文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能轉(zhuǎn)變與政策取向研究

一、引言。

近年來，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)作為國家“軟實力”和綜合國力的重要體現(xiàn)之一，受到各國政府的廣泛重視。作為一個新興的產(chǎn)業(yè)，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展離不開政府的合理規(guī)劃、扶植和引導(dǎo)。從國內(nèi)外文化創(chuàng)意發(fā)展的經(jīng)驗來看，產(chǎn)業(yè)政策對于促進當(dāng)?shù)匚幕瘎?chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有重要的作用。國內(nèi)外學(xué)者闡述和證明了此觀點。我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)雖取得長足進步，但仍處于初步發(fā)展階段，與發(fā)達國家相比，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不夠鞏固，發(fā)展水平處于下游。要加快我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一個重要方面是政府的作用尤其重要，加快政府職能轉(zhuǎn)變、加強文化創(chuàng)意政策研究、完善政策支持體系是文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)和基本前提。

從2003年開展的文化體制改革對我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了政策松綁作用，隨著改革的深化，在發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中，要“完善扶持公益性文化事業(yè)、發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)，鼓勵文化創(chuàng)新的政策、營造有利于出精品、出人才、出效益的環(huán)境”。關(guān)鍵是如何界定政府和文化企業(yè)的未來身份，而在這兩個方面，科學(xué)界定政府的身份并正確發(fā)揮政府在政策制定及行業(yè)引導(dǎo)上的作用極為重要。文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)興起的背景和歷史當(dāng)代的不同動因，分析文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)中政府的作用；總結(jié)借鑒國內(nèi)外政府發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的先進經(jīng)驗，提出了政府促進文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的總體政策框架，特別是政府職能轉(zhuǎn)變與政策取向的研究，為我國更好地規(guī)劃和發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)提出了相應(yīng)的政策建議。因此切中我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵的政府作用與政策要素，對促進文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)健康、快速、持續(xù)發(fā)展具有很好的現(xiàn)實意義。

通過對國內(nèi)外不同制度之間文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能轉(zhuǎn)變與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的比較，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)政策的比較，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段政策的比較，結(jié)合我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和政策支持體系的發(fā)展現(xiàn)狀，通過政策機理的分析和對未來政策發(fā)展趨勢的預(yù)測分析，提出符合我國實際的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策，以期對我國文化創(chuàng)意發(fā)展起到較好的啟發(fā)作用。

二、政府職能轉(zhuǎn)變與政策制定研究。

目前國外對于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策的研究主要有以下幾個方面：第一，關(guān)于合理界定文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)體系與文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系。創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)是一個融合諸多產(chǎn)業(yè)的綜合性產(chǎn)業(yè)，由環(huán)環(huán)相扣的產(chǎn)業(yè)活動構(gòu)成，創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)清晰的行業(yè)劃分是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是政策制定和實施的基礎(chǔ)。第二，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展，有賴于國家的高度重視，政策要著眼于優(yōu)化文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的宏觀環(huán)境。

第三，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)體現(xiàn)市場對資源配置的決定作用，并推動產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式的發(fā)展。

在西方發(fā)達國家，政府職能轉(zhuǎn)變轉(zhuǎn)移經(jīng)歷了一個由“政府導(dǎo)向”轉(zhuǎn)移為“市場導(dǎo)向”的過程。從20世紀(jì)60年代開始，西方國家在經(jīng)歷了二戰(zhàn)后的發(fā)展黃金期后，政府管理論文" target="_blank">公共管理面臨著諸多社會困境和民眾指責(zé)。由于福利國家理念的推動，西方國家政府權(quán)力不斷擴張，政府職能范圍不斷擴大，政府角色的膨脹引起了民眾不滿。民眾認為政府的規(guī)模過于龐大，消耗了過多的稀缺資源；二是政府管理的范圍太寬，自身陷入過多活動導(dǎo)致資源浪費；三是政府行事的方法不當(dāng)，公眾認為通過官僚體制提供服務(wù)導(dǎo)致低效和無效。

美國當(dāng)代著名經(jīng)濟學(xué)論文" target="_blank">經(jīng)濟學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者詹姆斯·M·布坎南等人對“公共物品供給的低效率”所導(dǎo)致的政府失敗進行分析，提出了公共選擇理論。公共選擇理論的宗旨是要把市場制度中的人類行為與政治制度中的政府行為納入同一分析的軌道，將公共選擇的方法應(yīng)用于公共行政管理領(lǐng)域，其關(guān)注的重點是政府的管理活動及各個領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行。公共選擇理論重新強調(diào)市場的價值，它給政府開出的藥方就是要讓政府將其不應(yīng)該做的和做不好的事交給市場來完成。公共服務(wù)市場化有著如下三層含義： 1·將決策和執(zhí)行分開，即政府更多的是“掌舵”（決策），而不是“劃槳”（執(zhí)行）。2·公共服務(wù)的供給者多元并存，打破壟斷，競爭發(fā)展。3·公共服務(wù)的消費者有在多元的供給者之間選擇的權(quán)力和用以選擇的資源。

簡單來說，就是要在公共物品的提供中引入市場競爭機制，給公眾以個人選擇的機會。

奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將競爭分為三類：一是公對私的競爭，即讓公營組織和私營組織都來提供公共服務(wù)，從而促使其競爭；二是私對私的競爭，即政府要求私營企業(yè)彼此競爭，以提供一些公共服務(wù)；三是公對公的競爭，即政府促使自己內(nèi)部組織之間進行競爭，以達到良好的服務(wù)效果。

在公共服務(wù)市場化的學(xué)術(shù)呼聲下，從20世紀(jì)70年代起，西方發(fā)達國家開始了向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，形成了一場“新公共管理”運動，這種新的公共行政理論形態(tài)和政府管理的新實踐模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。“新公共管理”強調(diào)公共管理必須以市場為導(dǎo)向，市場經(jīng)濟是公共服務(wù)型政府的根基。各種公共服務(wù)是市場經(jīng)濟發(fā)展的政治產(chǎn)品；必須以企業(yè)、社會和公眾為主體，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^調(diào)控和公共服務(wù)；必須以提供公共服務(wù)為核心。在這一政府職能轉(zhuǎn)變的過程中，文化逐漸也成為面向市場的主體，因此在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變最本質(zhì)的是引入市場競爭機制。“新公共管理”為文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政府管理職能的轉(zhuǎn)變提供了新的理念。第一，政府提供核心公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的理念；第二，政府公共管理要有市場效率的理念，新公共行政則將公平與公正放在政府價值體系的首位，新公共管理理論則在政府資金運用要講究公平與公正的基礎(chǔ)上，強調(diào)資金運用的市場效率，政府服務(wù)的質(zhì)量得到了前所未有的關(guān)注。

伴隨著文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，國內(nèi)相關(guān)研究成果和文獻也越來越多，主要從管理學(xué)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)、藝術(shù)經(jīng)濟學(xué)、傳播學(xué)等角度進行了詳細的闡述，較為全面地分析了我國創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)狀況、發(fā)展趨勢、發(fā)展中的主要問題、建議與措施等。在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展中對政府職能轉(zhuǎn)變的觀點主要集中為從辦文化變成管文化，要從全能政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚?。全能政府是政府對社會政治生活、?jīng)濟生活、文化生活全面支配與控制，而且這個控制力不受任何限制和制約，有限政府是指作為公共權(quán)力機構(gòu)，政府承認自己的施政范圍有一定限度，而且必須受到社會和政府自身內(nèi)部的嚴格監(jiān)督。在已有的國內(nèi)研究文獻中，將文化行政管理機構(gòu)的基本職責(zé)定以為制定政策、實施監(jiān)督和提供服務(wù)。

制定政策是文化行政機構(gòu)進行宏觀管理的改革規(guī)劃和制度設(shè)計的過程，具體有四項職能：第一，確定文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃；第二，通過不同制度安排影響文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)布局和發(fā)展方向；第三，根據(jù)國際規(guī)則和中國的實際情況引導(dǎo)制定相應(yīng)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；第四，通過立法和其他有約束力的形式規(guī)范演出市場，保護知識產(chǎn)權(quán)，打擊不法行為。實施監(jiān)督是因為作為文化宣傳系統(tǒng)要有宏觀監(jiān)督，保證文化產(chǎn)業(yè)在法制軌道上健康發(fā)展。提供服務(wù)是政府建構(gòu)有利于文化產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展的制度。

然而，對于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策的研究卻要少得多，而且很少把兩者結(jié)合起來研究，這方面的研究歸結(jié)為幾個方面：第一，關(guān)于我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策存在的問題。主要有：政策體系不夠完整，具體政策缺乏承接性和系統(tǒng)性；對文化創(chuàng)意經(jīng)營機構(gòu)的管理和調(diào)控力度不能符合現(xiàn)實需要；現(xiàn)行政策對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)保護力度不足；在促進我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)與國際接軌、走向世界方面，現(xiàn)行政策顯得不足。第二，關(guān)于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策的建議。主要有：

構(gòu)建完善的政策支持體系，是文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要先決條件；文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策因把重點放在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上，提高文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的質(zhì)量和水平；文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)有利于調(diào)整區(qū)域發(fā)展結(jié)構(gòu)，促進不同地區(qū)文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展；文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)向知識產(chǎn)權(quán)保護、投融資支持等方面傾斜。

三、研究的創(chuàng)新與研究內(nèi)容探討。

首先，研究角度的創(chuàng)新。通過文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同階段的政府職能轉(zhuǎn)變與政策比較，創(chuàng)新性地將政策與產(chǎn)業(yè)體系形成相結(jié)合進行研究，同時研究文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策與其他產(chǎn)業(yè)政策之間的不同，闡明文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的特殊性，從而以獨特的角度對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策進行研究。其次，實現(xiàn)了理論與實踐的密切結(jié)合。由于本文作者長期從事文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的管理工作，研究過程中，理論與實踐的結(jié)合更為密切，提出的政策措施僅僅圍繞文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展實際，因此對于實踐的指導(dǎo)意義更為明顯。第三，創(chuàng)新性地引入政策機理的研究，從而對不同方式政策的有效性進行比較分析，有利于深入對文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策的研究，提出具有更加實踐性和可操作性的政策建議。

在研究的幾個創(chuàng)新點中，對于文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段政策的比較、對于政策機理的研究等內(nèi)容，國內(nèi)外尚無成熟的觀點，尤其是針對我國實際的研究更為缺乏。其次，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)是一個新興產(chǎn)業(yè)，行業(yè)劃分和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)各有不同，許多現(xiàn)象和問題有待進一步的考察、梳理和探究，因此造成數(shù)據(jù)收集的困難，對研究分析形成不利影響。

第三，對于政策未來發(fā)展趨勢的預(yù)測存在困難。由于政策對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展有著巨大影響，對政策的分析預(yù)測必須客觀、可靠、有理有據(jù)。由于基礎(chǔ)條件和資料的不足，對未來趨勢的分析就會顯得困難。

通過對國內(nèi)外不同制度之間文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的政府職能轉(zhuǎn)變與產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展的比較，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)政策的比較，文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段政策的比較，結(jié)合我國文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)和政策支持體系的發(fā)展現(xiàn)狀，通過政策機理的分析和對未來政策發(fā)展趨勢的預(yù)測分析，提出符合我國實際的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)政策，以期對我國文化創(chuàng)意發(fā)展起到較好的啟發(fā)作用。而且，進一步的研究需要集中在以下內(nèi)容：

（1）不同政府職能與政策取向之間的關(guān)系；（2）不同階段有何不同取向，主要的影響因素有哪些；（3）以何種政策及方式符合規(guī)律地有效推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展；（4）政策規(guī)模與產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平之間的匹配關(guān)系；（5）如何適時調(diào)整政策，調(diào)整的時機、方式以及選擇因素等；（6）政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)绾斡行в绊憴C構(gòu)改革和管理機制改革；（7）如何評價政策效能；（8）如何建立與政策相適應(yīng)的執(zhí)行機制。