摘要：近20余年來，伴隨著全球性政府改革浪潮所帶來的政府與社會、政府與市場以及政府內(nèi)部諸關(guān)系的巨大調(diào)整，行政科學(xué)研究由傳統(tǒng)公共行政模式轉(zhuǎn)向了公共管理模式。這種理論研究的轉(zhuǎn)變，既豐富了公共行政科學(xué)研究的視野與研究方法，也帶來了公共事務(wù)治理理念與治理模式的變革，從而為公共事務(wù)的有效治理、公共利益的有效實(shí)現(xiàn)，開辟了廣闊的前景。本文擬對此問題進(jìn)行學(xué)理意義上的簡要梳理和歸納。

關(guān)鍵詞： 行政管理 傳統(tǒng)公共行政 公共管理

一、傳統(tǒng)公共行政的基本特征

（一）傳統(tǒng)公共行政的實(shí)踐與理論基礎(chǔ)

自國家產(chǎn)生以來，就有了某種形式的行政存在。而“公共行政則與政府的概念和文明的興起同步發(fā)展”[1]。資產(chǎn)階級革命勝利后，企業(yè)自由的市場經(jīng)濟(jì)制度、公民權(quán)利制度與現(xiàn)代國家制度，實(shí)現(xiàn)了社會生活的公私二元分離，人類事務(wù)被區(qū)分為私人事務(wù)與公共事務(wù)兩個(gè)分離的領(lǐng)域；代議制至上與三權(quán)分離的憲政制度，確立了專司執(zhí)行功能的政府管理和政府服務(wù)體系；現(xiàn)代法制體系的建立與完善，將政府運(yùn)作的方式納入了非人格化和理性化的軌道；工業(yè)社會以來各種公共問題的不斷涌現(xiàn)、公共需求的不斷擴(kuò)展，也催生了社會對專業(yè)化、穩(wěn)定化、標(biāo)準(zhǔn)化政府管理和政府服務(wù)體系的強(qiáng)烈需求。這些基本的環(huán)境要素，使現(xiàn)代公共行政得以確立并不斷完善。

這里所謂的傳統(tǒng)公共行政模式，并不是從一組理論原則中推論出來的，而是產(chǎn)生于19世紀(jì)中期的政府改革運(yùn)動。1854年的諾思科特—特里維廉報(bào)告和1870年的樞密院令，標(biāo)志著英國“公共服務(wù)以功績制為基礎(chǔ)的任命制度的開始和庇護(hù)制的逐漸衰落”[2]；1883年的《彭德爾頓法》，使得政治中立的文官制度成為政府的人事管理依據(jù)，標(biāo)志著美國自1829年以來把公職作為戰(zhàn)利品酬勞得勝者、政黨直接執(zhí)政的“政黨分肥制”的終結(jié)。中立化、職業(yè)化、公開考試錄用、功績制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系統(tǒng)存在的裙帶關(guān)系和官場腐敗，又能吸納更多的社會精英以公共職業(yè)的方式提供高效率的政府管理和服務(wù)；既克服了行政人員與選舉官員共進(jìn)退所導(dǎo)致的政府行為和政策系統(tǒng)的非連續(xù)性，也提升了政府以“機(jī)會均等”的方式提供社會服務(wù)的公共精神。正因?yàn)槿绱?，理論界普遍將政?wù)官與事務(wù)官加以區(qū)分的文官制度看作是現(xiàn)代公共行政產(chǎn)生的標(biāo)志。在19世紀(jì)末，這一模式受到美國伍得羅？？？？威爾遜和德國馬克思？韋伯理論的深刻影響。因此，傳統(tǒng)公共行政模式又被稱為威爾遜—韋伯模式。

威爾遜在1887年發(fā)表的《行政之研究》一文中，把“政治”與“行政”界定為涇渭分明的兩個(gè)領(lǐng)域：政治是制定法律和公共政策的過程，包含著民主的種種程序如意見表達(dá)、投票和政黨活動等；行政則是詳細(xì)、系統(tǒng)地執(zhí)行法律和公共政策的過程，包含著政府機(jī)構(gòu)及其程序；政治的憲政活動為政府行政提供行為限制與秩序，但政府行政以自身的運(yùn)作規(guī)律保持著相對的獨(dú)立性；憲政的運(yùn)行比憲政的制訂更為困難，因此應(yīng)有一門專門的行政科學(xué)以提供更多的知識資源來幫助政府管理；行政學(xué)研究的目標(biāo)，首先在于要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且承擔(dān)什么任務(wù)，其次在于探索政府怎樣才能盡可能高效率、低消耗地完成這些專門的任務(wù)。[3]古德諾在1900年出版的《政治與行政》一書中，將威爾遜的政治與行政二分法進(jìn)行了進(jìn)一步的系統(tǒng)闡述，并認(rèn)為必須把行政置于政治的控制之下，但政治控制不應(yīng)超過它用以保證國家意志執(zhí)行的限度；否則，真正國家意志的自由表達(dá)就會發(fā)生困難，執(zhí)行也就沒有效率了。[4]在20世紀(jì)20年代，隨著美國大學(xué)中越來越多的開展“為政府服務(wù)”的專家培訓(xùn)和科研教育[5]，公共行政開始獲得了合法的學(xué)術(shù)地位，其標(biāo)志是1926年懷特出版的第一本行政學(xué)專著——《行政學(xué)導(dǎo)論》。在此著作中，懷特將行政看作是管理和科學(xué)命題，認(rèn)為公共行政自身能夠行為一種超越價(jià)值的科學(xué)，它應(yīng)當(dāng)以追求政府活動的經(jīng)濟(jì)和效率為目標(biāo)。[6]

如果說，威爾遜對傳統(tǒng)公共行政模式的最大貢獻(xiàn)，是通過政治與行政二分法界定了現(xiàn)代公共行政的獨(dú)立領(lǐng)域；而韋伯的貢獻(xiàn)則在于，他提出的官僚制組織理論奠定了現(xiàn)代政府的組織框架和運(yùn)作機(jī)制，從而確立了官僚制在公共行政中的中心地位。韋伯認(rèn)為，建立在公事公辦、非人格化關(guān)系結(jié)構(gòu)、層級節(jié)制與專業(yè)化分工基礎(chǔ)上的官僚制，是現(xiàn)代文明和民主體制所內(nèi)含的維持法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性的必要條件與組織手段。準(zhǔn)確、速度、知識、連續(xù)性、靈活、統(tǒng)一、嚴(yán)格服從、摩擦少、成本低、結(jié)果的預(yù)見性，是嚴(yán)格的官僚制行政的特性，這使得它在技術(shù)方面優(yōu)于所有其他形式的組織。作為工具理性的官僚制，可以確保法律規(guī)則以邏輯嚴(yán)密、機(jī)械古板的方式應(yīng)用于實(shí)際情景，同時(shí)能夠保證行政管理的高效率?？梢?，韋伯從工具理性角度闡述的官僚制組織思想，與政治-行政二分法下執(zhí)行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，傳統(tǒng)的公共行政模式又被人們稱為官僚制行政。

此外，泰羅與法約爾的科學(xué)管理思想以及20世紀(jì)30年代魏勞比提出的行政原理、40年代古立克提出的行政管理的七環(huán)節(jié)論，從組織分工與管理方法等方面進(jìn)一步完善了傳統(tǒng)公共行政模式。

（二）傳統(tǒng)公共行政模式的基本特征

對傳統(tǒng)公共行政模式的認(rèn)知，理論界的看法大同小異。休斯將傳統(tǒng)公共行政模式的特征概括為四個(gè)基本方面：（1）政府按照等級制、官僚制原則進(jìn)行組織，以提供政府機(jī)關(guān)正常運(yùn)作的最佳方法；（2）政府一旦介入到某些政策領(lǐng)域內(nèi)，它就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為商品和服務(wù)的直接提供者；（3）政治與行政能夠相分離，以確保責(zé)任性；（4）認(rèn)為公共行政是行政管理的一種特殊形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚。[7]

彼德斯將傳統(tǒng)公共行政的信條歸結(jié)為六個(gè)方面：（1）政治中立的公務(wù)員制度，即公務(wù)員保持價(jià)值中立和非政治化；（2）政府部門內(nèi)部實(shí)行層級制和規(guī)章制度式的管理；（3）政府內(nèi)部組織的永久性與穩(wěn)定性，即公務(wù)員終身職業(yè)和“社會契約”式的職業(yè)保障；（4）制度化的公務(wù)員制度，并把它作為一個(gè)法人團(tuán)體進(jìn)行管理；（5）盡可能做到結(jié)果的平等，即提供標(biāo)準(zhǔn)化、無偏私的管理與服務(wù)。[8]

從總體上看，傳統(tǒng)公共行政模式具有如下四個(gè)基本特征：

第一、公共事務(wù)治理的單一行為主體。威爾遜認(rèn)為，所謂政府的“適當(dāng)”任務(wù)，即凡公

共事務(wù)應(yīng)當(dāng)由政府管理，其他社會組織不能承擔(dān)；反之，政府統(tǒng)管一切社會事務(wù)，或應(yīng)該由政府承擔(dān)卻又不管，均為“不適當(dāng)”[9]古德諾也認(rèn)為，政府就是“公共服務(wù)的總體”[10]。在此觀念下，公共行政就是管理公共事務(wù)，體現(xiàn)著政府管理國家事務(wù)的藝術(shù)與科學(xué)?？梢?，由政府直接向社會提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，就成為傳統(tǒng)公共行政的首要特征。

第二，管制與執(zhí)行的社會價(jià)值趨向。公共行政是為達(dá)到即定的政治目的而對人和物的組

織與管理。因此，政府的功能就是科學(xué)組織國家政務(wù)、高效執(zhí)行國家法律與公共政策，實(shí)現(xiàn)政治決定的目標(biāo)。至于實(shí)現(xiàn)民主價(jià)值以及法律與公共政策制定的相關(guān)事務(wù)，則交給政治家們和立法機(jī)關(guān)去完成。這種純工具性的社會價(jià)值取向的理論基礎(chǔ)，就是政治—行政二分法、工具技術(shù)理性的官僚制與價(jià)值中立的公務(wù)員制度。

第三，內(nèi)部取向的組織效率觀。當(dāng)把公共行政看作是價(jià)值中立的執(zhí)行工具時(shí)，如何追求政府內(nèi)部的組織效率及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制的不斷改進(jìn)，就成為傳統(tǒng)公共行政的努力重點(diǎn)。正如古立克所言：“效率就是公共行政價(jià)值尺度中的頭號原理，效率也是行政科學(xué)的大廈得以建立起來的價(jià)值基石”。[11]沃爾多也認(rèn)為，舊公共行政學(xué)的特征是相信行政實(shí)踐是一個(gè)技術(shù)問題，其關(guān)鍵在于執(zhí)行中的工作效率。因此，按照效率標(biāo)準(zhǔn)追求最佳的組織原理，就成為公共行政（學(xué)）的奮斗方向。他同時(shí)認(rèn)為，將效率放在至高無上的地位而沒有考慮工作的性質(zhì)，只能導(dǎo)致公共行政學(xué)研究的范圍太狹窄、太局部化了。[12]正如亨利所言，當(dāng)公共行政忽視民主價(jià)值、公民參與、社會正義等價(jià)值時(shí)，只能導(dǎo)致“民主社會中的官僚制度，不為統(tǒng)治者服務(wù)，而是為被統(tǒng)治者服務(wù)”，即“有行政而無公共”。[13]

第四，與第三點(diǎn)相關(guān)聯(lián)的是追求官僚制組織體系的不斷完善。當(dāng)傳統(tǒng)公共模式把追求組

織內(nèi)部的組織效率作為奮斗目標(biāo)時(shí)，作為技術(shù)與理性工具的官僚制很好地勝任了這一使命。官僚制與政治—行政二分法、最佳的組織原則實(shí)現(xiàn)了最優(yōu)的組合和默契，并擔(dān)當(dāng)了政府組織效率實(shí)現(xiàn)機(jī)制的最佳組織載體。因此，“在整個(gè)漫長的歷史中，無論是否明顯，傳統(tǒng)的行政模式實(shí)際上嚴(yán)格按照韋伯的理論發(fā)展的”。[14]非人格化、層級化、專職化、專業(yè)化、權(quán)責(zé)一致、一切按法律和規(guī)則行事，就成為了傳統(tǒng)公共行政模式的金科玉律。

二、公共管理的特性及其與公共行政的內(nèi)在差異

（一）公共管理的涵義

自20世紀(jì)70年代末以來，公共管理（Public Management）在西方國家越來越成為一個(gè)時(shí)髦和受歡迎的術(shù)語，但是，西方國家對其理解則是寬泛和不確定的。我國近年來也開展了公共管理的研究，但由于過去一直把公共行政（Public Administration）譯成行政管理，有時(shí)也譯成公共管理，如公共管理碩士教育（MPA），人們對公共管理的理解更是差異很大和混亂不堪的。正如魏塔克所言，由于公共管理是伴隨傳統(tǒng)公共行政面臨的挑戰(zhàn)而出現(xiàn)的，并且公共管理的理論研究與實(shí)踐都處于不斷變化和發(fā)展之中，實(shí)踐中的公共管理更像一只“變形蟲”（amoebae）[15]。

在美國，公共管理研究起源于公共政策學(xué)派和公共選擇學(xué)派。這些學(xué)派的學(xué)者從實(shí)證分析的角度研究政策管理、資源管理和項(xiàng)目管理問題，希望以此克服傳統(tǒng)行政學(xué)過于“內(nèi)視”和狹隘的研究弊端；但是，他們同時(shí)又意識到它需要某種和公共行政學(xué)相聯(lián)但又有所區(qū)別的“傳統(tǒng)行政學(xué)”。于是，將“行政”一詞換成“管理”，將傳統(tǒng)公共行政學(xué)在“公共管理”的名目下復(fù)活。[16]對此，格雷姆和海斯評價(jià)到：此時(shí)的公共管理被看作是公共行政下面的一個(gè)較低層次的技術(shù)性領(lǐng)域，它“關(guān)注效率、責(zé)任、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)以及許多其他管理和技術(shù)問題”。[17] 20世紀(jì)70年代末開始興起的新公共管理運(yùn)動，之所以叫“新”，就是以此“公共管理”為參照系的。到90年代，公共管理研究得以繼續(xù)發(fā)展，并匯聚了政策學(xué)派、公共行政、工商管理以及政治學(xué)等不同學(xué)科的學(xué)者。隨著政府行政改革實(shí)踐的不斷豐富化，他們彼此從不同的角度研究公共管理問題，并促進(jìn)彼此研究的溝通與對話，促進(jìn)了公共管理研究內(nèi)容的不斷深化。

美國行政學(xué)專家梅戈特女士認(rèn)為，目前人們之所以傾向于使用公共管理而不是公共行政，其原因在于“公共行政在歷史上與官僚機(jī)構(gòu)及官僚聯(lián)系密切”，而公共管理還注重公共事務(wù)在公共機(jī)構(gòu)和非營利機(jī)構(gòu)中完成任務(wù)。她認(rèn)為，“那些致力于政策形成、政策執(zhí)行和政策評估的過程都可以理解為公共管理”。[18]休斯認(rèn)為，從公共行政轉(zhuǎn)變?yōu)楣补芾硪馕吨碚撆c實(shí)踐上的重大變化：“公共行政”一詞幾乎完全和政府官僚體制相關(guān)，它側(cè)重對政府內(nèi)部事務(wù)的關(guān)注以及政府運(yùn)作的命令和服從關(guān)系，強(qiáng)調(diào)的是過程、程序、符合規(guī)定以及將政策轉(zhuǎn)化為行動和辦公室管理；而公共管理則包括了公共行政，但公共事務(wù)管理并不僅僅限于傳統(tǒng)的行政體制或政府機(jī)構(gòu)，也不僅僅是服從命令和關(guān)注組織內(nèi)部事務(wù)，它更關(guān)注戰(zhàn)略、組織的廣泛使命與目標(biāo)、靈活的管理策略等更為廣泛的內(nèi)容，而且強(qiáng)調(diào)取得結(jié)果、改進(jìn)技能和增強(qiáng)責(zé)任；更為主要的是，公共行政的概念在體制與觀念中是根深蒂固的，以至于人們很難深入思考變革問題并付諸實(shí)踐，一旦采用了管理的概念，緊接著就會相繼發(fā)生一系列的變化，如對變革負(fù)有責(zé)任、外部關(guān)系、內(nèi)部體制和政府本身的概念。因此，修斯認(rèn)為，公共行政和公共管理彼此之間有所不同，二者沒有從屬關(guān)系，應(yīng)把它們看作是兩個(gè)相互競爭的典范。[19]

筆者認(rèn)為，公共管理既與公共行政相區(qū)別，又與公共行政相聯(lián)系。如果用行政管理、公共行政、公共管理這樣三個(gè)階段來劃分人類社會事務(wù)治理模式的話，我們可以這樣概括：在公私?jīng)]有區(qū)分、國家體系內(nèi)部缺乏合理的分工的專制社會時(shí)代，行政就是政治，其功能是依靠暴力和強(qiáng)制負(fù)責(zé)國家政務(wù)的處理，以維護(hù)統(tǒng)治者的利益；公共行政出現(xiàn)在私人領(lǐng)域與公共領(lǐng)域相分離、行政與政治相分離的現(xiàn)代社會，其功能是按照代議制民主體制、非人格化的法律體系、官僚制組織原則以及職業(yè)化的文官制度統(tǒng)攬社會公共事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治者的統(tǒng)治利益和社會公共利益；公共管理則出現(xiàn)在公民社會自治能量與要求不斷擴(kuò)展、市場機(jī)制不斷成熟與市場力量不斷壯大、政府統(tǒng)攬公共事務(wù)的“不可治理性”危機(jī)日益加重的全球化和信息化時(shí)代，公共事務(wù)治理主體的多元化和治理工具的多樣性，適應(yīng)了當(dāng)今時(shí)代公共事務(wù)日趨復(fù)雜化及其治理民主化的客觀要求，體現(xiàn)了公共事務(wù)治理的“公共性”與“管理性”的有機(jī)統(tǒng)一，無論在合法性還是在社會資源方面，都為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益開辟了新的途徑。

基于這種理解，筆者把公共管理界定為：以政府為核心的多元社會行為主體及其組成的網(wǎng)絡(luò)化行動結(jié)構(gòu)，為了最大限度地實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益，廣泛運(yùn)用各種方法和方式，在公共參與下對社會公共事務(wù)所實(shí)施的管理活動。

（二）公共管理的特性

1、 公共管理的對象是社會公共事務(wù)

公共管理是對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理的社會活動。但由于不同學(xué)科對公共事務(wù)理解的側(cè)重點(diǎn)不同，人們對公共事務(wù)的內(nèi)涵尚未取得共識。哲學(xué)和社會學(xué)理解的公共事務(wù)是指“個(gè)人在公共活動中的體驗(yàn)”[20]；政治學(xué)理解的公共事務(wù)是指國家、政治統(tǒng)治、階級等涉及使用政治權(quán)力的各種事務(wù)[21]，如國家主權(quán)、合法性、普遍性等；經(jīng)濟(jì)學(xué)理解的公共事務(wù)是指社會所需要的公共物品，這種物品具有“效用擴(kuò)展于他人的成本為零，因而也無法排除他人享用”[22]的屬性；公共管理承認(rèn)傳統(tǒng)公共行政關(guān)于國家事務(wù)、政府自身事務(wù)、社會公共事務(wù)的區(qū)分，但考慮到國家和階級事務(wù)由專門的政治學(xué)進(jìn)行研究、政府自身事務(wù)管理對社會公共事務(wù)管理的服從性，因而它所研究的公共事務(wù)主要是指社會公共事務(wù)。

基于這種理解，社會公共事務(wù)是指一定時(shí)期與一定共同體成員共同利益相關(guān)的社會事務(wù)，體現(xiàn)為一定共同體成員普遍需求的公共物品和公共服務(wù)。對公共事務(wù)的這種界定，包含如下五層意思：（1）公共事務(wù)具有社會性。即某一公共事務(wù)對一定的社會共同體成員而言，具有成本的社會分擔(dān)性與效用的社會共享性。（2）公共事務(wù)是公共利益的外在體現(xiàn)。公共事務(wù)事關(guān)一定共同體公眾的共同利益，是共同體公共需求的產(chǎn)物，而公共事務(wù)的治理則是為了解決社會公共問題，實(shí)現(xiàn)和滿足一定共同體成員的公共需求和共同利益。（3）公共事務(wù)的物化表現(xiàn)形式為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共事務(wù)的內(nèi)容非常廣泛，如公共秩序的形成和維護(hù)，公共問題的確立與解決，公共政策的制定與執(zhí)行，公共項(xiàng)目的選擇與落實(shí)，公共資源的組織、開發(fā)和利用，公共設(shè)施的合理利用與監(jiān)管，公共服務(wù)的開發(fā)與組織，等等。從物化表現(xiàn)形式上看，主要體現(xiàn)為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的組織與提供。因此，公共管理的內(nèi)容主要體現(xiàn)為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的組織與提供。（4）公共事務(wù)具有層次性。根據(jù)公共事務(wù)與不同共同體的利益相關(guān)性，在縱向上可以進(jìn)行社區(qū)性公共事務(wù)、地方性公共事務(wù)、區(qū)域性公共事務(wù)、全國性公共事務(wù)、全球性公共事務(wù)的區(qū)分。（5）公共事務(wù)具有動態(tài)性。不同時(shí)期內(nèi)不同國家或地區(qū)公共事務(wù)的范圍存在著差異，同一公共事務(wù)在不同時(shí)空范圍內(nèi)也有不同的表現(xiàn)形式。

當(dāng)把公共事務(wù)作為公共管理的對象時(shí)，具有如下不同于傳統(tǒng)公共行政的意義：一是實(shí)現(xiàn)公共管理功能的合理定位。凡屬于私人領(lǐng)域自主的事務(wù)，就不應(yīng)納入公共管理的職能范圍，而政府更不能以強(qiáng)制的方式介入不具有消極外部性的私人自主領(lǐng)域。因此，公共管理應(yīng)堅(jiān)持私人領(lǐng)域自治優(yōu)先的原則。二是公共事務(wù)治理的集體行動并不等同于政府行動。傳統(tǒng)公共行政只關(guān)注政府職能，卻忽視了非政府公共事務(wù)治理主體的公共職能。將非政府的公共部門承擔(dān)的公共管理職能及其具體內(nèi)容納入研究視角，擴(kuò)大了公共管理科學(xué)研究的范圍。三是公共管理的成效以公共事務(wù)的有效治理為評價(jià)尺度。這種以外部導(dǎo)向和以結(jié)果為中心的追求，與傳統(tǒng)公共行政對內(nèi)部管理和機(jī)械效率的追求存在差異，它強(qiáng)調(diào)最大限度地利用各方面的社會資源不斷以及私人部門的有效管理經(jīng)驗(yàn)來不斷增進(jìn)社會公共福利。四是強(qiáng)調(diào)根據(jù)公共事務(wù)的屬性差異進(jìn)行多元化的治理，而不是傳統(tǒng)公共行政模式下的千篇一律或一成不變的標(biāo)準(zhǔn)化管理和整齊劃一的公共服務(wù)。譬如根據(jù)公共事務(wù)與不同共同體的關(guān)聯(lián)性，采用社區(qū)自治、基層政府自治優(yōu)先、不同層級政府合作、國際社會合作的分層級治理的制度安排；根據(jù)公共事務(wù)不同程度的可分割性或可排他性，采取公共服務(wù)的供給或具體生產(chǎn)或經(jīng)營相分離、競爭性生產(chǎn)或經(jīng)營的復(fù)合制度安排；根據(jù)公共事務(wù)的多樣性與可變化性，采取靈活、適應(yīng)性的治理策略與多樣化的治理工具；根據(jù)公共事務(wù)的復(fù)雜性，采取多元行為主體合作共治、責(zé)任分擔(dān)的制度安排，而不是政府的獨(dú)攬和無限責(zé)任?？傊?，公共管理視角下的公共事務(wù)治理，具有社會自治、多中心的政府分級治理、政府與社會合作、復(fù)合型的治理制度安排、靈活性的治理策略、多樣性的治理工具等不同于傳統(tǒng)公共行政的顯著特征。

2、公共管理主體的廣泛性

作為公共行政模式繼承與發(fā)展的公共管理，人們政府的核心主體地位是沒有疑義的，但對公共管理的其他主體應(yīng)包括哪些范圍，則沒有一致的看法。國外對公共管理主體的界定是非常寬泛和模糊的。梅戈特女士認(rèn)為：“所有為追求公共利益服務(wù)的人員”都是公共管理的主體，而公共管理的機(jī)構(gòu)“不僅僅包括政府的三個(gè)分支（即立法、司法、行政）部門，而且還包括聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三個(gè)層次，而且包括非盈利部門”。[23]。

我國學(xué)者主要從組織角度對公共管理主體進(jìn)行界定，大體有四種觀點(diǎn)：（1）公共管理的主體主要是政府和非政府公共機(jī)構(gòu)。“社會上大量的中介組織、居民自治組織、志愿者組織、慈善機(jī)構(gòu)乃至私人機(jī)構(gòu)中的涉公部分”[24]等非政府公共機(jī)構(gòu)也是公共管理的主體。（2）公共管理的主體是政府與非政府的第三部門。第三部門是指社會中除作為純粹性的第一部門的政府、作為純粹的第二部門的工商組織以外的廣闊社會部門領(lǐng)域。[25]（3）公共管理主體除政府外，還包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和其他公共組織[26]，即廣義的政府和其他公共組織。（4）公共管理主體除廣義的政府（立法、司法、行政）外，還包括中國共產(chǎn)黨、政協(xié)、民主黨派以及授權(quán)管理社會公共事務(wù)的社會中介組織。[27]

筆者認(rèn)為，公共管理是在對傳統(tǒng)公共行政模式的繼承與批判中發(fā)展起來的，對其主體的界定不宜過寬。如果把議會、司法機(jī)構(gòu)、政黨等政治組織等嚴(yán)格意義上屬于政治管理的范疇也納入公共管理的范圍，既不利于公共管理研究范圍與研究對象的確定，也不利于公共事務(wù)管理規(guī)律的探討，更可能破壞既有的憲政秩序。因此，筆者這里贊同第二種觀點(diǎn)，即把公共管理主體理解為政府和第三部門。但是，由于第三部門概念的寬泛性，在不同國家和文化背靜下有不同的界定，中國的第三部門主要是指：（1）區(qū)域性自我管理和自我服務(wù)功能的居民自治組織，包括農(nóng)村中的村民自治委員會和城市中的居民自治委員會；（2）向社會提供公共服務(wù)的民間公益性社會團(tuán)體，主要是指向國家民政部門登記注冊的各種社會團(tuán)體，包括各種基金會；（3）向成員提供服務(wù)的民間互益性社會團(tuán)體和行業(yè)組織，主要包括合作社、協(xié)會、學(xué)會等各種互惠或互助組織；（4）面向社會提供無償服務(wù)的民間公益組織，主要包括社會志愿者組織、慈善組織；（5）帶有收費(fèi)服務(wù)性質(zhì)的民間社會組織，主要包括社會中介組織、市場中介組織、非營利性質(zhì)的民辦非企業(yè)單位；（6）為社會提供公共服務(wù)或半公共物品的公益性企業(yè)、優(yōu)先體現(xiàn)政府意圖甚至直接實(shí)現(xiàn)為政府的目標(biāo)服務(wù)的各類公共事業(yè)單位；（7）承擔(dān)純粹或準(zhǔn)公共服務(wù)工作等的非官方公共機(jī)構(gòu)，主要包括工會、婦聯(lián)、共青團(tuán)、科協(xié)、工商聯(lián)、青聯(lián)、僑聯(lián)、臺聯(lián)等8個(gè)社會團(tuán)體。這些非政府的第三部門，以社會的自組織、自規(guī)制和自治理方式，或者以政府授權(quán)的行動方式，或者以跨國行動的方式，或者同政府或私人部門一道共同采取行動的方式，解決局部性或?qū)ｍ?xiàng)性的社會公共問題，尤其是在提供社會發(fā)展或特定弱勢群體所需要的公益服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮重大作用，從而與政府一起構(gòu)成了一個(gè)開放性的公共事務(wù)治理行動網(wǎng)絡(luò)。

無論政府或非政府的第三部門的自主行動，還是它們與其他社會行為主體之間的合作行動，它們的活動都具有一定的“代表性、公務(wù)性、公益性和權(quán)力的法定性”[28]。在公共管理視野下，公共事務(wù)治理主體的擴(kuò)展，為公共事務(wù)的有效治理提供了廣闊的社會資源，開辟了政府以外的公共利益實(shí)現(xiàn)新途徑，既有利于彌補(bǔ)政府公共服務(wù)供給能力之不足，實(shí)現(xiàn)社會與政府的分擔(dān)，也有利于減少政府權(quán)力作用的范圍、擴(kuò)大社會自組織和自治理的空間。

以政府為核心、非政府的第三部門為重要補(bǔ)充力量的開放性公共管理主體，具有如下四個(gè)突出特征：第一，公共權(quán)力的多中心。公共管理承認(rèn)政府管理的正當(dāng)性和核心地位，尤其是政府在提供憲政、法制、公共政策、需要運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力的管制性公共事務(wù)領(lǐng)域，以及私人部門和第三部門無力承擔(dān)或不愿承擔(dān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，仍發(fā)揮著核心作用；政府體系內(nèi)部也不再是單一的集權(quán)中心，而是強(qiáng)調(diào)根據(jù)不同層級的政府與所其管轄的公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)性，建立分權(quán)自治的、上下協(xié)作的、多中心的分級治理體系；非政府的第三部門在區(qū)域性的社會自治領(lǐng)域、特定公共服務(wù)的功能性領(lǐng)域、自我服務(wù)與自我規(guī)制的行業(yè)領(lǐng)域則起到重要的作用，它們根據(jù)法律規(guī)定的自治權(quán)或政府授權(quán)，開展公共管理活動。第二，更多的公共事務(wù)合作治理。由于沒有任何一個(gè)單獨(dú)的行動者能夠擁有足夠的知識和資源來解決一切公共問題，而全球化和信息化時(shí)代的公共問題又具有復(fù)雜性，各種自動者之間必須相互合作、相互支持，才能有效解決問題。這樣，政府機(jī)構(gòu)之間（無論是橫向還是縱向）、政府與非政府第三部門之間、第三部門之間、公共部門與私人部門之間、公共部門與公民之間，就構(gòu)成了一個(gè)互動化、網(wǎng)絡(luò)化的行動結(jié)構(gòu)。這里，傳統(tǒng)的公私二元對抗結(jié)構(gòu)被瓦解，政府、市場、公民社會的功能實(shí)現(xiàn)了優(yōu)勢互補(bǔ)；傳統(tǒng)的政府集權(quán)結(jié)構(gòu)也瓦解，上下政府間更多的不是命令與服從，而是積極配合與協(xié)作。第三，政府的角色與功能發(fā)生變化。政府不再是一切社會事務(wù)的“統(tǒng)攬者”和凡事親躬的“劃槳者”，而將重點(diǎn)轉(zhuǎn)向規(guī)劃、引導(dǎo)和“掌舵”，但這并意味著政府公共責(zé)任的降低或減少，而只是政府行為方式的變化，政府必須對良好的公共管理負(fù)最終的責(zé)任；政府行為的合法性，不僅僅來自代議制和法律的授權(quán)，更來自公眾參與下的認(rèn)可、配合與監(jiān)督，為此必須提高政府行為的公開性與社會參與度；政府不再是高高在上和發(fā)號施令，而是必須與公民社會建立相互依賴與互動合作的伙伴關(guān)系；政府不僅要弱化對公民社會的各種非正當(dāng)控制，還要強(qiáng)化政府對公民社會的服務(wù)意識與服務(wù)措施，提高社會對政府服務(wù)的滿意度。

3、公共管理以追求公共利益為宗旨

公共管理的對象是治理公共事務(wù)，而任何公共事務(wù)的背后都體現(xiàn)和反映著一定的公共利益，因此，維護(hù)、分配和增進(jìn)一定共同體的公共利益便成為公共管理的宗旨。在公共管理中，公共管理主體必須以公眾的公共需求為導(dǎo)向，并以公共需求的實(shí)際滿足為衡量標(biāo)準(zhǔn)，這既是公共管理“公共性”的最重要體現(xiàn)，也是公共管理具有合法性的基石。

盡管理論界對公共利益的涵義沒有“普遍一致的標(biāo)準(zhǔn)和意見”，[29]多數(shù)人的觀點(diǎn)也認(rèn)為“明確定義‘公共利益’是不可能的”[30]，但這并不表示公共利益的不存在。筆者認(rèn)為，作為與個(gè)人或群體利益交叉集合的公共利益是客觀存在的，因?yàn)檫@些不同的私人或群體在同一社會關(guān)系和社會地位情形下，由于客觀的相互依賴關(guān)系而有著普遍的共同需求，這些共同的需求和利益便構(gòu)成公共利益的基礎(chǔ)，并以社會利益的形式表現(xiàn)出來。但是，并不是所有的共同利益都屬于公共利益，關(guān)鍵是看其利益關(guān)系基礎(chǔ)和利益行為指向是否具有“社會性”和“公共性”。即只有具有公共性或社會性的共同利益才是公共利益，它為一定共同體的不特定多數(shù)人所普遍享有，在外部特征上具有明顯的非排他性、非競爭性與非營利性。

公共管理研究公共利益的目的，并不是為了證明公共利益是否存在的問題，而是將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共利益的如何實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)到什么程度的問題。在傳統(tǒng)公共模式下，由于政府是公共事務(wù)治理的單一行為主體，人們寄希望于構(gòu)建一套完備的政治制度框架或政府倫理框架，期望通過政府的善政，即政府的良好統(tǒng)治、良好管理，如“嚴(yán)明的法律、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務(wù)”[31]，以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益；而在公共管理模式下，隨著公共事務(wù)治理主體多元化與運(yùn)作機(jī)制的彈性化，“善治”成為實(shí)現(xiàn)和增進(jìn)公共利益的途徑。善治的本質(zhì)特征是國家權(quán)力向社會的回歸，是政府與公民對公共生活的合作管理，其衡量標(biāo)準(zhǔn)包括合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等十個(gè)方面 [32]。此時(shí)，人們不僅關(guān)注“作為公共利益代表者和維護(hù)者的政府，如何才能對公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理”，而是關(guān)注“怎樣才能從政府那里得到他們所需要的東西”。[33]

4．公共管理過程的民主化

與傳統(tǒng)公共行政模式把民主作為政治議程不同，公共管理的全過程都強(qiáng)調(diào)民主化。除了傳統(tǒng)的委托——代理的代議制間接民主機(jī)制外，公共管理更強(qiáng)調(diào)社會公眾對公共事務(wù)治理過程的參與和監(jiān)督。這種民主化主要表現(xiàn)在：（1）政府鼓勵和引導(dǎo)更多的社會力量進(jìn)行自治和責(zé)任分擔(dān)。區(qū)域性的社區(qū)自治、功能性的行業(yè)自治是公共管理的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。第二，基層政府有更多的自主權(quán)和自治權(quán)。地方性公共事務(wù)應(yīng)由地方政府自主治理，即使上級或中央政府為了更大范圍的共同體利益而采取的行動，對下級或地方政府主要的也不是采取命令與強(qiáng)制，而更多的是協(xié)商和合作，同時(shí)對次級共同體帶來的利益損失也往往采取相應(yīng)的利益補(bǔ)償。第三，政府放松對經(jīng)濟(jì)和社會生活的控制。鼓勵和肯定公民、廠商及其相應(yīng)的社會組織享有更大的自主空間和自由權(quán)利。第四，公共權(quán)力性質(zhì)、目的和運(yùn)行方式的轉(zhuǎn)變。作為公共管理手段的公共權(quán)力不一定只屬于政府，而且公共權(quán)力所具有的權(quán)威也不一定是依靠政府的法令與強(qiáng)制，各種非政府的公共機(jī)構(gòu)行使的權(quán)力（無論是法律規(guī)定還是政府授權(quán)）只要得到社會公眾的普遍認(rèn)可，就可以成為公共權(quán)力中心；公共權(quán)力運(yùn)行的方式，既包括政治、法律、管制、命令、懲罰等強(qiáng)制性方式，也包括運(yùn)用規(guī)劃、引導(dǎo)、建議、指導(dǎo)、契約、合作等非強(qiáng)制性方式，而且未來的公共管理更多依賴于非強(qiáng)制性公共權(quán)力以及公私合作，協(xié)商、談判、討論、契約等方式以及相關(guān)的行動技巧，將直接決定公共權(quán)力運(yùn)行的實(shí)際效果。第五，公共部門的組織設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)的是外部取向的戰(zhàn)略性、靈活性、回應(yīng)性和創(chuàng)新性，以及能夠提供責(zé)任激勵和合作的參與式、扁平式組織結(jié)構(gòu)，不再追求普適的最佳組織規(guī)則和機(jī)械的組織效率。第六，在涉及公共事務(wù)和公共利益的領(lǐng)域，無論是否有無政府的參與，都必須保持開放性。只有經(jīng)過利益相關(guān)者的積極參與與公開討論，并經(jīng)過充分的談判、溝通、交換意見和彼此協(xié)調(diào)所達(dá)成的共識，才能最大限度地顯示、聚合公共需求和公共利益，提升公共利益分配的公平性、公正性和正當(dāng)性。

5．公共性與管理性的有機(jī)統(tǒng)一

首先，公共管理作為人類社會的一種管理活動，強(qiáng)調(diào)對私人部門管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒，以實(shí)現(xiàn)管理活動的科學(xué)化。由于公共管理具有一般管理的基本內(nèi)容（如對公共組織的人、財(cái)、物、信息等內(nèi)部構(gòu)成要素的管理和外部環(huán)境要素的管理）、活動過程（如有著規(guī)劃、決策、計(jì)劃、組織、溝通、協(xié)調(diào)、控制等管理環(huán)節(jié)）、活動規(guī)律（如對人性的理解與各種管理制度的設(shè)計(jì)）、活動目標(biāo)（如對效率、效果和績效的追求），管理的一般原則、技術(shù)方法“在任何地方管理都是相同的，公共部門和私人部門之間由于專門知識很容易相互轉(zhuǎn)換而非常相似”[34]。因此，公共管理強(qiáng)調(diào)以開放的視野，在技術(shù)操作層面廣泛借鑒私人部門成功的管理機(jī)制、管理技術(shù)與管理手段。自20世紀(jì)80年以后，伴隨著市場機(jī)制活力的重新崛起和企業(yè)管理機(jī)制對公共部門運(yùn)作所產(chǎn)生的示范效應(yīng)，以及實(shí)踐中的政府合同、政府公司、公共服務(wù)市場化的不斷涌現(xiàn)，通用管理學(xué)派提出的“向企業(yè)學(xué)習(xí)”的口號和新公共管理理論提出的“管理主義”，使得外部關(guān)系管理、戰(zhàn)略管理、目標(biāo)管理、資源管理、項(xiàng)目管理、方案管理、績效管理、合同管理、質(zhì)量管理、靈活用工制、績效工資制、組織再造、顧客導(dǎo)向的組織文化、組織學(xué)習(xí)、知識管理等一系列新的管理理念、管理知識和管理技巧，開始引入公共部門。這一系列管理思想和管理實(shí)踐的變化，既糾正了傳統(tǒng)公共行政組織理論過于狹隘、內(nèi)視和古板的內(nèi)在缺陷，提高了公共部門的靈活性與回應(yīng)能力，同時(shí)也為公共管理人員提供了新的激勵與責(zé)任機(jī)制，最終促進(jìn)了公共服務(wù)質(zhì)量的改善與公共管理效率的改進(jìn)。

其次，由于公共部門的特殊性，公共管理必須以“公共性”為移歸。公共管理事關(guān)公共利益的分配和公共資源的配置，體現(xiàn)著追求公共價(jià)值的民主過程和實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的政治過程，并涉及公共權(quán)力的運(yùn)用。因此，盡管“公共管理與私有管理在所有不重要的方面是大體類同的”[35]，但兩者在許多重要的方面卻存在著重大差異，公共管理必須突顯自己的公共性。對此，阿利森認(rèn)為，如果只看到公共管理與私人管理的相似之處而忽視它們之間在一些重要方面的差異，把私人管理的方法和技巧直接移植到公共管理的任務(wù)中去的做法是錯誤的。[36]修斯也認(rèn)為，“如果不能證實(shí)公共部門對其自身的管理形式有著特殊的要求，任何類型的公共管理都會像傳統(tǒng)的公共行政一樣變成邊緣性的。”[37]修斯進(jìn)一步指出，由于公共部門決策的強(qiáng)制性、責(zé)任的普遍性、受政治議程和政治權(quán)力的限制、測量產(chǎn)出或生產(chǎn)力方面的模糊性、規(guī)模龐大而多元化導(dǎo)致的控制或協(xié)調(diào)的困難，使得它與私人部門存在著內(nèi)在的差異和與眾不同的管理特性。[38]因此，當(dāng)把一般管理原則、私人部門的管理方法應(yīng)用于公共部門時(shí)，必須考慮公共部門的特定的公共價(jià)值、特定民主過程和公共任務(wù)的特殊性，以實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)治理過程中管理性與公共性的有機(jī)結(jié)合。

（一）理論的推動

從理論上分析，推動傳統(tǒng)公共行政向公共管理模式轉(zhuǎn)變的理論基礎(chǔ)，主要有四個(gè)方面：

（1）20世紀(jì)60—70年代，以沃爾多和弗里德里克森為代表的新公共行政學(xué)派對傳統(tǒng)公共行政模式價(jià)值中立和狹隘內(nèi)視性的批判。一方面，他們在傳統(tǒng)公共行政的經(jīng)典目標(biāo)中增加了公平和民主的內(nèi)容，主張突破價(jià)值與事實(shí)、政治與行政二分法，強(qiáng)調(diào)把效率與公共利益、個(gè)人價(jià)值、社會公平、平等自由等價(jià)值結(jié)合起來，以突顯政府行政的“公共性”；另一方面，他們對傳統(tǒng)公共行政學(xué)“組織內(nèi)部”取向和狹隘理性主義的研究方式也提出了質(zhì)疑，主張發(fā)展分權(quán)和權(quán)力下放，建立動態(tài)、開放的組織觀，以發(fā)現(xiàn)具有靈活性、變化能力的公共組織和政治形式。[39]

（2）20世紀(jì)60年代以后，以經(jīng)濟(jì)學(xué)方法研究政府管理及公共政策制定與執(zhí)行的公共選擇學(xué)派，系統(tǒng)地分析了“政府失靈”的表現(xiàn)及其根源。該理論認(rèn)為，由于政府官員的“經(jīng)濟(jì)人”特性與政治市場的結(jié)構(gòu)性缺陷，決定了“政府失靈”具有必然性，而且政府介入社會經(jīng)濟(jì)生活的范圍越廣、干預(yù)程度越深，“政府失靈”就越嚴(yán)重。為此，該理論主張：創(chuàng)新政治技術(shù)，以提高民主憲政制度的效能；減少政府對社會經(jīng)濟(jì)生活的控制，以恢復(fù)市場自由競爭；改革賦稅制度，以控制政府權(quán)力和政府規(guī)模擴(kuò)張；破除政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷，允許公眾自由選擇各種或公或私的服務(wù)機(jī)構(gòu)，以改進(jìn)公共服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率；在公共部門推行分權(quán)化、公共服務(wù)組織的小規(guī)模化、恢復(fù)競爭機(jī)制，以改善官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率，等等。

（3）20世紀(jì)80年代開始興起的新公共管理理論。盡管新公共管理理論是一系列創(chuàng)造性改革的通用標(biāo)簽，具有多種稱謂，但其核心精神是以私人部門管理的優(yōu)越性、公私管理的相通性為假定，將市場機(jī)制和私人部門管理策略引入公共部門，以重塑僵化、無能的官僚政府體制。具體意味著：“在僵化的缺乏回應(yīng)性的官僚體制中引入競爭，提高效率；在政治和行政關(guān)系中引入經(jīng)濟(jì)學(xué)的市場分析模式——公共選擇、協(xié)議契約、交易成本以及委托—代理理論；引入并廣泛運(yùn)用競爭、基于績效的合同承包、公共服務(wù)供給、顧客滿意、市場激勵和放松規(guī)制等概念。”[40]該理論主張：通過民營化、市場檢驗(yàn)、公共服務(wù)的合同承包，以縮小政府職能范圍，建立顧客導(dǎo)向的企業(yè)家政府；同時(shí)，在政府部門引入商業(yè)管理理論、方法、技術(shù)以及市場競爭機(jī)制，以提高公共服務(wù)的質(zhì)量與績效。市場導(dǎo)向與管理主義，成為20世紀(jì)80年代以來世界各國政府改革運(yùn)動的綱領(lǐng)。

（4）20世紀(jì)90年代中后期興起的“治理”理論。如果說上述三方面的理論所要解決的問題還具有局部性的話，那么，“治理”理論則從系統(tǒng)的觀點(diǎn)全面動搖了傳統(tǒng)的公共行政模式。該理論以廣泛而綜合的理論為基礎(chǔ)，以公共事務(wù)的復(fù)雜性、多樣性、動態(tài)性為依據(jù)，以核心價(jià)值和思想的多元化為追求，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化價(jià)值等諸多領(lǐng)域，對政府與市場關(guān)系、政府與公民社會關(guān)系、政府內(nèi)部關(guān)系、政府組織體制、公共事務(wù)治理規(guī)則、公共事務(wù)治理操作手段等諸多方面，進(jìn)行了全方位的反思和探索，以尋求全面醫(yī)治現(xiàn)實(shí)問題、構(gòu)建公共事務(wù)良好治理的整體性思維框架。這種思維框架的總體特征是：跳出傳統(tǒng)狹隘的公私二元分離思維，擺脫政府與市場的狹隘單一理性，建立政府、市場、公民社會三者相互依賴與多元合作的公共事務(wù)治理模式。盡管這一理論具有抽象性、綜合性與多層次性，在實(shí)踐中的發(fā)展也不像新公共管理運(yùn)動那樣具有較強(qiáng)的可操作性，但其對公共管理長遠(yuǎn)發(fā)展的影響，卻是深遠(yuǎn)的。

（二）實(shí)踐的發(fā)展

關(guān)于公共管理的起源，如波茲曼所言：“若與公共行政或官僚制相比，更為模糊不清”[41]。如同公共行政模式取代以前專制、隨意性、人格化的行政管理模式一樣，公共管理的產(chǎn)生與發(fā)展也是政府改革運(yùn)動的產(chǎn)物。自20世紀(jì)70年代末開始，全球范圍內(nèi)掀起了一股持續(xù)性的公共行政改革浪潮。這場政府改革浪潮的實(shí)踐動因，則在于當(dāng)代世界各國政府普遍地遇到了前所未有的財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)。

1、政府規(guī)模日趨膨脹與財(cái)政壓力

在過去的一百多年里，“國家在規(guī)模和任務(wù)方面都已經(jīng)夢幻般地膨脹起來”。[42]政府規(guī)模膨脹，不僅體現(xiàn)在政府機(jī)構(gòu)和人員的增長上，更體現(xiàn)在政府活動范圍的增加、政府責(zé)任的加重、社會稅收和政府直接支配社會資源比例的大幅度上升、政府對社會和經(jīng)濟(jì)生活控制力度的增強(qiáng)。政府規(guī)模的過度膨脹，不僅帶來了政府機(jī)構(gòu)的僵化和行動遲緩，滋生大量的官僚主義，制造了大量的公共資源浪費(fèi)，而且還嚴(yán)重限制和削弱了市場活力，加重了社會公眾的賦稅負(fù)擔(dān)，降低了社會資源配置的整體效率。在這種情況下，世界各國的政府都面臨著類似的巨大壓力：要么通過減少社會福利來削減政府規(guī)模，要么通過增加稅收來滿足人們?nèi)找娑鄻踊墓残枨?。但現(xiàn)實(shí)中，無論減少福利還是增加稅收的改革行為，都會引起人們的強(qiáng)烈反抗。因此，在不降低社會公共福利的前提下，如何建立責(zé)任分擔(dān)、削減政府規(guī)模以緩解財(cái)政壓力的機(jī)制與方式，如向基層政府授權(quán)、向社區(qū)分權(quán)、國有經(jīng)濟(jì)的私有化、部分公共事業(yè)的民營化、與私人部門合作提供公共服務(wù)、利用第三部門的力量提供公共服務(wù)、放松政府對社會經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)制、精簡機(jī)構(gòu)、裁減冗員等，是各國政府改革首當(dāng)其沖的任務(wù)。

2．傳統(tǒng)官僚制的管理危機(jī)

在整個(gè)20世紀(jì)，盡管各國政府都一直試圖通過不斷改革和完善代議制民主體制下的政府官僚體制，以提高政府效率和政府治理能力，但在信息時(shí)代，通過完善官僚體制來解決政府危機(jī)的途徑已走入了“死胡同”。適應(yīng)工業(yè)時(shí)代需要、注重規(guī)則理性與分工的官僚制公共行政組織模式，在信息時(shí)代遇到了來自內(nèi)部組織管理和外部政策管理的適應(yīng)性危機(jī)，引發(fā)了人們的強(qiáng)烈不滿。對此，奧斯本和蓋布勒評價(jià)到：它在工業(yè)化時(shí)代提供了人民需要和期望的基本的、簡樸的、千篇一律的服務(wù)，但其中央集權(quán)、層次繁多，在變化迅速、信息豐富、知識密集的今天已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)。它就像超音速噴氣式飛機(jī)時(shí)代里的大型豪華客輪，軀體巨大，行動不便，價(jià)格昂貴，轉(zhuǎn)向十分困難。[43]正因如此，“重塑政府”或“打破官僚制”，成為20世紀(jì)晚期對政府不滿意的最響亮口號。如何借鑒私人部門的管理策略與管理機(jī)制、利用信息技術(shù)全面再造傳統(tǒng)的官僚制組織分工與工作流程，以增加政府的靈活性和適應(yīng)能力，也成為當(dāng)代政府改革的重要內(nèi)容。

3．政府的信任危機(jī)

面對信息化和全球化所帶來的社會結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型、社會一致性的解體和后現(xiàn)代文化的

分裂、各種公共問題的日益復(fù)雜與惡化以及政府的無能為力，公眾對政府的效能與未來越來越不抱幻想與希望，政府面臨著前所未有的社會信任危機(jī)。正如華勒斯坦所言：“現(xiàn)在的人們通常是既依賴政府（幫助其克服困難），又指責(zé)政府邪惡、軟弱無力，其政策無益于民”。[44]克林頓在1993年的一次改革演講中也指出：“我們不僅面臨著巨大的預(yù)算赤字和投資赤字，由于聯(lián)邦政府的績效赤字，我們還面臨著巨大的信任赤字。除非我們解決這一問題，其他問題都無從解決”。[45]這種對政府的信任危機(jī)，直接導(dǎo)致了20世紀(jì)晚期“反國家主義”[46]狂朝的出現(xiàn)，并加劇了社會公共生活的整體性危機(jī)。如何提高政府公共政策質(zhì)量、減少官員腐敗、轉(zhuǎn)變政府行為方式、改進(jìn)公共服務(wù)的品質(zhì)，以恢復(fù)社會對政府的信任、增加政府行為的合法性，成為各國政府改革的深層次任務(wù)。

可見，推動當(dāng)代世界各國政府改革運(yùn)動的根本原因在于：全球化與信息化時(shí)代公共事務(wù)的日益復(fù)雜多變，具有內(nèi)在結(jié)構(gòu)缺陷的政府壟斷公共事務(wù)的弊端已日益突顯，官僚制政府對日益高漲和多樣化的公共需求越來越難以滿足，公共事務(wù)陷入了“不可治理性”的危機(jī)。世界各國政府在政府與社會關(guān)系、政府與市場關(guān)系、政府內(nèi)部關(guān)系、政府組織管理機(jī)制等四個(gè)層面的一系列持續(xù)性的改革措施，推動了傳統(tǒng)公共行政模式向公共管理模式的轉(zhuǎn)變。

盡管各國政府改革的側(cè)重點(diǎn)與進(jìn)度存在差異，但從總體上看，西方國家公共管理的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一個(gè)階段是20世紀(jì)70年代末至80年代的新公共管理運(yùn)動。此時(shí)政府改革的主要方向是重新界定政府與市場的關(guān)系，表現(xiàn)為公共服務(wù)的私有化與民營化、放松政府對社會經(jīng)濟(jì)生活的規(guī)制，以及在公共部門中引入企業(yè)管理技術(shù)、市場競爭機(jī)制和激勵機(jī)制，建立親市場和顧客導(dǎo)向的政府。

第二個(gè)階段是20世紀(jì)80年代至90年代“打破官僚制”、“重塑政府”運(yùn)動。改革的焦點(diǎn)是關(guān)注官僚制政府組織運(yùn)行機(jī)制的有效性，如調(diào)整部門分工、減少管理層級、精兵簡政、簡化工作流程、撤消各種不必要的繁文縟節(jié)、更多地向基層下放權(quán)力或授權(quán)、推進(jìn)人事和預(yù)算管理制度改革，以增強(qiáng)政府運(yùn)作的靈活性與回應(yīng)性。90年代中期以后，這種改革視角的側(cè)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向利用日益普及的網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)來全面“再造政府”，即通過公共部門的信息化，全面革新政府的組織結(jié)構(gòu)與工作流程，建立集成化、無縫隙、虛擬化的政府運(yùn)作平臺，以提高政府管理與服務(wù)的效率，同時(shí)實(shí)現(xiàn)公民社會與政府之間的民主互動。

第三個(gè)階段是20世紀(jì)90年代中期以后的“治理運(yùn)動”。這場運(yùn)動主要以英國為代表的“第三條道路”的崛起，改革的焦點(diǎn)是關(guān)注民間自治與公共參與的力量、超越意識形態(tài)的對立、建立政府與市場及公民社會的信任與合作。此時(shí)關(guān)注的焦點(diǎn)，是根據(jù)公共事務(wù)的復(fù)雜性、多樣性、動態(tài)性，建立一個(gè)市場自組織、社會自治理、分層級的政府治理以及它們之間彼此有效合作所形成的復(fù)雜性、多樣性、動態(tài)性的公共事務(wù)治理體系。

西方國家經(jīng)過上述三個(gè)階段的政府改革運(yùn)動，基本上奠定了公共管理未來發(fā)展的方向，新的公共事務(wù)治理模式也漸露端倪。

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