科技進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，培育了新的公共行政環(huán)境，也造就了新型的公共行政主體與客體。特別是從上個(gè)世紀(jì)80年代初開始一直到現(xiàn)在，亞洲的變化與發(fā)展，彰顯了亞洲公共行政與公務(wù)員的能力，也暴露了亞洲公共行政和公務(wù)員能力的有限性。

一、亞洲公共行政實(shí)踐面臨的形勢(shì)

亞洲公共行政改革促進(jìn)了亞洲地區(qū)的發(fā)展與繁榮。與此同時(shí)，面對(duì)發(fā)展的世界，要保持區(qū)域持續(xù)健康發(fā)展，亞洲公共行政改革仍然面臨很多挑戰(zhàn)，加強(qiáng)政府創(chuàng)新任重道遠(yuǎn)。

(一)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)需要調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系

市場(chǎng)是一體化的，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然是全球經(jīng)濟(jì)。近些年來(lái)，亞洲國(guó)家市場(chǎng)化改革的力度不斷加大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其影響日益超越國(guó)界：放眼全球，經(jīng)濟(jì)一體化使世界成為一個(gè)緊密聯(lián)系的“利益共生體”;縱觀亞洲，越來(lái)越多的國(guó)家成為這個(gè)緊密聯(lián)系的“利益共生體”的一份子，“蝴蝶效應(yīng)”正成為亞洲國(guó)家“同呼吸、共命運(yùn)”的真實(shí)寫照。

與市場(chǎng)的全球化形成鮮明對(duì)比的是，政府是一國(guó)的政府。始于1997年的亞洲金融危機(jī)和始于2008年的國(guó)際金融危機(jī)，至少告訴我們兩點(diǎn)：一是市場(chǎng)化改革在給亞洲各國(guó)帶來(lái)繁榮的同時(shí)，增加了亞洲各國(guó)發(fā)展的不確定性，公共行政環(huán)境日趨復(fù)雜，合理界定政府與市場(chǎng)的活動(dòng)范圍與領(lǐng)域，政府有效調(diào)控與調(diào)節(jié)市場(chǎng)、監(jiān)管市場(chǎng)的難度越來(lái)越大。政府需要從大市場(chǎng)發(fā)展的視角，維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境。具體而言就是政府要建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制;建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制;建立經(jīng)濟(jì)危機(jī)救濟(jì)與應(yīng)對(duì)機(jī)制。二是封閉式的公共行政已遠(yuǎn)不能適應(yīng)基于大市場(chǎng)視角的“良政”需要，保持經(jīng)濟(jì)全球化要求亞洲各國(guó)進(jìn)一步加大公共行政領(lǐng)域的交流與合作，以完善交流與合作機(jī)制、提升交流合作質(zhì)量，克服一國(guó)封閉行政的局限，提高駕馭經(jīng)濟(jì)發(fā)展、抵御全球市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

(二)應(yīng)對(duì)各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)需要調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系

近些年來(lái)，亞洲各國(guó)與整個(gè)世界一樣，正在發(fā)生著廣泛而深刻的變革。與此同時(shí)，亞洲各國(guó)的社會(huì)形勢(shì)日益復(fù)雜，自然災(zāi)害頻發(fā)、各種社會(huì)問題與矛盾凸顯。比如發(fā)展失衡、就業(yè)不充分、兩級(jí)分化加劇、生態(tài)環(huán)境惡化、社會(huì)保障不足、公共安全威脅加劇等一直是困擾亞洲國(guó)家發(fā)展的難題。這些難題得不到有效解決，不但會(huì)影響亞洲各國(guó)盼望已久的社會(huì)安定，也會(huì)影響亞洲國(guó)家來(lái)之不易的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更會(huì)影響民眾不斷期待的政府公信力提升。但解決這些難題，政府本身的能力都是有限的，因此，如何有效解決這些問題，強(qiáng)化社會(huì)回應(yīng)性，建立責(zé)任政府和服務(wù)政府，已經(jīng)不再是一個(gè)理論問題，而是一個(gè)真正的實(shí)踐問題和操作問題。其關(guān)鍵是建立并完善社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，一方面努力實(shí)現(xiàn)多主體的廣泛參與，另一方面建立各主體之間規(guī)范有序的責(zé)權(quán)限體系、行為規(guī)范體系與問責(zé)機(jī)制，形成并不斷優(yōu)化政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)治理格局。

就應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害來(lái)講，這些年來(lái)，亞洲各種自然災(zāi)害頻發(fā)，給亞洲各國(guó)人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)了巨大損失。自然災(zāi)害爆發(fā)不以我們的意志為轉(zhuǎn)移，但面對(duì)災(zāi)難，政府的責(zé)任是將災(zāi)害的危害降到最低程度。政府應(yīng)該在處理自然災(zāi)害的過程中起決定性作用?，F(xiàn)實(shí)情況是，亞洲國(guó)家在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害方面，社會(huì)組織、動(dòng)員、協(xié)調(diào)能力依然不強(qiáng)。未來(lái)，亞洲國(guó)家要有效應(yīng)對(duì)頻發(fā)的自然災(zāi)害，減少自然災(zāi)害對(duì)人類的危害程度，需要政府創(chuàng)新應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的機(jī)制，大力提高應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的社會(huì)組織、動(dòng)員、協(xié)調(diào)能力。

(三)應(yīng)對(duì)全球創(chuàng)新增長(zhǎng)趨勢(shì)需要調(diào)整人才開發(fā)戰(zhàn)略

在知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，科技對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)率已經(jīng)大大超過其他要素，科技創(chuàng)新成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＲ虼?，加?qiáng)科技人才開發(fā)，聚集科技人才尤其是高層次的科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才成為各國(guó)提高競(jìng)爭(zhēng)力的主要手段，成為各國(guó)政府的一項(xiàng)主要任務(wù)。盡管各國(guó)政府在聚集人才方面做了很多努力，比如，加強(qiáng)人才競(jìng)爭(zhēng)的頂層設(shè)計(jì)，拓展人才引進(jìn)的渠道，加大人才發(fā)展投入等等，但相對(duì)而言，人才外流仍然是亞洲國(guó)家尤其是發(fā)展中的亞洲國(guó)家面臨的一個(gè)重要問題。比如，把握人才發(fā)展規(guī)律、了解人才發(fā)展需求，進(jìn)而提高人才聚集制度的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性，是亞洲各國(guó)面臨的亟待解決的重要問題。2006年聯(lián)合國(guó)教科文組織公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，接收國(guó)際學(xué)生的較大的幾個(gè)國(guó)家是美(22%)、英(14%)、法(10%)和德(10%)，留學(xué)生輸出國(guó)的前3名為中國(guó)、印度和韓國(guó)。據(jù)美國(guó)“全國(guó)科學(xué)理事會(huì)”的統(tǒng)計(jì)，美國(guó)大約有35%的科學(xué)與工程學(xué)博士生來(lái)自國(guó)外，其中來(lái)自中國(guó)的最多，其次是來(lái)自印度。

(四)應(yīng)對(duì)政府發(fā)展的資源短缺需要持續(xù)推動(dòng)管理創(chuàng)新

政府服務(wù)能力最終要由政府自身的管理能力來(lái)保證和體現(xiàn)。因此，加強(qiáng)政府管理創(chuàng)新，形成政府自身發(fā)展的長(zhǎng)效動(dòng)力機(jī)制是保證國(guó)家發(fā)展的關(guān)鍵。就政府管理創(chuàng)新的一般規(guī)律而言，引進(jìn)市場(chǎng)主體的科學(xué)方法、借鑒先進(jìn)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)，是加快政府管理創(chuàng)新的有效途徑。縱觀亞洲公共行政改革的實(shí)踐，我們引進(jìn)市場(chǎng)主體管理方法并借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的程度還不夠，即各國(guó)公共行政改革仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)管理取向、科學(xué)取向。通過管理創(chuàng)新，適應(yīng)公共行政生態(tài)環(huán)境變化，改革公共行政模式，強(qiáng)化政府機(jī)構(gòu)和公務(wù)員追求公共價(jià)值的動(dòng)力，比如，如何進(jìn)一步優(yōu)化政府組織、優(yōu)化政府運(yùn)行機(jī)制，如何加大政府外部與內(nèi)部激勵(lì)，強(qiáng)化外部約束與內(nèi)部約束等等，形成政府提高績(jī)效的持續(xù)動(dòng)力。

二、抓住機(jī)遇應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，重構(gòu)公務(wù)員能力是關(guān)鍵

公務(wù)員是治國(guó)理政的重要主體。政府創(chuàng)新的基礎(chǔ)是公務(wù)員能力重構(gòu)，加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)。根據(jù)后新公共管理時(shí)期政府創(chuàng)新的需要，公務(wù)員的能力重構(gòu)與加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)應(yīng)特別強(qiáng)化以下三個(gè)方面的取向：

(一)以強(qiáng)化政府公共性為導(dǎo)向培養(yǎng)公務(wù)員職業(yè)精神

公共性是政府的核心價(jià)值取向，而公共性缺失是新公共管理的一個(gè)致命弊端，回歸并強(qiáng)化公共性是后新公共管理時(shí)期政府改革的目標(biāo)定位之一。其重要措施就是強(qiáng)化公務(wù)員的公共意識(shí)與責(zé)任感，培養(yǎng)公務(wù)員對(duì)公共價(jià)值的忠誠(chéng)度，提高公務(wù)員公信力，在這方面亞洲各國(guó)已經(jīng)作出了很多努力。一是加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員尤其是中高級(jí)公務(wù)員的管理。比如日本2008年開始的公務(wù)員制度改革，就設(shè)立了內(nèi)閣人事·行政管理局，對(duì)中高級(jí)公務(wù)員實(shí)行統(tǒng)一管理。二是優(yōu)化公務(wù)員選拔錄用標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化公務(wù)員選拔錄用的道德素質(zhì)要求。比如中國(guó)提出公務(wù)員的選拔錄用要堅(jiān)持德才兼?zhèn)?，以德為先。三是加?qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，強(qiáng)化公務(wù)員的公共倫理約束。比如韓國(guó)制定了《公職人員倫理法》、《行政信息公開法》、《防止腐敗法》，中國(guó)正在著手制定關(guān)于加強(qiáng)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的相關(guān)規(guī)范。

(二)以強(qiáng)化政府社會(huì)適應(yīng)性為導(dǎo)向開放社會(huì)選才制度

傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)公務(wù)員的專業(yè)性，但其行政活力和社會(huì)回應(yīng)性則明顯不足，新公共管理在克服這些弊端方面作了很多卓有成效的努力，但在行政需求多元化、世界發(fā)展多極化、危機(jī)管理正?；男姓h(huán)境下，強(qiáng)化公務(wù)員的社會(huì)適應(yīng)性與應(yīng)變創(chuàng)新能力仍然是公務(wù)員能力建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，在這方面各國(guó)也已經(jīng)開始了很多卓有成效的探索。一是強(qiáng)化公務(wù)員選拔錄用制度的社會(huì)公平功能。比如韓國(guó)提倡“國(guó)家人才均衡錄用”，在招錄公務(wù)員時(shí)充分考慮性別、領(lǐng)域、地域等因素，均衡錄用“女性公務(wù)員”、“障礙人公務(wù)員”、“科學(xué)技術(shù)職”和“地方人才”;中國(guó)的公務(wù)員考試錄用在打破身份、地區(qū)限制方面也作出了極大努力。二是強(qiáng)化公務(wù)員選拔錄用的社會(huì)開放性。比如不斷完善公務(wù)員的公開選拔制度，中國(guó)、韓國(guó)、日本都在強(qiáng)化這樣的制度設(shè)計(jì)。中國(guó)提出要逐步提高公開選拔的公務(wù)員在新提拔的同級(jí)公務(wù)員中的比例。2003年至2009年，全國(guó)通過公開選拔走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的公務(wù)員有4萬(wàn)人。與此同時(shí)，中國(guó)政府不斷加大從具有基層工作經(jīng)歷的人員錄用公務(wù)員的比重，2006年，省級(jí)以上機(jī)關(guān)錄用具有兩年以上基層工作經(jīng)歷人員的比例超過30%，2010年超過70%，2011年達(dá)到85%，到2012年，除部分特殊職位外都將從具有2年以上基層工作經(jīng)歷的人員中考錄。此外，各國(guó)還應(yīng)進(jìn)一步推行公務(wù)員聘用制，適度強(qiáng)化公務(wù)員與社會(huì)一般勞動(dòng)者的融合程度，在這方面，中國(guó)政府正在深圳等地進(jìn)行試點(diǎn)改革。

(三)以強(qiáng)化政府創(chuàng)新能力為導(dǎo)向加強(qiáng)公務(wù)員能力建設(shè)

提高政府治理能力的重要保障是加強(qiáng)政府和公務(wù)員自身能力建設(shè)，其關(guān)鍵是提高公務(wù)員管理科學(xué)化、民主化與現(xiàn)代化水平。一是建立公務(wù)員能力調(diào)查與評(píng)價(jià)機(jī)制，優(yōu)化公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)，將公共治理能力的相關(guān)要素作為公務(wù)員能力的核心要素。中國(guó)在2003年就出臺(tái)了國(guó)家公務(wù)員通用能力框架，目前，正在進(jìn)行公務(wù)員勝任力情況調(diào)查，以及時(shí)優(yōu)化公務(wù)員能力結(jié)構(gòu)。二是加強(qiáng)公務(wù)員能力培訓(xùn)，提高公務(wù)員素質(zhì)。樹立終身學(xué)習(xí)理念，建立公務(wù)員培訓(xùn)需求調(diào)查與分析機(jī)制，推行差異化培訓(xùn)，并逐步完善公務(wù)員培訓(xùn)內(nèi)容與方法體系，加強(qiáng)培訓(xùn)評(píng)估，以提高培訓(xùn)有效性，加強(qiáng)培訓(xùn)與公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度，逐步形成公務(wù)員培訓(xùn)的動(dòng)力機(jī)制。三是借鑒企業(yè)人力資源管理方法，推行質(zhì)量管理與目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)管理與服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)，適度加大公務(wù)員激勵(lì)力度，建立并完善公務(wù)員問責(zé)機(jī)制，優(yōu)化公務(wù)員績(jī)效提升機(jī)制。四是進(jìn)一步推行公務(wù)員職位交流，提高公務(wù)員崗位勝任力。比如日本在繼續(xù)堅(jiān)持公務(wù)員到民間機(jī)構(gòu)任職鍛煉制度之外，正在加大公務(wù)員到國(guó)際機(jī)構(gòu)、國(guó)外相關(guān)機(jī)構(gòu)中任職的工作力度。比如中國(guó)正在逐步完善公務(wù)員職位交流制度。2003年至2009年，全國(guó)共有機(jī)關(guān)230.2萬(wàn)名公務(wù)員進(jìn)行了職位交流。今后，圍繞國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和人才戰(zhàn)略、地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展布局和支柱產(chǎn)業(yè)及重大項(xiàng)目的建設(shè)，將逐步加強(qiáng)市、縣和中央國(guó)家機(jī)關(guān)、省級(jí)黨政機(jī)關(guān)之間擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的相互交流，與此同時(shí)，將逐步完善黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員和企事業(yè)單位人員之問的交流制度。

三、結(jié)語(yǔ)

公共行政改革理論幾經(jīng)轉(zhuǎn)換與更替，公共行政改革實(shí)踐也經(jīng)歷了從公共性迷失到公共性回歸、從公共治理結(jié)構(gòu)建立到公共治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的過程，但其根本問題一直是政府與市場(chǎng)、政府與公民社會(huì)、政府與政府之間關(guān)系的調(diào)整與調(diào)適，其目標(biāo)也是重理政府職能定位與行為方式，重構(gòu)并提升公務(wù)員能力，其最終目的是實(shí)現(xiàn)善治與良政。