在城市危機(jī)管理過(guò)程中，城市市民和各種社會(huì)組織、工商企業(yè)組織，既是危機(jī)管理的直接受眾，同時(shí)也是至關(guān)重要的管理主體。充分開(kāi)發(fā)社會(huì)危機(jī)管理資源，對(duì)于提高城市危機(jī)管理能力，具有重要的價(jià)值。在危機(jī)管理實(shí)踐中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市政府在高度分化和多元化的城市社會(huì)的基礎(chǔ)上，依托城市政府之外發(fā)達(dá)的社會(huì)組織系統(tǒng)，逐漸建立了一整套社會(huì)參與機(jī)制，形成了應(yīng)急管理過(guò)程中全社會(huì)型危機(jī)應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，成為西方國(guó)家民主治理的一個(gè)重要組成部分，在應(yīng)對(duì)現(xiàn)代大城市不斷爆發(fā)的各種危機(jī)事件的過(guò)程中，發(fā)揮了重要的功能。

一、塑造發(fā)達(dá)的城市應(yīng)急文化

提高普通市民和其他各種社會(huì)主體的安全意識(shí)和安全能力，可以大大減少危機(jī)事件爆發(fā)的可能性?，F(xiàn)代城市運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中頻繁爆發(fā)的眾多危機(jī)事態(tài)，可以大致分為自然災(zāi)害、技術(shù)事故和人為災(zāi)難三種類(lèi)別。如果說(shuō)地震、洪水、風(fēng)災(zāi)、炎熱天氣、暴風(fēng)雪、山體塌陷等自然災(zāi)害事件的爆發(fā)是難以避免的話，大量爆發(fā)的技術(shù)事故和人為災(zāi)難，例如火災(zāi)、停電、爆炸、重大工業(yè)事故、廢棄物污染、傳染病爆發(fā)和傳播、恐怖襲擊等等，則是可以預(yù)防和避免其爆發(fā)的。很多技術(shù)事故和人為災(zāi)難的爆發(fā)，都與市民和各種社會(huì)組織的安全意識(shí)和安全防范能力薄弱有關(guān)。因此，提高市民和各種社會(huì)組織的安全意識(shí)和安全能力，就可以在很大程度上減少人為災(zāi)難和技術(shù)事故爆發(fā)的頻率。進(jìn)一步地看，當(dāng)各項(xiàng)城市災(zāi)害爆發(fā)后，市民良好的安全意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，還有助于極大地減少危機(jī)所帶來(lái)的人員和財(cái)產(chǎn)損失，減少危機(jī)所可能帶來(lái)的混亂無(wú)序狀態(tài)。

從9·11恐怖襲擊、北美地區(qū)大停電，到SARS疫情、印度洋海嘯、倫敦地鐵爆炸案等大量危機(jī)事件爆發(fā)后以及應(yīng)對(duì)過(guò)程中的情況來(lái)看，良好的市民危機(jī)應(yīng)急素質(zhì)，直接影響著危機(jī)過(guò)程中的損失狀況和危機(jī)處理的效率。在2003年韓國(guó)大邱地鐵縱火案中，導(dǎo)致200多人死亡慘劇的一個(gè)重要原因，就是從地鐵的調(diào)度員、火車(chē)司機(jī)，直到地鐵的乘客，在突如其來(lái)的災(zāi)害面前驚慌失措，反應(yīng)失當(dāng)。而在2003年的北美地區(qū)大停電事件中，紐約市民則表現(xiàn)了良好的精神風(fēng)貌。2003年8月14日下午下班高峰期首先從紐約中心街區(qū)爆發(fā)，影響到美加9300平方公里區(qū)域多個(gè)大城市的罕見(jiàn)的大面積停電，使整個(gè)紐約頓時(shí)陷入黑暗之中，美國(guó)東北部和加拿大的陸路交通頓時(shí)癱瘓，地鐵、電梯、火車(chē)、電車(chē)都停止了運(yùn)行。大停電發(fā)生時(shí)，紐約曼哈頓林立的摩天大樓中有數(shù)萬(wàn)人正在上班，35萬(wàn)多人被困在紐約各區(qū)的電梯和地鐵內(nèi)。許多人被困在黑暗悶熱的電梯里長(zhǎng)達(dá)19個(gè)小時(shí)。突如其來(lái)的停電還迫使紐約附近的肯尼迪及拉瓜迪亞機(jī)場(chǎng)、克利夫蘭國(guó)際機(jī)場(chǎng)和多倫多國(guó)際機(jī)場(chǎng)等6個(gè)機(jī)場(chǎng)臨時(shí)停止運(yùn)營(yíng)。由于停電事件發(fā)生在9·11事件之后，在燈光熄滅、機(jī)器停頓、城市癱瘓的瞬間，“9·11”重演的恐懼穿過(guò)眾人腦海，電力癱瘓對(duì)社會(huì)帶來(lái)的沖擊不亞于世界貿(mào)易中心遭遇恐怖襲擊。受影響地區(qū)的5000萬(wàn)美國(guó)和加拿大人親歷了一場(chǎng)類(lèi)似“9·11”的危機(jī)，但是，紐約市民在危機(jī)面前顯示的更多的是沉著和從容。多數(shù)市民并未驚慌失措，即使是被困在電梯和地鐵內(nèi)的數(shù)十萬(wàn)名乘客，也都耐心地等待救援，因此在疏散過(guò)程中未發(fā)生任何擁擠踐踏事件，沒(méi)有導(dǎo)致連鎖災(zāi)難的發(fā)生。許多寫(xiě)字樓、商店等建筑內(nèi)的人都在公共廣播系統(tǒng)的指導(dǎo)下，有序地進(jìn)行疏散。許多市民在發(fā)生交通堵塞后，自發(fā)地指揮交通，在路口擔(dān)任臨時(shí)指揮，交通秩序逐步恢復(fù)，大多數(shù)開(kāi)車(chē)者互相禮讓?zhuān)膊痪芙^要求搭車(chē)的人，人們主動(dòng)去看望年老或者有殘疾的鄰居。美國(guó)紅十字會(huì)的義務(wù)工作人員則迅速來(lái)到紐約街頭，免費(fèi)向行人發(fā)送礦泉水等。社會(huì)秩序保持正常。在停電后約30個(gè)小時(shí)里，紐約發(fā)生近70起火災(zāi)，但全都被及時(shí)撲滅。除停電當(dāng)晚發(fā)生了一些零星的入室盜竊事件，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在這次停電事故期間，全紐約只有850人因各種罪行被拘留，比平時(shí)平均每天950人被拘留的數(shù)字還低些。在整個(gè)停電事件處理的過(guò)程中，紐約市民良好的應(yīng)急素質(zhì)，最大限度地減少了危機(jī)可能造成的混亂和損失。

發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市一直把塑造發(fā)達(dá)的城市應(yīng)急文化，提高市民和各種社會(huì)組織的應(yīng)急意識(shí)和應(yīng)急能力，作為城市危機(jī)管理系統(tǒng)建設(shè)的一項(xiàng)基礎(chǔ)工程。紐約市緊急事務(wù)辦公室專(zhuān)門(mén)在其網(wǎng)站上公布了該市平時(shí)可能遭遇到的包括颶風(fēng)、雷暴和恐怖襲擊在內(nèi)的災(zāi)害，說(shuō)明應(yīng)采取的應(yīng)對(duì)措施，告知從住宅、地鐵、高樓等地撤離時(shí)應(yīng)注意的事項(xiàng)。美國(guó)紐約、華盛頓、洛杉磯等大城市政府通過(guò)政府各部門(mén)、社區(qū)志愿者、學(xué)區(qū)、紅十字會(huì)、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等大量的渠道和機(jī)制，以及編制《市民安全應(yīng)急指南》、《工商企業(yè)安全應(yīng)急指南》等，為市民和工商企業(yè)等提供危機(jī)應(yīng)對(duì)知識(shí)，提供眾多的求生技巧和安全培訓(xùn)內(nèi)容，其內(nèi)容包括市民城市社會(huì)生活中所可能遭遇的所有各種可能的危險(xiǎn)及其應(yīng)對(duì)技巧，塑造了發(fā)達(dá)的城市應(yīng)急文化。政府還努力和市民建立良好的合作關(guān)系，共同應(yīng)對(duì)大大小小的各種危機(jī)。所有這些，就使良好的安全意識(shí)和危機(jī)應(yīng)對(duì)能力成為城市每一個(gè)成員的基本素質(zhì)，使每一個(gè)市民充分認(rèn)識(shí)到，危機(jī)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對(duì)是城市每一個(gè)成員的基本責(zé)任和義務(wù)。

二、社區(qū)自治組織的危機(jī)應(yīng)急作用

社區(qū)自治組織在社區(qū)的危機(jī)宣傳、教育培訓(xùn)、危機(jī)預(yù)防、危機(jī)監(jiān)控和相應(yīng)的危機(jī)應(yīng)急過(guò)程中，都能夠發(fā)揮重要的輔助甚至主導(dǎo)作用。

社區(qū)組織是在現(xiàn)代工業(yè)化和城市化的進(jìn)程中，適應(yīng)解決一系列新的城市問(wèn)題，如在新的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)中的冷漠、孤獨(dú)、無(wú)助、貧困、犯罪率上升等的需要而最早在歐美國(guó)家城市中發(fā)展起來(lái)的。西方城市的社區(qū)建設(shè)經(jīng)歷了18-19世紀(jì)中后期的社區(qū)救助和20世紀(jì)的社區(qū)組織和社區(qū)發(fā)展，到20世紀(jì)80年代后進(jìn)人社區(qū)建設(shè)迅速發(fā)展的新時(shí)期。社區(qū)組織的發(fā)展、社區(qū)功能的不斷擴(kuò)展，以及社區(qū)在城市治理中地位和作用的提升，成為西方國(guó)家城市治理的一道風(fēng)景線。在現(xiàn)代西方國(guó)家城市危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)中，社區(qū)同樣具有重要的位置。

1.社區(qū)睦鄰組織運(yùn)動(dòng)。這是由教會(huì)及一些慈善組織、基金會(huì)發(fā)起的社區(qū)互助運(yùn)動(dòng)，發(fā)起人是英國(guó)東倫敦教區(qū)的牧師巴涅特，但是該教區(qū)是倫敦最貧困的教區(qū)之一，臟、亂、差，居民生活十分困苦。他和夫人為了改善教區(qū)面貌和居民生活，搬到教區(qū)內(nèi)生活，并動(dòng)員在牛津和劍橋大學(xué)讀書(shū)的貴族子弟到他的教區(qū)為貧民服務(wù)。他還在該社區(qū)建立了社區(qū)睦鄰服務(wù)中心。該運(yùn)動(dòng)的方法是讓社會(huì)工作者廣泛、深入地參與社區(qū)生活，盡量調(diào)動(dòng)并利用社區(qū)內(nèi)各種社會(huì)資源，組織居民改善自己的環(huán)境，培養(yǎng)居民的自助與互助精神。該運(yùn)動(dòng)及方法所倡導(dǎo)的服務(wù)精神和所取得的成就，給當(dāng)時(shí)面臨眾多棘手城市社會(huì)問(wèn)題的世界各國(guó)提供了一條出路，因此短期內(nèi)迅速在歐洲大部分國(guó)家推廣開(kāi)來(lái)，并很快傳到亞洲和美國(guó)。

2.鄰里守望制度。它在20世紀(jì)70年代在北歐的丹麥等國(guó)逐漸普及開(kāi)來(lái)，是社區(qū)、警方和全體居民共同實(shí)施的一項(xiàng)社區(qū)治安計(jì)劃，是丹麥社區(qū)保持長(zhǎng)治久安的一項(xiàng)經(jīng)典性措施。鄰里守望打破了社區(qū)里“雞犬之聲相聞，老死不相往來(lái)”的狀態(tài)，每個(gè)居民都為鄰居多長(zhǎng)一雙眼睛，多留一個(gè)心眼，多添一份關(guān)懷，互相監(jiān)護(hù)，其目的是為了防止攻擊性事件和盜竊事件的發(fā)生，共保社區(qū)安全。美國(guó)政府在9 11事件之后，為了打擊恐怖主義，宣布推廣這一計(jì)劃。這一項(xiàng)目的內(nèi)容包括：進(jìn)行宣傳廣播以鼓勵(lì)民眾參與反恐，散發(fā)名為《團(tuán)結(jié)起來(lái)讓美國(guó)更強(qiáng)大：民眾行動(dòng)指南》的小冊(cè)子。據(jù)悉，該指南主要是幫助美國(guó)人辨認(rèn)恐怖襲擊發(fā)生前的異?，F(xiàn)象，提出及時(shí)警告。指南寫(xiě)到：“了解你的鄰居，保持警惕，注意可疑活動(dòng)。”該計(jì)劃官員羅賓遜說(shuō)：我們要造就這樣一種氣氛，每個(gè)人都為他人的安全著想。”目前美國(guó)大約有7500個(gè)社區(qū)實(shí)施了這一計(jì)劃。

3.社區(qū)危機(jī)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)。這是美國(guó)一種輔助性的社區(qū)救援組織，是關(guān)于災(zāi)難準(zhǔn)備、社區(qū)互助、救災(zāi)安全，并以為多數(shù)人的最大利益服務(wù)為目的的機(jī)構(gòu)，是一種對(duì)災(zāi)難環(huán)境的積極而現(xiàn)實(shí)的解決方式。它將自發(fā)的未經(jīng)訓(xùn)練的自愿的市民組織起來(lái)，收集災(zāi)難情報(bào)以協(xié)助專(zhuān)業(yè)救援人員配置救災(zāi)資源，為其所在區(qū)域的遇難者提供第一時(shí)間的救助。在災(zāi)難中市民親身投入到救災(zāi)過(guò)程中，可以最大限度地提高抗御災(zāi)害的整體能力。通過(guò)有系統(tǒng)的訓(xùn)練，有關(guān)的市民能夠撲滅小型火災(zāi)，通過(guò)打開(kāi)呼吸道、控制流血和治療休克，對(duì)付三種災(zāi)難所需要的醫(yī)療救助，能夠安全地搜尋并營(yíng)救遇難者。1985年，洛杉磯消防局在一次大地震之后認(rèn)識(shí)到，一場(chǎng)大型災(zāi)難發(fā)生后，由于受難者人數(shù)眾多、通訊聯(lián)絡(luò)中斷和道路阻隔，使救災(zāi)工作變得十分困難，人們不得不依賴(lài)互相幫助以滿足救災(zāi)的瞬時(shí)需要。于是提出了這一概念并付諸實(shí)施。1993年開(kāi)始，社區(qū)救災(zāi)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)訓(xùn)練計(jì)劃在美國(guó)全國(guó)推廣，9 11事件以后，美國(guó)民眾對(duì)這一社區(qū)救災(zāi)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)日益重視，機(jī)構(gòu)日趨完善。

4.街區(qū)守護(hù)者。街區(qū)守護(hù)者項(xiàng)目訓(xùn)練社區(qū)居民，使他們掌握基本的技巧，充當(dāng)警察局的耳目。志愿參加街區(qū)守護(hù)者隊(duì)伍的社區(qū)居民，被給予一些旨在提高其觀察能力的培訓(xùn)，這些培訓(xùn)一般由犯罪控制中心和老年人服務(wù)辦公室提供。主要內(nèi)容包括：應(yīng)當(dāng)對(duì)社區(qū)中哪些情況保持警覺(jué);如何描述所觀察到的緊急情況;應(yīng)當(dāng)向什么機(jī)構(gòu)報(bào)告緊急情況等等。這些志愿者在經(jīng)過(guò)培訓(xùn)之后，就會(huì)得到一個(gè)保密的街區(qū)守護(hù)者編號(hào)。當(dāng)發(fā)現(xiàn)犯罪行為或者其他的危機(jī)情形的時(shí)候，這些志愿者有責(zé)任向警察局及時(shí)進(jìn)行報(bào)告，在報(bào)告的時(shí)候，他們要說(shuō)明自己的編號(hào)，以便識(shí)別。大多數(shù)街區(qū)守護(hù)者都是老年人或者殘疾人，服務(wù)于自己所居住的社區(qū)。

街區(qū)守護(hù)者的身份嚴(yán)格保密，犯罪控制中心的指揮人員負(fù)責(zé)管理街區(qū)守護(hù)者的檔案，只有他們知道街區(qū)守護(hù)者的身份。被派往現(xiàn)場(chǎng)的工作人員通常也不會(huì)被告知是誰(shuí)提供了有關(guān)犯罪行為或者其他緊急情形的報(bào)告。所有程序的設(shè)計(jì)都充分地考慮到如何保護(hù)街區(qū)守護(hù)者的身份以及他們的安全。

5.輔助警察。輔助警察由自愿協(xié)助當(dāng)?shù)刂伟膊块T(mén)工作的志愿者組成。他們由警察局錄用、訓(xùn)練、裝備，并在他們所屬的社區(qū)中著裝巡邏。他們的職業(yè)背景各不相同，包括計(jì)算機(jī)程序員、機(jī)械工程師、商人、護(hù)士、保安、老師和學(xué)生等等。

輔助警察的作用主要是協(xié)助警察進(jìn)行著裝巡邏，并將觀察的緊急情況及時(shí)報(bào)告給警察局。在可能的情況下，他們也會(huì)協(xié)助正規(guī)警察執(zhí)行一些非強(qiáng)制性、無(wú)傷害性的任務(wù)。輔助警察具體的職責(zé)范圍包括：住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)和公園巡邏;在社區(qū)有節(jié)日慶典、游行、音樂(lè)會(huì)、或者趕集等活動(dòng)時(shí)，協(xié)助巡邏，維持秩序;在地鐵站人口和投幣電話亭附近進(jìn)行巡邏;在宗教禮拜場(chǎng)所周?chē)M(jìn)行巡邏;協(xié)助開(kāi)展犯罪預(yù)防活動(dòng);協(xié)助指揮交通。

三、志愿者組織的危機(jī)應(yīng)急功能

志愿者服務(wù)是公民參與社會(huì)生活的一種非常重要的方式，是公民社會(huì)和公民社會(huì)組織的精髓。志愿者組織傳統(tǒng)的最重要和最直接的功能是慈善活動(dòng)和社會(huì)福利事業(yè)，隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，在越來(lái)越多社會(huì)領(lǐng)域里，志愿者組織成為廣泛的社會(huì)服務(wù)的重要提供者。在現(xiàn)代國(guó)家公共治理過(guò)程中，志愿者組織與私人工商企業(yè)一起，共同構(gòu)成政府之外的重要治理主體。從危機(jī)管理的視角來(lái)看，一些傳統(tǒng)的志愿者組織，如國(guó)際紅十字會(huì)，一直活躍在戰(zhàn)爭(zhēng)和災(zāi)難救助的第一線。在現(xiàn)代西方國(guó)家大城市危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，大量的志愿者組織參與其中，成為抗擊危機(jī)的一支重要輔助力量;參與危機(jī)救援工作也成為志愿者組織一項(xiàng)越來(lái)越重要的新功能。例如美國(guó)大量存在的公共健康志愿者組織在推動(dòng)政府采取措施防治傳染病、開(kāi)展健康教育宣傳、動(dòng)員民眾關(guān)注健康、進(jìn)行社會(huì)調(diào)查，以及在洛杉磯大地震、9 11恐怖襲擊、SARS事件這樣的危機(jī)事件的受難者救助過(guò)程中，都發(fā)揮了重要的作用。

在西方國(guó)家城市危機(jī)管理過(guò)程中，城市政府以社會(huì)和社區(qū)為基礎(chǔ)，還推動(dòng)成立了大量專(zhuān)項(xiàng)危機(jī)管理志愿者組織。以色列國(guó)民護(hù)衛(wèi)隊(duì)是以色列最大的民間志愿者組織。由于以色列特殊的歷史發(fā)展背景，一直深受恐怖主義侵害之苦。出于國(guó)家安全的考慮，以色列政府早在20世紀(jì)70年代中期就建立了協(xié)助警察反恐怖犯罪的志愿者組織以色列國(guó)民自衛(wèi)隊(duì)。今天，國(guó)民自衛(wèi)隊(duì)遍布以色列各大城市和社區(qū)，成為協(xié)助警察維護(hù)社會(huì)秩序，預(yù)防和抗擊犯罪、恐怖活動(dòng)的不可或缺的得力助手。

日本東京都在1995年阪神大地震后，特別加強(qiáng)防災(zāi)市民組織的建設(shè)。東京都政府認(rèn)為，要防止災(zāi)害的發(fā)生和減少災(zāi)害損失，必須建設(shè)一個(gè)抗御災(zāi)害能力強(qiáng)的社會(huì)和社區(qū)。防災(zāi)市民組織是地區(qū)或社區(qū)組織和居民自主結(jié)成的團(tuán)體，主要作用和任務(wù)是：(1)徹底地普及防災(zāi)知識(shí)和防止火災(zāi);(2)實(shí)施各種關(guān)于初期滅火、救出、救助、應(yīng)急救援、避難等各種訓(xùn)練;(3)準(zhǔn)備和保養(yǎng)好各種滅火、救助和做飯等器材以及儲(chǔ)備應(yīng)急食品;(4)掌握和檢查地區(qū)內(nèi)的危險(xiǎn)地方并讓地區(qū)居民都知道;(5)努力掌握地區(qū)內(nèi)在災(zāi)害時(shí)需要救援的行動(dòng)不方便的居民，完善災(zāi)害時(shí)的支援機(jī)制;(6)研究討論與地區(qū)內(nèi)的企業(yè)、單位進(jìn)行合作的事項(xiàng);(7)研究討論與行政進(jìn)行合作的事項(xiàng)。都政府對(duì)市民防災(zāi)組織給予必要的支持，區(qū)市町村政府作為培育主體，對(duì)市民防災(zāi)組織進(jìn)行積極的指導(dǎo)和建議，給這些組織創(chuàng)造好的活動(dòng)環(huán)境和在防災(zāi)器材等設(shè)備上給以資助。

美國(guó)紐約市在9 11恐怖襲擊事件之后，為了充分利用美國(guó)公民的市民精神，發(fā)揮志愿者組織的危機(jī)救援和服務(wù)功能，使市民、鄰里和社區(qū)做好更充分的準(zhǔn)備，應(yīng)對(duì)犯罪、自然災(zāi)害和恐怖襲擊的威脅，根據(jù)布什總統(tǒng)倡導(dǎo)提議的聯(lián)邦項(xiàng)目“市民梯隊(duì)”行動(dòng)計(jì)劃，在紐約市危機(jī)管理辦公室的協(xié)調(diào)之下，設(shè)立了市民梯隊(duì)行動(dòng)委員會(huì)。市民梯隊(duì)行動(dòng)計(jì)劃開(kāi)展了社區(qū)危機(jī)反應(yīng)團(tuán)隊(duì)、醫(yī)療預(yù)備隊(duì)、街區(qū)守護(hù)者、輔助警察等二十多個(gè)志愿者服務(wù)項(xiàng)目，其目的是幫助紐約市市民做好準(zhǔn)備，一旦危機(jī)爆發(fā)，就可以迅速動(dòng)員起來(lái)，投入應(yīng)急救援之中。例如醫(yī)療預(yù)備隊(duì)是一個(gè)由醫(yī)療衛(wèi)生和健康服務(wù)界的志愿者組成的志愿者隊(duì)伍，包括醫(yī)生、藥劑師、牙醫(yī)、護(hù)士、醫(yī)師助理、危機(jī)醫(yī)療技術(shù)人員等醫(yī)療專(zhuān)業(yè)人士。在紐約市爆發(fā)危機(jī)時(shí)，該項(xiàng)目可以保證有一支專(zhuān)業(yè)醫(yī)療隊(duì)伍，能夠迅速被動(dòng)員起來(lái)，協(xié)助紐約市健康與心理衛(wèi)生局進(jìn)行危機(jī)救助。尤其是當(dāng)爆發(fā)公共健康受到嚴(yán)重威脅的公共衛(wèi)生危機(jī)事件時(shí)，紐約市就會(huì)需要成千上萬(wàn)的醫(yī)療專(zhuān)業(yè)人士，與其他危機(jī)應(yīng)對(duì)人員通力合作，醫(yī)療預(yù)備隊(duì)中的志愿者就可能被安排去做各種不同的工作，指導(dǎo)危機(jī)應(yīng)對(duì)工作。

成立各種危機(jī)應(yīng)急的志愿者組織，并經(jīng)過(guò)定期的訓(xùn)練和演習(xí)，既可以在危機(jī)爆發(fā)以后輔助專(zhuān)業(yè)應(yīng)急救援隊(duì)伍的救援工作，補(bǔ)充專(zhuān)業(yè)救援人力的不足，還有助于提高所有市民的危機(jī)應(yīng)急能力和對(duì)公共事務(wù)的參與程度。志愿者組織在危機(jī)監(jiān)控、危機(jī)情報(bào)提供、應(yīng)急救援、受災(zāi)地區(qū)、單位和受難者的社會(huì)援助等方面都發(fā)揮著重要的作用，成為城市危機(jī)處理過(guò)程中一支生力軍。

四、政府和社會(huì)組織在危機(jī)管理中的伙伴合作關(guān)系

各類(lèi)社會(huì)組織尤其是工商企業(yè)組織在城市危機(jī)管理中的廣泛參與，建立政府與社會(huì)組織的伙伴合作關(guān)系，是西方國(guó)家全社會(huì)型危機(jī)管理網(wǎng)絡(luò)的一個(gè)基本特色。從城市災(zāi)害事件發(fā)生的情況來(lái)看，大量的災(zāi)害事件就是在一定的社會(huì)組織內(nèi)爆發(fā)的，有許多災(zāi)害事件，即使不是在一定的組織內(nèi)爆發(fā)，也可能直接沖擊到這些組織，作為受災(zāi)主體，它們理所當(dāng)然要參與到危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中，與政府一起共同化解危機(jī)。對(duì)于那些大規(guī)模的危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)，政府在調(diào)動(dòng)所掌管的各種公共物資和資源進(jìn)行突發(fā)性危機(jī)管理活動(dòng)時(shí)，有可能還得動(dòng)用各種營(yíng)利組織的資源，支持政府危機(jī)管理活動(dòng)的需要。”在城市危機(jī)管理中引入社會(huì)組織的參與，既有利于塑造這些組織的應(yīng)急組織文化，提高其自我救助能力;也可以在危機(jī)預(yù)防、危機(jī)處理和災(zāi)后恢復(fù)的過(guò)程中，提高城市政府的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力;政府還可以通過(guò)建立危機(jī)狀態(tài)下社會(huì)組織資源的調(diào)配機(jī)制，提高整個(gè)城市的應(yīng)急物資的儲(chǔ)備水平和調(diào)動(dòng)能力。以美國(guó)紐約市和日本東京市為例，這兩大都市政府非常重視建立和社會(huì)組織的伙伴協(xié)作關(guān)系，加強(qiáng)危機(jī)管理中公共部門(mén)與私人部門(mén)之間的通力合作，以共同應(yīng)對(duì)城市可能發(fā)生的各種危機(jī)事態(tài)。

城市危機(jī)管理中的公私合作，首先在于共同推動(dòng)提高私人工商企業(yè)組織自身的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。對(duì)于東京和紐約這樣的大都市來(lái)說(shuō)，城市的繁榮是以城市工商業(yè)和金融業(yè)的繁榮為基礎(chǔ)的，建立私人工商業(yè)組織的完備的危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制，使其在危機(jī)爆發(fā)后能夠有效地作出反應(yīng)，并能夠在最短的時(shí)間內(nèi)恢復(fù)正常運(yùn)作，是保持城市繁榮的重要條件，這兩大都市因此都非常重視私人工商業(yè)組織危機(jī)應(yīng)對(duì)能力建設(shè)。東京都政府要求企業(yè)加強(qiáng)本身防災(zāi)體系的建設(shè)，制定防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急手冊(cè)，有效地利用自身力量，不斷采取措施和開(kāi)展活動(dòng)，保證企業(yè)內(nèi)外的安全;完善儲(chǔ)備防災(zāi)器材和設(shè)備、水、糧食等救災(zāi)緊急用品，確保職員和顧客的安全。紐約市危機(jī)管理辦公室則一直重視開(kāi)展公私合作應(yīng)對(duì)危機(jī)，目前正努力通過(guò)與工商業(yè)界的積極互動(dòng)，發(fā)展出多種具體的公私合作項(xiàng)目，如幫助工商業(yè)機(jī)構(gòu)規(guī)劃和發(fā)展一套有效的危機(jī)應(yīng)對(duì)方案;幫助它們建立良好的危機(jī)信息交流機(jī)制和危機(jī)監(jiān)控系統(tǒng);鼓勵(lì)它們采取一切措施，如購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)，以最大限度減少危機(jī)可能造成的負(fù)面影響;在大規(guī)模的危機(jī)發(fā)生后，允許工商業(yè)組織進(jìn)入危機(jī)現(xiàn)場(chǎng)，搶救那些對(duì)它們的業(yè)務(wù)開(kāi)展具有決定性影響的資料和設(shè)備;吸納主要的私人工商業(yè)組織代表進(jìn)入危機(jī)指揮中心;承諾支持受危機(jī)影響的工商業(yè)主，通過(guò)不懈努力，恢復(fù)正常業(yè)務(wù)運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇等。

儲(chǔ)備充足的應(yīng)急物資，以便在危機(jī)襲來(lái)時(shí)，確保相應(yīng)的物資供應(yīng)，是成功地應(yīng)對(duì)危機(jī)的一個(gè)重要條件。但是，對(duì)于一個(gè)城市政府來(lái)說(shuō)，過(guò)度的應(yīng)急資源儲(chǔ)備，容易導(dǎo)致資金和物資、人力的不必要的積壓和浪費(fèi)，應(yīng)該通過(guò)科學(xué)的評(píng)估，盡量減少專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備。保障危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中的物資供應(yīng)，關(guān)鍵是了解各種政府系統(tǒng)內(nèi)和社會(huì)組織所擁有的可用于危機(jī)應(yīng)急資源的分布信息，并建立一定的機(jī)制，確保在危機(jī)爆發(fā)后，危機(jī)指揮中心能夠迅速有效地調(diào)配這些資源。紐約市的城市應(yīng)急資源管理體系是一個(gè)可資借鑒的良好做法。這是一個(gè)以網(wǎng)絡(luò)為平臺(tái)的信息系統(tǒng)，于2003年12月份正式開(kāi)通使用。通過(guò)該系統(tǒng)，紐約市危機(jī)管理辦公室或其他危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)，可以對(duì)那些與危機(jī)處理有關(guān)的各種物質(zhì)和人力資源，進(jìn)行準(zhǔn)確的定位，以方便迅速地調(diào)動(dòng)這些資源，減少危機(jī)所造成的生命財(cái)產(chǎn)損失，并幫助危機(jī)后的重建恢復(fù)工作。該信息系統(tǒng)所涉及的應(yīng)急資源包括機(jī)動(dòng)車(chē)隊(duì)、重型機(jī)械裝備、醫(yī)院、應(yīng)急供應(yīng)以及城市人力資源等方面的信息。城市應(yīng)急資源管理體系是紐約市惟一一個(gè)整合多個(gè)部門(mén)、多種資源的信息管理系統(tǒng)。它使可以被動(dòng)員來(lái)進(jìn)行危機(jī)處理的資源更加清晰明確，從而大大優(yōu)化危機(jī)管理辦公室或者其他危機(jī)處理機(jī)構(gòu)的決策程序，以保證迅速地滿足危機(jī)處理的資源需求。

日本東京在構(gòu)建公私合作機(jī)制方面，另有一套成功的做法。為了保證災(zāi)害發(fā)生時(shí)企業(yè)和事業(yè)單位等民間團(tuán)體參與救援和相互合作，東京采取了災(zāi)前合同制的形式。通過(guò)與有關(guān)的事業(yè)單位、企業(yè)和行會(huì)、協(xié)會(huì)簽定災(zāi)害救援合作協(xié)定，形成了法制化的公私災(zāi)害救援合作關(guān)系。東京都政府與民間團(tuán)體的協(xié)定一共有34個(gè)，構(gòu)成了一個(gè)部門(mén)齊全的防災(zāi)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)，有效地保證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)急資源的整合。東京市政府通過(guò)與這些民間團(tuán)體簽定協(xié)議，委托它們?cè)跒?zāi)害發(fā)生時(shí)進(jìn)行協(xié)作和救援，并明確征用物資的程序、費(fèi)用負(fù)擔(dān)和保險(xiǎn)責(zé)任。例如，與東京汽車(chē)協(xié)會(huì)簽定的協(xié)議規(guī)定：在發(fā)生災(zāi)害時(shí)，協(xié)會(huì)除因特殊原因外必須提供汽車(chē)車(chē)輛;都政府馬上交付車(chē)輛使用請(qǐng)求書(shū)等;在汽車(chē)公司提出費(fèi)用支付請(qǐng)求后，都政府必須在30天內(nèi)支付;由于汽車(chē)公司的責(zé)任給第三者帶來(lái)?yè)p失時(shí)，由該公司負(fù)責(zé);如果不是汽車(chē)公司的司機(jī)責(zé)任而發(fā)生事故時(shí)，按照補(bǔ)償條例對(duì)該司機(jī)進(jìn)行補(bǔ)償。這樣，有關(guān)的民間團(tuán)體按照這些協(xié)定的規(guī)定，幫助政府儲(chǔ)備或者提供救援物資，既能減輕災(zāi)害發(fā)生時(shí)的政府負(fù)擔(dān)，同時(shí)又能使政府按照協(xié)定迅速調(diào)配和整合應(yīng)急資源，確保了應(yīng)急救援的物資、人員和設(shè)備的供應(yīng)。

通過(guò)以上幾個(gè)方面的分析，我們可以看到，為了快速、正確地應(yīng)對(duì)隨時(shí)可能爆發(fā)的各種城市災(zāi)害事件，西方發(fā)達(dá)國(guó)家大城市比較成功地構(gòu)建了一套法規(guī)制度、渠道、機(jī)制和組織形式，以社會(huì)和社區(qū)為基礎(chǔ)，把普通的城市居民和各種社會(huì)組織充分地組織和動(dòng)員起來(lái)，參與到城市危機(jī)管理之中，塑造了各種社會(huì)主體之間、政府和社會(huì)之間橫向攜手合作，相互援助的全社會(huì)型防災(zāi)和救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，大大提升了城市的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。