一、公共責(zé)任、行政問責(zé)與政府改革三者的概念和聯(lián)系

(一)公共責(zé)任、行政問責(zé)與政府改革

“公共責(zé)任，一般來說有廣義和狹義兩種理解方式。廣義的公共責(zé)任是指國家公共管理部門的行政人員，在工作中必須對(duì)國家權(quán)力主體負(fù)責(zé)，必須提高自身職責(zé)的履行，以此來為國民謀利益；狹義的公共責(zé)任是指國家的公務(wù)人員違反行政組織及管理工作的規(guī)定，違反行政法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)和職責(zé)時(shí)，所必須承擔(dān)的責(zé)任。”[1]這一責(zé)任的界定在實(shí)踐中一般說來是具有多樣性的層次機(jī)構(gòu)及復(fù)雜的表現(xiàn)形式的，即不僅僅局限某一項(xiàng)具體的責(zé)任。此項(xiàng)責(zé)任涉及很多方面，如行政上必須承擔(dān)的責(zé)任、法律上必須承擔(dān)的責(zé)任、經(jīng)濟(jì)上必須承擔(dān)的責(zé)任、倫理道德上必須承擔(dān)的責(zé)任，等等。

行政問責(zé)也叫“官員問責(zé)”，其在我國目前的法律法規(guī)中尚未有正式定義。一般而言，是指對(duì)不履行或沒能正確履行行政義務(wù)的行政機(jī)關(guān)及其工作人員追究其應(yīng)負(fù)責(zé)任的行為。從歷史角度上看，行政問責(zé)是西方近代民主政治的產(chǎn)物，其思想的基礎(chǔ)是國家的主權(quán)來自于人民，即主權(quán)在民，政府的權(quán)力來源于人民的授權(quán)，并依此行使公共權(quán)力，所以政府的行為必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督。其最早的實(shí)踐為17世紀(jì)英國資產(chǎn)階級(jí)革命后實(shí)行的責(zé)任內(nèi)閣制，后來西方各國推行的責(zé)任政府也是這一原則的體現(xiàn)。從我國的現(xiàn)實(shí)情況來看，我國實(shí)行的是社會(huì)主義制度，人民是國家的主人，國家的一切屬于人民，政府等社會(huì)公共部門的行為必須對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)，社會(huì)大眾有權(quán)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，以便更好地維護(hù)自身各項(xiàng)合法權(quán)益。

政府改革就是把原有政府體制中不合理不適應(yīng)新形勢的部分進(jìn)行革新或變革，以適應(yīng)新形勢，滿足人民群眾以及社會(huì)發(fā)展的最新要求，以追求不斷地提高政府及其他社會(huì)公共部門的效率。放眼當(dāng)今世界，建立一個(gè)民主、靈活、高效、廉潔的政府是世界各國的政府改革目標(biāo)。

(二)公共責(zé)任、行政問責(zé)與政府改革三者的聯(lián)系

公共責(zé)任、行政問責(zé)與政府改革三者是緊密聯(lián)系、內(nèi)在統(tǒng)一的。首先，不論是就西方的主權(quán)在民理論，還是就我國的實(shí)際情況而言，國家權(quán)力的所有者都是人民，政府只是作為權(quán)力的行使者而存在的。作為權(quán)力所有者的人民自然有權(quán)力對(duì)其授予行使者的行為進(jìn)行監(jiān)督，要求政府或其他公共部門對(duì)其行為負(fù)責(zé)。這就為行政問責(zé)提供了合法性基礎(chǔ)，使其有了倫理道德上的依據(jù)。其次，政府等公共部門承擔(dān)著社會(huì)大眾賦予的廣泛的公共責(zé)任，所以必須接受各種不同監(jiān)督部門的問責(zé)。而且從政府改革這一角度來看，政府改革的目標(biāo)是民主、靈活、高效、廉潔。要提高政府行政的民主，也必須提高政府等社會(huì)公共部門的責(zé)任意識(shí)，接受大眾的監(jiān)督便成為必然之勢。

二、公共責(zé)任和行政問責(zé)在我國當(dāng)前存在的主要問題

(一)公共責(zé)任界定不清

聯(lián)系上文中關(guān)于公共責(zé)任的界定以及我國的實(shí)際，筆者認(rèn)為當(dāng)今社會(huì)關(guān)于公共責(zé)任的界定仍十分含糊，很多情況都沒有明確的法律規(guī)定。其主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.我們對(duì)何為政府分內(nèi)之事，即政府應(yīng)當(dāng)做什么，政府及其他社會(huì)公共部門行為的領(lǐng)域范圍尚未有個(gè)合理的定位和認(rèn)識(shí)。這就導(dǎo)致了政府行為中的缺位、越位和錯(cuò)位的產(chǎn)生。這些錯(cuò)誤或不當(dāng)?shù)母缮?，歸其原因就在于政府及其他社會(huì)公共部門在其實(shí)踐中這個(gè)“位”字沒能很好地把握，沒有做到行使權(quán)力的恰到好處與恰如其分。這樣一來，就導(dǎo)致政府行為中不該做的卻過多地干涉，該做的卻由于種種原因沒能做到或做好，應(yīng)該交由市場來做的卻以行政手段干涉市場運(yùn)行等情況的發(fā)生。

2.沒能恰當(dāng)行使權(quán)力。政府及其他社會(huì)公共部門應(yīng)當(dāng)承受何種后果？通過觀察我們發(fā)現(xiàn)不論政府行為是缺位、越位還是錯(cuò)位，都會(huì)造成嚴(yán)重的社會(huì)后果，浪費(fèi)了許多緊缺的資源，并影響政府的改革與行政效率的提升。那么行使公共權(quán)力的部門，在造成此類后果后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的社會(huì)責(zé)任，以便警示后人，杜絕此類事件再次發(fā)生，這個(gè)問題就擺在我們眼前。傳統(tǒng)意識(shí)上，幾千年以來形成的官本位思想仍在社會(huì)大眾心中根深蒂固；現(xiàn)實(shí)生活中，公民的主體意識(shí)剛剛覺醒且監(jiān)督體系不完善。在這種情況下問責(zé)政府等公共部門的行為便較有難度。不當(dāng)?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)怎樣問責(zé)；行為主體應(yīng)當(dāng)如何界定、是首長問責(zé)還是部門問責(zé)、這個(gè)“責(zé)”字包括的范圍等問題都有待解決。

(二)行政問責(zé)難以維系

目前我國行政問責(zé)上存在的問題歸納起來包括如下幾個(gè)方面：

1.權(quán)責(zé)不清。這與我國目前行政體制中中央與地方間、各職能部門間職能定位不明確，權(quán)力存在著“交集”的現(xiàn)象是緊密聯(lián)系的。一旦出了情況，我們進(jìn)行問責(zé)的時(shí)候無法準(zhǔn)確地定位問責(zé)的客體，即責(zé)任人無法準(zhǔn)確找到，也就導(dǎo)致了行政機(jī)構(gòu)無法在第一時(shí)間受到公民群體的監(jiān)督、影響此公共行為被糾錯(cuò)的速度，這就會(huì)嚴(yán)重影響政府改革的實(shí)施與行政效率的提高。

2.問責(zé)的主體單一，公民及其他社會(huì)團(tuán)體“問責(zé)”意識(shí)不強(qiáng)。從當(dāng)前的情況來說，行政問責(zé)主要強(qiáng)調(diào)的是同體問責(zé)，即偏重于執(zhí)政黨系統(tǒng)對(duì)其黨員干部的問責(zé)，或者行政系統(tǒng)對(duì)其行政干部的問責(zé)；另一方面由于幾千年來的專制主義對(duì)人民思想的束縛，使得我國沒有形成自發(fā)的、自覺的公民意識(shí)。我國公民意識(shí)的覺醒是與改革開放以及社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程緊密相連的。這就導(dǎo)致了問責(zé)的另一重要組成部分異體問責(zé)，即行政系統(tǒng)外部的問責(zé)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)卻尚未得到有效的重視和發(fā)展。

3.問責(zé)缺乏統(tǒng)一的立法或法律、法規(guī)的保障。“雖然國內(nèi)首個(gè)地方政府的行政問責(zé)辦法——《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》于2003年8月出臺(tái)，此后，天津、重慶、海南等多個(gè)省市，也陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于行政問責(zé)制度的相關(guān)規(guī)定，但是我國目前尚沒有一部統(tǒng)一的《行政問責(zé)法》，這部法律的缺失使得行政問責(zé)的主體、客體、范圍及程序等都沒有統(tǒng)一的規(guī)定，因此在實(shí)踐中的問責(zé)隨意性較大。”

此外，我國行政問責(zé)還存在著諸如政府等社會(huì)公共部門的信息不透明，政務(wù)信息公開不足，影響公眾問責(zé)；問責(zé)的形式少，范圍或領(lǐng)域有所局限，不利于問責(zé)活動(dòng)的開展；問責(zé)流于形式，缺乏統(tǒng)一性和科學(xué)性的指導(dǎo)；如何規(guī)范問責(zé)的程序問題等種種不利因素。這些都對(duì)我國推行政府改革，構(gòu)建服務(wù)型政府，提高政府等社會(huì)公共部門的行政效率等產(chǎn)生了很大的影響，問題亟待解決，刻不容緩。

三、明確責(zé)任、推進(jìn)問責(zé)，大力促進(jìn)政府改革進(jìn)程的發(fā)展

按照前文所述，建立一個(gè)民主、靈活、高效、廉潔的政府是世界各國的政府改革目標(biāo)。政府改革與公共責(zé)任與行政問責(zé)密切相關(guān)，三者間存在著緊密的聯(lián)系。筆者認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)采取以下措施來強(qiáng)化公共責(zé)任意識(shí)，推進(jìn)行政問責(zé)制的開展與實(shí)施，并在此基礎(chǔ)上促進(jìn)政府改革的發(fā)展。

1.對(duì)政府及其他行使公共權(quán)力的部門行使權(quán)力的范圍進(jìn)行合理的界定。例如在此可以引入市場觀念或私人領(lǐng)域中的“產(chǎn)權(quán)”觀念，該做的一定要做好，做不好就要承擔(dān)一系列責(zé)任，如承擔(dān)行政責(zé)任、政治責(zé)任、法律責(zé)任、倫理道德的譴責(zé)等；不該做的或效率不及市場等其他手段的，堅(jiān)決放手交由市場來配置資源，或者建立多中心的合作體系，以合作的形式來解決當(dāng)前存在的種種問題，加大競爭與協(xié)調(diào)，引入監(jiān)督制衡機(jī)制。其次，在對(duì)問責(zé)的界定上，不應(yīng)簡單化、片面化來對(duì)待或處理，應(yīng)當(dāng)注意到其應(yīng)當(dāng)是一個(gè)有機(jī)構(gòu)成的體系。具體應(yīng)當(dāng)至少包括以下幾點(diǎn)內(nèi)容：外部的監(jiān)督，即公共部門承擔(dān)匯報(bào)和說明的義務(wù)，對(duì)民眾進(jìn)行告知；政治上的責(zé)任，即接受最高權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)，也就是人民代表大會(huì)的問責(zé)；行政內(nèi)部的問責(zé)，首長問責(zé)制或上級(jí)對(duì)下級(jí)的問責(zé)；法律的問責(zé)，即對(duì)相應(yīng)的行為承擔(dān)法律上的責(zé)任，這就要求我們必須建立健全各項(xiàng)法律法規(guī)，使問責(zé)有法律上的依據(jù)，有法可依；倫理道德上的問責(zé)，即通常意義上的引“咎”辭職等等。這既是我們強(qiáng)化公共責(zé)任意識(shí)，推進(jìn)行政問責(zé)制的開展與實(shí)施的措施，也是我們政府改革中前進(jìn)的方向。

2.政府改革中應(yīng)科學(xué)、系統(tǒng)、合理地劃分各職能部門之間的職權(quán)。具體地說來政府應(yīng)當(dāng)小型化、職能化，走小型政府的改革道路，通過分權(quán)以及公共部門重組的方式來達(dá)到權(quán)責(zé)分明，按照科斯的說法，只有充分劃分產(chǎn)權(quán)，這樣各個(gè)部門才能得到更加充分的激勵(lì)，這樣就可以達(dá)到改革政府，提高行政效率的目的，如此一來，行政問責(zé)也就有了明確的課題和落實(shí)對(duì)象，以行政問責(zé)推動(dòng)政府改革，以政府改革促進(jìn)行政問責(zé)的開展。最終的目的就是充分認(rèn)識(shí)到政府等公共部門所承擔(dān)的責(zé)任，為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)而奮斗，使得背離目標(biāo)的行為得到應(yīng)有的“問”、“責(zé)”。

3.加強(qiáng)異體問責(zé)的發(fā)展。首先，我們必須肯定一點(diǎn)，我們的行政或公共行為在一定程度上沒有走出幾千年以來封建舊思想的束縛，官本位思想仍十分嚴(yán)重，一些人認(rèn)為行政不是為民，而是為了小團(tuán)體的利益，官員不是為了百姓服務(wù)，而是高高在上的官老爺，這樣的“官老爺”你敢問責(zé)嗎？其次，我們國家傳統(tǒng)以來就是“大政府小社會(huì)”，強(qiáng)調(diào)政府萬能，其行政活動(dòng)涉及社會(huì)生活的方方面面。如果要真正促進(jìn)異體問責(zé)的發(fā)展，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府公共行為的監(jiān)督與協(xié)調(diào)，必須顛覆這個(gè)傳統(tǒng)觀念，建立“小政府大社會(huì)”，樹立“民本位”的思想，這就要求社會(huì)的充分發(fā)展，促進(jìn)多中心的合作體系的建立，政府和社會(huì)的關(guān)系不再是命令而是合作，這樣異體問責(zé)才能得到充分的發(fā)展。此外，針對(duì)當(dāng)前問責(zé)體制中公民及其他社會(huì)團(tuán)體“問責(zé)”意識(shí)不強(qiáng)的問題，其實(shí)歸根就是一句話，民主意識(shí)尚未在人們心中得到貫徹落實(shí)。雖然人們對(duì)民主的觀念早已耳熟能詳，但是真正把民主作為一種天賦的權(quán)利，成為一種“慣性”，我們?nèi)匀贿€有很長的路要走。這一點(diǎn)轉(zhuǎn)化為政府改革上就是今后的政府機(jī)構(gòu)改革中，要特別注意保障人民群眾民主權(quán)利的實(shí)施，使得社會(huì)大眾能夠真正地享受民主，通過民主權(quán)利的實(shí)施，在各項(xiàng)現(xiàn)實(shí)活動(dòng)中維護(hù)自己的合法權(quán)利，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)政府等公共部門行為的監(jiān)督。

4.政府改革的法制化。我國改革開放至今不過短短的30年時(shí)間，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體系的構(gòu)建也不會(huì)超過20年的時(shí)間，所以各項(xiàng)制度，各項(xiàng)法律法規(guī)仍不完善，無法和西方發(fā)展了幾百年的法律法規(guī)體系相比較，很多地方、很多方面都無法適應(yīng)社會(huì)主義市場體系的發(fā)展，這是很正常的。所以，今后我們改革發(fā)展的方向就在于加大各種法律法規(guī)的研究、制定力度，走法制化的發(fā)展道路，使得政府等公共部門的各項(xiàng)行為有法可依，使得公民大眾對(duì)公共部門的各種行為的監(jiān)督有法可依，使得社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展始終處于“法的軌道”上，這不僅有利于保證我國社會(huì)主義各項(xiàng)建設(shè)事業(yè)可以在“法的軌道”順利進(jìn)行，也可以為各個(gè)行為主體的各項(xiàng)活動(dòng)提供法律的保障和依據(jù)。所以強(qiáng)化公共責(zé)任意識(shí)，推進(jìn)行政問責(zé)制的開展與實(shí)施的措施，也是我們政府改革中前進(jìn)的目標(biāo)和方向。

5.提高公共責(zé)任意識(shí)，針對(duì)影響公共責(zé)任意識(shí)提高，阻礙行政問責(zé)健康順利進(jìn)行的其他因素。從政府改革角度上看，我們可以通過如下手段進(jìn)行：如通過政府改革，使得政務(wù)公開，增強(qiáng)信息的透明度，使得公眾得到更多的有效信息；建立信息化政府，引入新技術(shù)手段，充分利用電子網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，在決策前充分吸收、采納社會(huì)大眾的意見，集思廣益，降低決策犯錯(cuò)的可能性等。

綜上所述，通過對(duì)公共責(zé)任、行政問責(zé)，我們可以得出推進(jìn)政府改革的有效途徑。因?yàn)檫@三者有著內(nèi)在的緊密聯(lián)系，相互支持，相互保障。