“行政三分制”是西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容，也是當(dāng)前我國大部制改革的重點(diǎn)。文章對中西方“行政三分制”改革進(jìn)行了比較分析，其目的是借鑒西方“行政三分制”改革的成功經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國“行政三分制”改革的發(fā)展。

“行政三分制”是西方自20世紀(jì)70年代末興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要內(nèi)容，十七大期間，我們黨也正式提出了“行政三分制”的改革要求，并在當(dāng)前正在進(jìn)行的大部制改革中探索。

一、“行政三分制”的涵義及其在中西方實(shí)踐的概況       

一般意義上，“行政三分制”是指將政府的行政權(quán)力分解為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三部分，使之形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的一種行政管理體制。它以行政權(quán)的重新劃分、行政職能的優(yōu)化合并、行政機(jī)構(gòu)的重組為切人口，把決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能按照一定的原則合理配置，構(gòu)建一套新的行政運(yùn)行機(jī)制【1】。其中，首要內(nèi)容是將決策與執(zhí)行分開，這也是新公共管理運(yùn)動(dòng)的重要成果和主要內(nèi)容。

“行政三分制”在不同的國家和地區(qū)有不同的配置模式。決策與執(zhí)行分離的改革首先起源于英國，從撒切爾政府開始，英國逐步推行政策制定與執(zhí)行相分離的政府模式，設(shè)立執(zhí)行局，享有充分的人事權(quán)、管理權(quán)和財(cái)政資源支配權(quán)。新加坡實(shí)行公共服務(wù)市場化體制，把私營部門的管理方法引入公營部門，通過機(jī)構(gòu)重組推進(jìn)行政決策、行政執(zhí)行和公共服務(wù)分開。在新西蘭，部級的主要管理權(quán)轉(zhuǎn)移到司局一級，決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)完全分離，與相應(yīng)的承擔(dān)部門簽訂績效標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行合同化管理。瑞典很早就建立了政治控制與執(zhí)行機(jī)構(gòu)自治相結(jié)合的模式，公共政策的執(zhí)行，在相當(dāng)程度上是由這些自治機(jī)構(gòu)承擔(dān)的。美國也推行了執(zhí)行機(jī)構(gòu)自主化改革，執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨(dú)立自主地承辦公共事務(wù)、履行部分行政執(zhí)行職能。從以上國家實(shí)行的“行政三分制”改革來看，其精力主要集中在決策與執(zhí)行如何分離以及公共部門如何提高工作效率兩個(gè)方面。

在我國，為了應(yīng)對“入世”要求，在政治體制層面，中編辦提出“行政三分制”的政府改革構(gòu)想。2002年初，中編辦在深圳等5個(gè)城市進(jìn)行改革試點(diǎn)，其思路就是將決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分開。同年，黨的十六大報(bào)告正式提出“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)”的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革。2003年，深圳市公布《深圳市深化行政管理體制改革試點(diǎn)方案》，正式開始了以“行政三分制”為基本思路的政府管理體制創(chuàng)新。此后探索曾一度中止。2007年10月，黨的十七大報(bào)告指出，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制”。自此，“行政三分制”改革又重新啟動(dòng)。2009年6月中央再次批準(zhǔn)深圳推行“行政三分制”改革，其它一些地方在大部制改革中也開始貫徹了“行政三分制”的改革要求。以十七大為標(biāo)志，“行政三分制”改革呈擴(kuò)大和深化的趨勢。

二、中西方“行政三分制”改革的異同

受新公共管理運(yùn)動(dòng)的影響，“重塑政府”成為當(dāng)今世界許多國家政治生活的主題。我國在吸取西方國家行政改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，理順了當(dāng)前改革的思路，調(diào)整和豐富了改革的內(nèi)容。

(一)中西方“行政三分制”改革的相同之處

1.“行政三分制”的內(nèi)容。通過中西方“行政三分制”的改革實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，“行政三分制”都是在事務(wù)分析、權(quán)責(zé)分析的基礎(chǔ)上，將政府職能分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三部分，政府的公共權(quán)力被相應(yīng)的劃分為決策權(quán)力、執(zhí)行權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力，并分別交由不同的機(jī)構(gòu)行使【2】，形成對應(yīng)關(guān)系。這在形式和思路上是相同的。

2.績效管理的目標(biāo)?？冃钦芾砗凸卜?wù)的目標(biāo)。在深化行政體制改革的過程中，中西方國家都摒棄了傳統(tǒng)管理體制下只注重投入而忽視產(chǎn)出的舊觀念。新一輪行政體制改革把績效管理作為組織設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，如決策部門與執(zhí)行部門簽訂績效合同，主管部長以“績效”為準(zhǔn)則，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行定期考核，對不合格者采取相應(yīng)的懲罰措施，其目的是減少行政成本，提高行政產(chǎn)出和公共服務(wù)水平。

3.社會(huì)參與的擴(kuò)大。政府在決策、執(zhí)行和監(jiān)督方面，打破了傳統(tǒng)的壟斷局面，擴(kuò)大了公民和社會(huì)組織的政治參與，讓非盈利組織和第三部門做大量的政府工作，增強(qiáng)了政府決策的民主性和科學(xué)性，提高了行政執(zhí)行的公正性和效率，同時(shí)，廣大公民和社會(huì)組織的參與意識與參與能力在整個(gè)過程中得到了實(shí)質(zhì)性的鍛煉。

4.市場理念的引入。更好的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求，是進(jìn)行“行政三分制”改革的目的之一，所以在改革的管理理念上，撇開了傳統(tǒng)的官僚制思維方式，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的服務(wù)意識、效率意識和競爭意識等，將市場經(jīng)濟(jì)的某些規(guī)則和機(jī)制引到政府管理中，讓權(quán)責(zé)明晰的兩個(gè)職能環(huán)節(jié)各自創(chuàng)造出最大化效益。決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行部門也由原來的命令與服從關(guān)系轉(zhuǎn)為以合同為基礎(chǔ)的契約關(guān)系。

(二)中西方“行政三分制”改革的不同之處

1.改革的背景。西方國家之所以實(shí)行這項(xiàng)改革，主要是為解決官僚制政府不適應(yīng)信息時(shí)代的問題，面對公眾和理論界對政府效率和靈活性的普遍懷疑與批評，私營部門服務(wù)效率和質(zhì)量普遍高于公共部門的現(xiàn)實(shí)，政府迫切通過改革以改變這種不利的局面來增強(qiáng)執(zhí)政的合法性。我國提出行政三分制改革，本質(zhì)上是適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求。在全球化競爭的條件下，特別是中國加入WTO后，政府的職能、運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、思想觀念和機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面都面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

2.改革的內(nèi)涵。就我國而言，提出建立決策執(zhí)行監(jiān)督三權(quán)分工制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)主要是針對公共權(quán)力領(lǐng)域，是行政系統(tǒng)內(nèi)部三種職能的相對分離。從嚴(yán)格意義上講，它所分的是“事權(quán)”，是實(shí)施法定權(quán)利過程中事務(wù)管理的權(quán)限，包括決策的權(quán)限、執(zhí)行的權(quán)限、監(jiān)督的權(quán)限，都是“治權(quán)”或是“職權(quán)”的分離制約和協(xié)調(diào)【3】。西方是實(shí)行三權(quán)分立的國家，它實(shí)行的“行政三分制”是憲法“三權(quán)分立和制衡”原則在政府管理中的體現(xiàn)和運(yùn)用，分的是憲政“法權(quán)”，是資本主義國家政治權(quán)力的重新配置。

3.改革的重點(diǎn)。西方國家面臨的情況是政府決策在大多數(shù)部門和領(lǐng)域處于壟斷地位，政府是名副其實(shí)的“決策政府”。在執(zhí)行方面，政府投入少，執(zhí)行力度弱，是一個(gè)沒有執(zhí)行者的行政。所以在行政體制改革過程中，西方國家高度重視執(zhí)行力的提高，通過設(shè)立獨(dú)立的“執(zhí)行機(jī)構(gòu)”來執(zhí)行政府決策。我國與西方恰好相反，行政管理普遍存在著“決策簡短快”、“拍腦袋決策”等輕決策的現(xiàn)象，所以我國把改革的重點(diǎn)放在“行政決策”方面，“成立決策部門，內(nèi)設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)”以實(shí)現(xiàn)決策權(quán)的集中和統(tǒng)一，提高決策的科學(xué)水平。

4.改革的目標(biāo)。從西方“行政三分制”改革的實(shí)踐來看，主要側(cè)重于解決行政權(quán)力如何配置，著重強(qiáng)調(diào)的是決策與執(zhí)行的分開，其主要目標(biāo)是提高行政效率、降低行政成本和提高公共服務(wù)的質(zhì)量。由于西方國家實(shí)行三權(quán)分立，“監(jiān)督”本來就獨(dú)立，所以當(dāng)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分開后，“行政三分制”也就形成了。而我國法制不健全、監(jiān)督體系不完善、監(jiān)督力度不夠等原因，改革的目標(biāo)側(cè)重于“行政三權(quán)”的分解與有效制約，解決權(quán)力過分集中以及缺乏有效監(jiān)督、執(zhí)行不力等問題。   

三、西方“行政三分制”改革的經(jīng)驗(yàn)借鑒       

在我國，“行政三分制”作為一種全新的政府管理體制，有待于進(jìn)一步完善和探索。結(jié)合我國改革的實(shí)踐，學(xué)習(xí)和借鑒西方國家“行政三分制”改革過程中的一些科學(xué)理念和運(yùn)營規(guī)則，對于進(jìn)一步推動(dòng)我國行政改革有著重要的參考價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

(一)進(jìn)一步界定決策與執(zhí)行之間的權(quán)責(zé)利益關(guān)系

“行政三分制”改革的預(yù)期目標(biāo)之一就是清晰界定管理過程中決策與執(zhí)行各自的權(quán)力與責(zé)任界限。由于二者管理體制和追求目標(biāo)的不同，使得在權(quán)力和責(zé)任劃分上無法完全一致。前者以政績?yōu)槟繕?biāo)按傳統(tǒng)公務(wù)員制度進(jìn)行管理，后者則最大限度的追求效益實(shí)行企業(yè)化管理，從而造成決策部門與執(zhí)行部門的推諉扯皮。我國政府存在這樣的現(xiàn)象：執(zhí)行者抱怨決策者對其行為干預(yù)過多，而承擔(dān)責(zé)任過少，使得決策得不到有力執(zhí)行；決策出現(xiàn)問題后，難以確定責(zé)任主體；實(shí)踐中決策職能往往變成執(zhí)行職能。很多部委不是第一決策主體，而是第一執(zhí)行人，沒有搞清本職工作或本職工作沒有做到位，這是形成體制性、機(jī)制性腐敗的重要根源。在決策與執(zhí)行環(huán)節(jié)上，可以根據(jù)二者既相互聯(lián)系又相互制約的內(nèi)在關(guān)系，合理配置職能，建立規(guī)范的運(yùn)行機(jī)制：決策部門負(fù)責(zé)決策過程并對執(zhí)行部門行使監(jiān)督檢查、政策指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)之職權(quán)，不干涉具體的執(zhí)行過程；執(zhí)行部門按照專業(yè)的執(zhí)行規(guī)范獨(dú)立的執(zhí)行決策部門做出的各項(xiàng)決策并向決策部門反饋信息、提出意見和建議。決策層做出決策后傳達(dá)給執(zhí)行機(jī)構(gòu)，二者訂立合同，明確界定二者的權(quán)利與責(zé)任，將權(quán)責(zé)關(guān)系落實(shí)到紙面上，并通過績效考核保證政策的有力執(zhí)行。除此之外，還應(yīng)整合我國現(xiàn)有的行政資源，實(shí)行事業(yè)單位改革，將一些事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)閳?zhí)行的主體。

(二)引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)行的市場化和社會(huì)化

將市場競爭機(jī)制引入政府管理，用市場競爭的方式降低執(zhí)行成本，用合同方式管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)，在給予最大限度權(quán)力的同時(shí)令其承擔(dān)邊界非常清晰的行政責(zé)任。通過績效評估和專門審計(jì)保證執(zhí)行目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而把決策與執(zhí)行置于兩套性質(zhì)完全不同的制度結(jié)構(gòu)中運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)兩者實(shí)質(zhì)性的分離。行政執(zhí)行社會(huì)化的目的，是在政府部門不放棄公共政策制定的前提下，通過引入市場機(jī)制，調(diào)動(dòng)一切可以利用的社會(huì)資源來提高政府輸出公共服務(wù)的能力。政府部門做出決策之后，確定公共物品和公共服務(wù)的供給數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，以市場機(jī)制為杠桿，調(diào)動(dòng)私營部門、非盈利部門等多種組織在競爭中完成公共物品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的供給，執(zhí)行機(jī)構(gòu)打破了官僚體制的壟斷，拓展到了政府部門之外的其他組織。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我國政府應(yīng)抓緊培育和發(fā)展社會(huì)中介組織，著重培養(yǎng)“第三部門”，完善公共服務(wù)的招標(biāo)和投標(biāo)制度，通過社會(huì)招標(biāo)，確定承包者，使公共權(quán)力回歸社會(huì)，實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。公共服務(wù)市場化政府職能的轉(zhuǎn)變是以社會(huì)組織的大量存在和相對活躍為基礎(chǔ)的，缺少高度發(fā)達(dá)的非盈利組織和第三部門，公共服務(wù)的市場化便會(huì)失去強(qiáng)有力的力量支撐。忽視了這一點(diǎn)，我們就無法把握西方國家公共服務(wù)市場化成功的真正要件。

(三)完善監(jiān)督體系，設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)

建立健全監(jiān)督機(jī)制是保障政府執(zhí)行力的重要關(guān)鍵，也是我國進(jìn)行“行政三分制”改革的難點(diǎn)所在。我國傳統(tǒng)的行政系統(tǒng)內(nèi)依靠行政權(quán)力的授權(quán)是一種內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，是對行政權(quán)力的負(fù)責(zé)任，而不是對法律的負(fù)責(zé)任，這就極大地削弱了行政監(jiān)督的有效性和權(quán)威性。借鑒國外行政監(jiān)督的做法，在整合現(xiàn)有監(jiān)督資源的基礎(chǔ)上，設(shè)立統(tǒng)一的獨(dú)立于行政系統(tǒng)外的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，鞏固“行政三分制”改革的成果。重組原有的紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，組成“大監(jiān)督”部門，按照職能相近、業(yè)務(wù)相關(guān)、工作數(shù)量相當(dāng)?shù)脑瓌t，根據(jù)機(jī)構(gòu)的大小和規(guī)模，設(shè)立若干派出機(jī)構(gòu)，如紀(jì)工委和監(jiān)察分局等，實(shí)行分片集中派出與分部門派駐結(jié)合的方式，負(fù)責(zé)整體紀(jì)檢監(jiān)察工作。將那些垂直管理單位、上級派駐單位分別劃分到這些派出機(jī)構(gòu)的管轄范圍內(nèi)，改革紀(jì)委、監(jiān)察原有的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”變?yōu)橛缮霞壖o(jì)委、監(jiān)察直接領(lǐng)導(dǎo)。還應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)廣大人民對政府行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能監(jiān)督和反饋，在國外人民是很好的監(jiān)督力量，在我國大部分公民還沒有形成一種良好的監(jiān)督意識，而且政府提供的監(jiān)督表達(dá)門路也不夠便利與通暢，人民大眾被擋在監(jiān)督的門外。此外媒體監(jiān)督和第三部門的監(jiān)督也很重要，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督主體的多元化與綜合化，健全監(jiān)督體系。

(四)加強(qiáng)對執(zhí)行機(jī)構(gòu)績效結(jié)果的控制

西方國家設(shè)立執(zhí)行局的做法，一方面是為了加大執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自主性，從而提高效率，另一方面，也不完全放棄對執(zhí)行機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行的監(jiān)督和控制，它意味著對行政執(zhí)行由過程控制變?yōu)榻Y(jié)果控制，由規(guī)則控制變?yōu)榭冃Э刂?。英國提出了提高透明度?ldquo;保持外部壓力以推動(dòng)持續(xù)性改革”的原則，內(nèi)閣辦公廳每年對執(zhí)行局的運(yùn)行、發(fā)展、績效進(jìn)行總結(jié)評價(jià)，并以一定的書面形式公布于眾。借鑒英國的這種做法，決策局與執(zhí)行機(jī)構(gòu)明確分工的前提下，兩者之間簽訂明確的績效合同，對執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)，并在確定的周期內(nèi)對績效的實(shí)際情況進(jìn)行仔細(xì)考核，把對執(zhí)行局的過程控制轉(zhuǎn)為對執(zhí)行局績效結(jié)果的控制。其次監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅要對政策制定人員和行政執(zhí)行人員的行為進(jìn)行合法性監(jiān)督，還要對執(zhí)行機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行的過程與程度進(jìn)行監(jiān)督，鑒定執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否完成了績效合同訂立的績效目標(biāo)。再次積極吸收社會(huì)中介組織、公民、立法機(jī)關(guān)相關(guān)部門的評估，實(shí)現(xiàn)評估過程和評估結(jié)果的公開化、透明化。最后，政府主管部門要對執(zhí)行機(jī)構(gòu)的工作狀況實(shí)行政務(wù)公開，公布的內(nèi)容包括政府工作的達(dá)標(biāo)情況績效狀況，哪些工作做得還不到位，下一步將如何進(jìn)行等。通過政務(wù)公開，可以讓公眾了解政府，形成對政府工作的新聞監(jiān)督和公眾監(jiān)督，也可以讓政府知道公眾的需求，確定下一步工作的開展方向。       

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(杜運(yùn)巧系曲阜師范大學(xué)政治與社會(huì)發(fā)展學(xué)院研究生；鄭曙村系曲阜師范大學(xué)政治與社會(huì)發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師)