)是個(gè)政府主導(dǎo)的國(guó)家造成的。在現(xiàn)實(shí)中，政府的力量非常強(qiáng)大，雖然中國(guó)提出并建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已有近20年時(shí)間，市場(chǎng)作為資源配置的基礎(chǔ)力量在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域得到體現(xiàn)。但是，就經(jīng)濟(jì)整體而言，政府的作用在多數(shù)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域還是決定性的，迄今為止，中國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)的是半統(tǒng)制半市場(chǎng)的特征，而不是一個(gè)市場(chǎng)占主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)體系。

所以，選擇政府或者如十八大所說(shuō)的處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系作為深化改革的突破口，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革將起到事半功倍的效果。對(duì)此，李副總理在上述講話(huà)中有明確表示。他指出，我國(guó)當(dāng)前的問(wèn)題首先是發(fā)展不平衡，眼下又碰到各種瓶頸制約，抓住什么才能破解這種制約？他的看法是，抓好政府與市場(chǎng)的關(guān)系做文章。

我們一直未能恰當(dāng)?shù)靥幚砗谜c市場(chǎng)的關(guān)系。這跟中國(guó)改革的初始約束條件及不斷增強(qiáng)的政府利益有關(guān)。中國(guó)是從計(jì)劃體制轉(zhuǎn)向改革的，改革伊始，市場(chǎng)的力量非常弱小，建立市場(chǎng)體制的任務(wù)，就由本來(lái)該成為改革對(duì)象的政府來(lái)承擔(dān)和推動(dòng)。所以，在過(guò)去30多年的改革與發(fā)展中，我們成功地利用了強(qiáng)政府的組織資源來(lái)推進(jìn)改革。但是，在這一過(guò)程中，政府的利益也不斷得以強(qiáng)化。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中的政府并非是一個(gè)抽象的集合，它是由一個(gè)個(gè)具體的人組成的，由此也就有屬于個(gè)人或小集團(tuán)的利益，并以政府利益的形式表現(xiàn)出來(lái)。而這個(gè)利益必然不同于社會(huì)的整體利益。政府(包括官員)利益的存在及不斷強(qiáng)化，使得其不會(huì)輕易退出經(jīng)濟(jì)過(guò)程。此乃是一切再生型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制必然會(huì)遇到的問(wèn)題，不單中國(guó)如此。

然而，從客觀(guān)后果來(lái)看，政府利益的存在并強(qiáng)化，會(huì)導(dǎo)致許多與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人們美好生活切實(shí)相關(guān)的改革——如縮小貧富差距、反腐敗、解決生態(tài)赤字等——無(wú)法出臺(tái)或深入下去，從而使中國(guó)跌入“后發(fā)劣勢(shì)”或 “中等收入陷阱國(guó)家”。經(jīng)驗(yàn)表明，后發(fā)國(guó)家在現(xiàn)代化的過(guò)程中，存在“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”和“后發(fā)劣勢(shì)”兩種現(xiàn)象。在前期，由于后發(fā)國(guó)家一般會(huì)借鑒先發(fā)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，引入外資，并利用低廉的勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料，來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，所以呈現(xiàn)的往往是“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”。但在發(fā)展到了一定階段后，以前那些促進(jìn)“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”的因素不能隨著環(huán)境和條件的改變而改變時(shí)，“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”就會(huì)變成“后發(fā)劣勢(shì)”，阻礙經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。從這個(gè)角度看，政府的強(qiáng)大既是再生型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立的必要條件，同時(shí)又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后期發(fā)育的威脅和障礙。

克服此一威脅和障礙的辦法，就是持續(xù)進(jìn)行改革，將改革的突破口和重點(diǎn)轉(zhuǎn)向政府，進(jìn)一步界定政府和市場(chǎng)的作用邊界。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，要考慮退出。這樣才能真正降低市場(chǎng)門(mén)檻，讓市場(chǎng)發(fā)揮作用。這其實(shí)也就如十八大指出的，必須更加尊重市場(chǎng)規(guī)律，更多發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，更好地利用社會(huì)力量，改善宏觀(guān)調(diào)控的作用方式，構(gòu)筑保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

一句話(huà)，把應(yīng)由市場(chǎng)和社會(huì)發(fā)揮作用的交給市場(chǎng)和社會(huì)。這就是改革的方向和突破口。

改革應(yīng)充分尊重地方的首創(chuàng)精神

頂層設(shè)計(jì)是近兩年流行的一個(gè)提法，它指的是對(duì)制約我國(guó)未來(lái)改革發(fā)展的一些全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題進(jìn)行頂層判斷，提出解決的整體思路和框架，以此作為規(guī)范各類(lèi)具體改革的標(biāo)桿，和制定具體改革政策的依據(jù)。

改革之需要頂層設(shè)計(jì)，是因?yàn)楦母镌谶M(jìn)入“深水區(qū)”和攻堅(jiān)期后，各種深層矛盾紛紛顯露，盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，已很難分清是純粹的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、政治問(wèn)題還是社會(huì)問(wèn)題，也不是某個(gè)部門(mén)、某個(gè)領(lǐng)域或某個(gè)省區(qū)所能解決的問(wèn)題，因此，須從全局和更高的層次去謀劃和部署改革，整體地、全方位地為規(guī)范有序的改革提供原則和方案。

但從“頂層設(shè)計(jì)”的含義看，絕不意味著底層就無(wú)所作為。那種把頂層和底層對(duì)立起來(lái)的看法是錯(cuò)誤的。對(duì)此，李克強(qiáng)在談到下一步的改革步驟時(shí)也作了重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)：“改革要既有頂層設(shè)計(jì)，又尊重基層的首創(chuàng)精神。”他并說(shuō)，經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，中國(guó)已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，但中國(guó)太大了，13億人口，區(qū)域廣闊，國(guó)情非常復(fù)雜，僅有頂層設(shè)計(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。中國(guó)改革開(kāi)放的起點(diǎn)，就是尊重群眾的首創(chuàng)精神，今天這種精神仍要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)。

李在這里指出了四點(diǎn)：一是中國(guó)太大，人口太多，國(guó)情復(fù)雜，所以需要群眾首創(chuàng)精神；二是群眾首創(chuàng)精神也是中國(guó)改革的起點(diǎn)，即中國(guó)改革起步于基層；三是尊重群眾首創(chuàng)精神也是貫徹落實(shí)黨的群眾路線(xiàn)的體現(xiàn)；四是從中央的角度看，群眾首創(chuàng)精神也就是地方的首創(chuàng)精神。這樣一個(gè)處理頂層設(shè)計(jì)和群眾首創(chuàng)精神關(guān)系的原則和方法，值得我們學(xué)習(xí)。

從改革的歷程看，一條基本經(jīng)驗(yàn)是，過(guò)去30年真正有意義的改革多發(fā)生在基層和地方，大凡成功的制度創(chuàng)新，基本是由基層群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造摸索出來(lái)的，農(nóng)村改革、國(guó)企改革、政府改革皆是如此。對(duì)于這一點(diǎn)，鄧小平講得很清楚，上層乃至中央不過(guò)是將群眾創(chuàng)造的方法經(jīng)驗(yàn)加工總結(jié)，變成制度或法律，在全國(guó)推行。從這個(gè)意義上說(shuō)，所謂頂層設(shè)計(jì)，實(shí)際是頂層把基層和地方探索和形成的經(jīng)驗(yàn)從理論的角度進(jìn)行總結(jié)、梳理，形成可操作性的方案，然后在全國(guó)推行。這亦就是李副總理指出的，要注意發(fā)掘地方在改革過(guò)程中的一些成功經(jīng)驗(yàn)加以推廣。

之所以如此，從發(fā)展的角度看，作為處于一線(xiàn)的地方官員尤其是基層官員，和社會(huì)關(guān)聯(lián)度大，在強(qiáng)大的發(fā)展壓力面前，他們必須有所創(chuàng)新來(lái)應(yīng)付或者解決問(wèn)題。而且，他們也了解社會(huì)，同時(shí)也不缺乏解決問(wèn)題的思路和方法。當(dāng)然，地方政府及其官員能夠這樣做，也與中央政府的權(quán)力下放直接相關(guān)，正是政府間經(jīng)濟(jì)權(quán)力和政治權(quán)力的下放，包括財(cái)政分權(quán)，在改革開(kāi)啟后的十幾年促成了層出不窮的地方創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

因此，改革方案的設(shè)計(jì)不是頂層的“專(zhuān)利”，地方的探索和創(chuàng)新亦具積極意義。只有尊重地方的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)地方探索和創(chuàng)新，才能不斷為“頂層設(shè)計(jì)”積累經(jīng)驗(yàn)，提供腳本，以有效彌補(bǔ)“頂層設(shè)計(jì)”的實(shí)踐不足，避免改革方案設(shè)計(jì)的空洞化。事實(shí)上，地方和基層的探索與創(chuàng)新，也合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的分權(quán)和自治原則，有利于充分發(fā)揮地方和基層的自主性。本次國(guó)務(wù)院召開(kāi)的“全國(guó)綜合配套改革試點(diǎn)工作座談會(huì)”，11個(gè)區(qū)域配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)介紹改革做法和經(jīng)驗(yàn)，即充分體現(xiàn)了地方的探索。

現(xiàn)在的問(wèn)題在于，與早年相比，地方的改革和探索，由于缺少來(lái)自上層的充分授權(quán)，或者沒(méi)有上層權(quán)力的政治支持，不但很難把地方的改革經(jīng)驗(yàn)上升到國(guó)家層面，從而得到推廣；且對(duì)地方改革的主導(dǎo)者來(lái)說(shuō)，其命運(yùn)也面臨著很大的不確定性甚至風(fēng)險(xiǎn)。原國(guó)家體改辦副主任李劍閣就曾批評(píng)，目前幾乎所有文件都不提基層探索，不單如此，還往往把基層的一些改革探索視為非法行為，那些改革發(fā)起者受到責(zé)難和打擊。這無(wú)疑會(huì)消解地方尤其是基層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)改革創(chuàng)新的熱情，導(dǎo)致改革喪失動(dòng)力。

所以，要尊重基層和群眾的首創(chuàng)精神，激發(fā)地方潛在的創(chuàng)新動(dòng)力，上層就要大膽放權(quán)讓利，讓地方能夠擁有更大的改革空間；就要尊重民間智慧，善于總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)；就要促進(jìn)地方競(jìng)爭(zhēng)，分散改革風(fēng)險(xiǎn)；就要給予地方的改革創(chuàng)新以法律保護(hù)，而不能壟斷改革的解釋權(quán)。唯有為地方的改革創(chuàng)新創(chuàng)造條件，促進(jìn)其大膽突破，創(chuàng)造不同的改革模式，方可共同推進(jìn)中國(guó)的改革與發(fā)展大業(yè)。