“要是‘老?！娴哪芨俗?，那以后我們農(nóng)民工再也不用‘退?！?，希望這一天早點到來！”2009年2月，人力資源和社會保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》向社會各界公開征求意見，一位人民網(wǎng)網(wǎng)友在留言中表達(dá)了對這兩個文件的美好期待。

　　目前，我國的養(yǎng)老保險制度是在縣級統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，難以完全適應(yīng)勞動力大規(guī)模流動的狀況，導(dǎo)致近年來出現(xiàn)了一些勞動者特別是農(nóng)民工在跨地區(qū)、跨城鄉(xiāng)就業(yè)時，由于無法轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系而只能“退?！钡默F(xiàn)象。上述兩個《辦法》的出臺，規(guī)定了養(yǎng)老保險異地轉(zhuǎn)移接續(xù)的具體辦法，有望從制度上終結(jié)“退保”現(xiàn)象，有利于社會保障政策的相互銜接和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在加快完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系方面邁出堅實的一步。

◆為何要讓社會保障覆蓋城鄉(xiāng)居民？

　　社會保障，經(jīng)常被人形象地稱為“人民生活的安全網(wǎng)”、“收入分配的調(diào)節(jié)閥”、“經(jīng)濟(jì)運行的減震器”和“社會發(fā)展的穩(wěn)定器”。作為國家和社會為保證其成員基本生活權(quán)利而提供救助和補(bǔ)助的一種制度，社會保障對于提高人民生活水平、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展來說具有重要意義，是社會公平和社會進(jìn)步的一個重要標(biāo)志。

　　新中國的社會保障事業(yè)自“一窮二白”起步，在黨和政府的高度重視和堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，取得了舉世矚目的成就。尤其是改革開放以來，按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，我國陸續(xù)探索建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、失業(yè)、基本醫(yī)療、工傷、生育保險制度，并逐步完善了社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等制度。進(jìn)入新世紀(jì)，完善社會保障體系的步伐越來越快，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度、農(nóng)村居民最低生活保障制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度等相繼建立。黨的十七大明確提出，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活。這是我們黨在科學(xué)分析我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，對我國社會保障體系建設(shè)提出的新的發(fā)展目標(biāo)。在當(dāng)前應(yīng)對國際金融危機(jī)的關(guān)鍵時期，不斷提高社會保障程度，實現(xiàn)社會保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是堅持立黨為公、執(zhí)政為民的具體體現(xiàn)，是推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧的重要工作，是保增長、保民生、保穩(wěn)定的重要任務(wù)。

　　建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，是以人為本理念的重要體現(xiàn)。俗話說：“天有不測風(fēng)云，人有旦夕禍福?！痹谏钪?，每一個人時刻都有可能遭遇各種各樣的自然、經(jīng)濟(jì)、社會等風(fēng)險，單靠個人或家庭的力量一般難以化解。而社會保障事業(yè)能夠有效保障人民群眾在遇到年老、失業(yè)、患病、工傷、生育等問題時的基本收入和基本醫(yī)療不受大的影響，使無收入、低收入以及遭受意外災(zāi)害的群眾有生活來源，滿足基本生存需求?？梢?，社會保障事業(yè)為人民群眾的生存和發(fā)展保駕護(hù)航，與人民群眾的基本需要和切身利益直接相關(guān)，體現(xiàn)了以人為本的要求。

　　建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，是維護(hù)社會公平正義、讓人民群眾共享改革發(fā)展成果的迫切需要。改革開放以來，我們不斷深化分配制度改革，逐步建立了按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，也產(chǎn)生了收入分配差距拉大的趨勢。特別是城鄉(xiāng)居民收入差距還在繼續(xù)擴(kuò)大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡較為明顯。社會保障制度具有調(diào)節(jié)收入的再分配功能，通過不斷完善社會保障體系，能夠充分發(fā)揮這一功能，彌補(bǔ)市場的失靈和缺陷，有效調(diào)節(jié)中高收入群體的部分收入，提高最低收入群體的保障標(biāo)準(zhǔn)，從而減少貧困，適當(dāng)縮小社會成員、城鄉(xiāng)之間的收入差距，讓全體人民都能分享改革發(fā)展的成果，逐步實現(xiàn)共同富裕。

　　建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，也是保持社會和諧穩(wěn)定的必然要求。在一定意義上，社會保障水平?jīng)Q定著社會和諧穩(wěn)定的程度。隨著改革開放的不斷深化，我國經(jīng)濟(jì)體制深刻變革、社會結(jié)構(gòu)深刻變動、利益格局深刻調(diào)整，使得勞動者的就業(yè)、生活面臨著更多不確定的風(fēng)險和壓力，廣大農(nóng)村居民、農(nóng)民工等流動就業(yè)人群、關(guān)閉破產(chǎn)和困難企業(yè)職工、退休人員權(quán)益缺乏保障的問題日益凸顯，一旦處理不好就容易引發(fā)嚴(yán)重的社會問題。完善的、覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，能夠為城鄉(xiāng)勞動者提供各種風(fēng)險保障，幫助他們消除和抵御各種市場風(fēng)險，避免和緩解因生活缺乏基本保障而引發(fā)的矛盾和沖突，從而維護(hù)社會穩(wěn)定。同時，社會保障制度能夠通過開展社會救助、社會福利、慈善事業(yè)等方式，協(xié)調(diào)社會各階層的利益關(guān)系，有助于營造誠信友愛、和諧共處的社會氛圍，增強(qiáng)社會凝聚力，促進(jìn)社會和諧。

　　特別是受當(dāng)前國際金融危機(jī)的影響，我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，提高社會保障程度，有利于擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民的消費需求，從而推動經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長。長期以來，在拉動我國經(jīng)濟(jì)增長的消費、投資和出口三駕馬車中，消費一直相對不足。據(jù)統(tǒng)計，2007年，我國消費率在36%左右，低于世界中等收入國家55%的比例，更低于世界發(fā)達(dá)國家70%的比例。而社會保障與居民消費之間存在相互促進(jìn)的關(guān)系，發(fā)展社會保障事業(yè)有助于穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民支出預(yù)期，減少他們在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面的預(yù)防性儲蓄，增強(qiáng)他們的消費信心，刺激他們的消費需求。有研究表明，城市家庭每增加一個有保障的人口，家庭消費支出每年可增加1041元；農(nóng)村家庭每增加一個有保障的人口，家庭消費支出每年可增加483元。因此，現(xiàn)在通過加快社會保障體系建設(shè)，可以達(dá)到刺激消費、擴(kuò)大內(nèi)需和推動經(jīng)濟(jì)增長的積極效果。

◆如何看待我國社會保障取得的成就和存在的問題？

　　時下，浙江嘉興農(nóng)村流行一句口頭禪：“送禮就送養(yǎng)老金?！闭f的是不少子女掏錢為年老的父母上養(yǎng)老保險的新鮮事。2008年10月1日，嘉興正式實施《嘉興城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險暫行辦法》，將社保范圍擴(kuò)大到城鄉(xiāng)所有人群。農(nóng)民、未參與保險的城鎮(zhèn)居民、有暫住證的外來人員均可參保，近90萬城鄉(xiāng)群眾為此受益。此舉使嘉興成為全國第一個實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險全覆蓋的地級市。嘉興城鄉(xiāng)居民對這一政策交口稱贊，一對參保的老兩口高興地表示：“以前總擔(dān)心老了會拖累子女，現(xiàn)在有養(yǎng)老金可拿，沒有后顧之憂了。”

　　嘉興推行的“全民老?！闭?，只是近年來社會保障事業(yè)發(fā)展的一個縮影。經(jīng)過長期努力，我國社會保障有了長足發(fā)展，最突出地表現(xiàn)在各類參保人數(shù)的增長上：截至2009年6月底，我國城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)達(dá)到2.24億人，基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達(dá)到3.37億人，失業(yè)保險參保人數(shù)達(dá)到1.23億人，工傷保險參保人數(shù)達(dá)到1.40億人，生育保險參保人數(shù)達(dá)到0.98億人，成為世界上參保人數(shù)最多的保險計劃。農(nóng)村社會保障也取得明顯成效。農(nóng)村最低生活保障享受人數(shù)達(dá)到4291萬；新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險參合農(nóng)民達(dá)到8.14億人，參合率達(dá)到91.5%，基本達(dá)到全覆蓋，在一定程度上緩解了農(nóng)民看病難、看病貴的問題。

　　在看到成績的同時，也要清醒認(rèn)識到，我國是世界上最大的發(fā)展中國家，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展起點低，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡，造成社會保障體系建設(shè)與經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展還有不適應(yīng)之處，與人們的期待和需求還有一定的差距。

　　社會保障覆蓋面小。我國雖然相繼建立了針對城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民的一系列社會保障制度，但是不少保障制度剛剛起步，覆蓋范圍小，覆蓋率不高。如城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險應(yīng)保障的人口大概在3億人左右，目前參保人數(shù)為1.18億，參保率只有39.3%。此外在養(yǎng)老保障方面，還有農(nóng)民、農(nóng)民工和城鄉(xiāng)無保障老人三個群體，無法納入現(xiàn)行的社會保險制度，保障范圍還未覆蓋全民。

　　社會保障水平低。我國社會保障支出占GDP的比重只有6%左右，與發(fā)達(dá)國家20%以上的水平相距甚遠(yuǎn)。財政社會保障支出比例只有12%左右，也遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家。由此造成群眾享受到的保障待遇偏低，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療的報銷比例只有30%左右，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)總體偏低等。

　　社會保障制度不健全。與一些發(fā)達(dá)國家相比，我國在社會保障方面的立法還不夠健全，制度建設(shè)還不夠完善。一方面，該建立的制度尚未完全建立。比如，我國尚無一部社會保障基本法，社會保障法律體系還不健全，致使社會保障領(lǐng)域的很多工作因沒有法律規(guī)范而存在著無法可依的現(xiàn)象。另一方面，該統(tǒng)一的制度也未完全統(tǒng)一。比如，受地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡的影響，我國存在著各地區(qū)社會保障制度不統(tǒng)一的問題。各地都分別制定并統(tǒng)籌安排僅適用于本地的政策、標(biāo)準(zhǔn)、措施，導(dǎo)致社會保障關(guān)系在不同地區(qū)之間的接續(xù)、轉(zhuǎn)移阻礙重重。這與市場經(jīng)濟(jì)對勞動力自由流動的要求是極不相符的，使得大量流動就業(yè)人員難以正常享受養(yǎng)老和醫(yī)療待遇。

◆如何讓社會保障體系覆蓋每一位城鄉(xiāng)居民？

　　細(xì)心的人們可能會發(fā)現(xiàn)，進(jìn)入2009年，我國加快了社會保障體系建設(shè)的進(jìn)程。2008年年底至2009年2月，對完善社會保險制度具有重要意義的《社會保險法（草案）》向社會公開征求意見；2009年2月，人力資源和社會保障部就《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》和《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》公開征求意見。3月，《政府工作報告》在推進(jìn)社會保障建設(shè)方面再出大手筆：2009年中央財政擬投入社會保障資金2930億元，比上年預(yù)計數(shù)增加439億元，增長17.6％。4月，新醫(yī)改方案公布，確定今后3年各級政府?dāng)M投入8500億元推進(jìn)醫(yī)改，還明確提出城鎮(zhèn)職工醫(yī)保、城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合3年內(nèi)參保率均要達(dá)到90%以上，為人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)提供了制度上的保證??

　　在保增長、保民生、保穩(wěn)定的大環(huán)境之下，這一項項重大舉措的推出，明白無誤地表達(dá)了這樣一個信號：當(dāng)前及今后一段時間，正是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的大好時機(jī)。

　　改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速發(fā)展，社會事業(yè)全面推進(jìn)。目前，無論是從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還是從制度基礎(chǔ)、社會環(huán)境來看，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的基本條件已經(jīng)具備，而當(dāng)前我國積極應(yīng)對國際金融危機(jī)影響的形勢，也為我們擴(kuò)大社會保障覆蓋面、提高保障水平提供了契機(jī)。同時也要看到，建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系是一項長期任務(wù)、系統(tǒng)工程，難點多問題多，不可能“畢其功于一役”。因此，我們要堅持立足當(dāng)前、著眼長遠(yuǎn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、整體設(shè)計，分步實施、配套推進(jìn)，積極而為、量力而行，不斷推動社會保障體系事業(yè)的科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展。

　　適應(yīng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求，不斷擴(kuò)大社會保障覆蓋范圍。我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，要著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系正是適應(yīng)這一發(fā)展趨勢提出的重要戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)。要建立健全各項社會保險制度，對城鄉(xiāng)各類群體作出符合其就業(yè)狀況和收入特點的制度安排。當(dāng)前的重點是加快健全農(nóng)村社會保障體系，當(dāng)務(wù)之急是抓緊出臺農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導(dǎo)意見，盡快啟動全國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作。

　　適應(yīng)人口老齡化迅速發(fā)展的要求，建立社會保障可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。當(dāng)前，中國正面臨著人口老齡化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，要在做實養(yǎng)老保險個人賬戶試點的基礎(chǔ)上，適時在全國普遍推開，真正發(fā)揮統(tǒng)賬結(jié)合、部分積累的制度優(yōu)勢，努力實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。同時，抓緊研究制定投資運營管理辦法，努力實現(xiàn)基金的安全完整和保值增值。

　　適應(yīng)大規(guī)模人口流動和就業(yè)形式多樣化的要求，不斷完善社會保障政策。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國人力資源市場呈現(xiàn)出流動性強(qiáng)、就業(yè)方式多樣化等新特點。我們要適應(yīng)這一要求，著力提高社會保險統(tǒng)籌層次，爭取在2009年年底前基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，發(fā)揮社會保險的互濟(jì)和調(diào)劑功能；抓緊制定出臺社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移辦法，解決跨地區(qū)流動就業(yè)人員社保關(guān)系接續(xù)難的問題；加快推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，逐步解決城鄉(xiāng)社保銜接問題；在設(shè)計和完善社會保險制度和政策時，充分考慮靈活就業(yè)人員的特點。

　　適應(yīng)依法行政的要求，加強(qiáng)社會保障法制建設(shè)。社會保障作為通過國家立法強(qiáng)制實施的社會經(jīng)濟(jì)制度，必須有完善的法律法規(guī)作保障。當(dāng)前，重點是加快社會保險法立法步伐，研究制定基本養(yǎng)老保險條例、社會保障基金監(jiān)督與管理條例等配套法規(guī)，建立健全社會保險的法律體系。

　　適應(yīng)社會保障體系發(fā)展的要求，加大財政對社會保障的投入。社會保障離不開財政支持。要建立社會保障預(yù)算，逐步加大財政對社會保障的投入，使財政社會保障支出比例達(dá)到20%左右。要通過財政轉(zhuǎn)移支付支持中西部地區(qū)的社會保障制度建設(shè)。特別要加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的財政投入，逐步縮小城鄉(xiāng)社會保障差距，實現(xiàn)公共財政均等化，不斷提高城鄉(xiāng)社會保障水平。

　　覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的藍(lán)圖已經(jīng)繪就，可以相信，經(jīng)過不懈的努力，黨的十七大提出的“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的美好目標(biāo)，就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

　　▲深度閱讀

　　溫家寶：《政府工作報告》，人民出版社2009年3月版。

　　▲相關(guān)鏈接

　　尹蔚民：《服務(wù)發(fā)展保障民生》，《人民日報》2008年12月21日。