水是我國最重要的資源之一。近年來，隨著西電東送市場的形成和拓展，我國西南地區(qū)的水電開發(fā)掀起熱潮，隨之也帶來了資源過度開發(fā)、生態(tài)環(huán)境嚴重破壞、移民和庫區(qū)群眾利益受損、官員收受開發(fā)商賄賂等問題。究其原因，沒有建立科學的水能資源有償使用制度是重要因素。

借鑒礦產(chǎn)資源地租理論與實踐

礦產(chǎn)資源開發(fā)有一套較為成熟的有償使用理論與實踐，體現(xiàn)為資源地租及與之對應的權(quán)利金制度，可以為水能資源開發(fā)所借鑒。

資源地租指資源的經(jīng)濟地租，是自然資源所有者根據(jù)其對資源的產(chǎn)權(quán)和資源利用的排他性，向資源使用者收取的資源利用收益的一部分。資源地租分為絕對地租和級差地租兩部分，前者是資源所有者單憑資源所有權(quán)獲得的地租，后者是指開發(fā)利用條件較好的資源所帶來的超額利潤。

權(quán)利金是資源地租理論在礦產(chǎn)資源上的應用，是礦產(chǎn)資源開采者因開采不可再生的礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有者支付的費用。權(quán)利金是礦產(chǎn)的資源地租，它分為基礎(chǔ)權(quán)利金和超額權(quán)利金兩部分，分別對應絕對地租和級差地租。基礎(chǔ)權(quán)利金有分為三部分：（1）一次性權(quán)利金，是礦業(yè)權(quán)在招標、拍賣過程中形成的礦業(yè)權(quán)出讓收費，由中標者向礦產(chǎn)資源所有者一次性支付。我國部分地區(qū)實行的礦權(quán)拍賣價款屬于此類，但與因國家出資勘查礦產(chǎn)資源而形成的“探礦權(quán)采礦權(quán)價款”的含義有所不同；（2）基本權(quán)利金，反映礦產(chǎn)資源所有者的經(jīng)濟權(quán)益，是其憑借財產(chǎn)權(quán)利收取的一種費，一般從量征收。我國的“礦產(chǎn)資源補償費”屬于此類；（3）最低權(quán)利金，又稱礦業(yè)權(quán)租金，是礦產(chǎn)勘查開發(fā)的同時為取得經(jīng)營礦業(yè)需要占用的土地所付的租金，按面積征收。我國的“探礦權(quán)采礦權(quán)使用費”屬于此類。

超額權(quán)利金在礦產(chǎn)資源開發(fā)者的利潤達到一定水準之后從價征收，從而調(diào)節(jié)不同品質(zhì)礦產(chǎn)的級差收入。我國1984－1993年實施的資源稅屬于此類。

雖然水資源在大的時空范圍內(nèi)屬于可再生資源，但水能開發(fā)的排他性、壩址的稀缺性決定了水能資源相當于不可再生資源，適用于礦產(chǎn)資源的權(quán)利金制度。河流屬于公共物品，但水能開發(fā)改變了河流的自然特性和利益格局，影響了他人對河流的消費，許多原來依靠河流的生產(chǎn)生活方式難以為繼，使被開發(fā)河流（段）變成了排他性的非公共物品。另一方面，開發(fā)商一旦擁有一個水能開發(fā)點，其他開發(fā)商便自然被排斥，發(fā)電之外的其他形式商業(yè)開發(fā)（如漂流、觀光）也被排斥或無法進行。引水式電站形成脫（減）水河段，下游較長距離內(nèi)不可能再建水電站；壩式電站上游回水形成河道型水庫，上游較長距離內(nèi)也不可能再建水電站。壩址與地質(zhì)條件、山體形狀密切相關(guān)，本身就是稀缺資源，加上流域規(guī)劃的限定，水電開發(fā)權(quán)的唯一性、獨占性和排他性是顯然的，一個國家或地區(qū)范圍內(nèi)水電站數(shù)量的有限性也是不言而喻的。

此外，和礦產(chǎn)資源一樣，水資源在我國也歸國家所有，水能資源自然也屬國家。因此，完全可以用礦產(chǎn)資源開發(fā)中的權(quán)利金制度來建立水能資源有償使用制度。

以三方面的財稅安排實現(xiàn)水能資源的有償使用

目前，我國部分地區(qū)實行了不盡一致的水能資源開發(fā)權(quán)招標、拍賣或協(xié)議轉(zhuǎn)讓制度，但大都不規(guī)范。目前水電開發(fā)中征收的“水資源補償費”大致相當于水能資源的基本權(quán)利金，但費率太低（例如水能資源技術(shù)可開發(fā)量居全國第一的四川省為每千瓦時0.0025-0.005元）。比照礦產(chǎn)資源開發(fā)的權(quán)利金制度，結(jié)合水能資源的特點，筆者認為，水能資源有償使用制度應包含三方面的財稅安排：

1．全面征收水能資源價款。它是水能資源開發(fā)的一次性權(quán)利金，是國家作為水能資源所有者出讓開發(fā)權(quán)的費用，其基礎(chǔ)價格應按單位電能投資額的大小，在項目總投資額的0.5－5％的比例范圍內(nèi)確定?；A(chǔ)價格作為招標、拍賣的標底或底價，也是掛牌出讓和協(xié)議轉(zhuǎn)讓的最低價格，其中應包括了對政府出資進行的河流規(guī)劃和電源點前期勘查費用的支付。

2．將水能開發(fā)中征收的水資源補償費改名為“水能資源權(quán)利金”，按發(fā)電量征收，提高費率至每千瓦時0.025-0.05元。

3．設(shè)立“水能資源稅”，作為級差水能資源租金，根據(jù)資源的優(yōu)劣對水電站的超額利潤進行調(diào)節(jié)，按級差收益征稅。根據(jù)水電站的單位投資成本和水量、水頭大小確定起征點和累進稅率，作為地方稅由地方政府征收。

對于水能資源價款和水能資源權(quán)利金，應由各級政府根據(jù)河流管轄權(quán)收取，并確定省、市（州）、縣的分成比例，水電站樞紐工程所在縣應得大頭。目前，中央管轄的大江大河由于開發(fā)權(quán)大都被無償分配給大型國有電力企業(yè)，地方政府不能通過電源點開發(fā)權(quán)的轉(zhuǎn)讓獲得收益。應仿照要求國有企業(yè)補繳其無償占有國家出資勘查形成的探礦權(quán)采礦權(quán)的價款的規(guī)定，令已無償獲得水電開發(fā)權(quán)的企業(yè)補繳水能資源價款，并仿照探礦權(quán)采礦權(quán)價款中央與地方二八開分成的規(guī)定，將大頭留給地方政府。

目前水能開發(fā)中征收的水資源補償費，按規(guī)定作為水資源開發(fā)利用、涵養(yǎng)保護和規(guī)劃管理專項資金，由水利部門?？顚Ｓ?。將水資源補償費改為水能資源權(quán)利金后，應按照權(quán)利金的定義，將其納入財政預算，主要用于移民區(qū)、庫區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務、扶貧開發(fā)和環(huán)境保護。

伴隨水能資源有償使用制度的是對水電開發(fā)權(quán)的行政許可管理，自2004年7月1日起施行的《行政許可法》規(guī)定:“對有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場準入等，需要賦予特定權(quán)利的事項”，可以設(shè)定行政許可。并明確規(guī)定，對該類事項的行政許可“行政機關(guān)應當通過招標、拍賣等公平競爭的方式作出決定”，水能資源的開發(fā)利用符合上述條件。通過招拍掛或協(xié)議轉(zhuǎn)讓取得的水能資源開發(fā)使用權(quán)是有年限的，一般為30－50年，足以讓投資者收回成本并獲利，期滿后可以申請延續(xù)，具體應視工程的環(huán)境影響、安全狀況和申請人提交的改進計劃而定。

建立水能資源有償使用制度，體現(xiàn)了水能資源的稀缺性、資源產(chǎn)權(quán)和勞動價值（資源所有者對資源的調(diào)查、規(guī)劃、監(jiān)測、保護）這三大內(nèi)涵，可以提高水能開發(fā)進入門檻，有效平衡水能開發(fā)相關(guān)各方的利益關(guān)系，增加水能資源使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的透明度，增加資源所在地政府的財政收入，將開發(fā)造成的生態(tài)和社會環(huán)境的外部成本在一定程度上內(nèi)部化，緩解對江河的過度開發(fā)和無序開發(fā)，制止“跑馬圈河”、吸干榨盡式的掠奪式開發(fā)，正確體現(xiàn)資源的價值、價格和經(jīng)濟規(guī)律，實現(xiàn)踐行科學發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會對水能資源有限度開發(fā)的要求。