韓文科 國家發(fā)展和改革委員會能源研究所高級顧問

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編者按：實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和是黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局作出的重大戰(zhàn)略決策，也是推動高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。本文系統(tǒng)闡述我國碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系及“十五五”推進(jìn)路徑。截至2024年，我國可再生能源發(fā)電裝機(jī)占比達(dá)56.4%，單位GDP能耗持續(xù)下降，能源綠色低碳轉(zhuǎn)型成效顯著。“十五五”時期將重點推進(jìn)終端用能電氣化、構(gòu)建以風(fēng)光為主的新型電力系統(tǒng)，實施碳排放雙控制度，加快能源體制機(jī)制改革。作為全球最大發(fā)展中國家，我國正以能源革命推動綠色低碳發(fā)展，為全球氣候治理貢獻(xiàn)中國方案。

一、深刻認(rèn)識積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和的重大戰(zhàn)略意義

（一）我國已形成碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系

2020年9月22日，習(xí)近平主席在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上指出：“應(yīng)對氣候變化《巴黎協(xié)定》代表了全球綠色低碳轉(zhuǎn)型的大方向，是保護(hù)地球家園需要采取的最低限度行動，各國必須邁出決定性步伐。中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和。”這是黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個大局、經(jīng)過深思熟慮作出的重大戰(zhàn)略決策，也就是“雙碳”承諾。2021年4月22日，習(xí)近平主席在北京以視頻方式出席領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會并指出，“中國承諾實現(xiàn)從碳達(dá)峰到碳中和的時間，遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于發(fā)達(dá)國家所用時間，需要中方付出艱苦努力。”同時進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“中國將嚴(yán)控煤電項目，‘十四五’時期嚴(yán)控煤炭消費增長、‘十五五’時期逐步減少。”

隨后，黨中央出臺了一系列政策措施，構(gòu)建了碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系。這里面，“1”由《中共中央 國務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）和《2030年前碳達(dá)峰行動方案》兩個文件共同構(gòu)成。其中，《意見》是碳達(dá)峰碳中和的系統(tǒng)謀劃和總體部署，覆蓋了碳達(dá)峰、碳中和兩個階段，是管總管長遠(yuǎn)的頂層設(shè)計，在碳達(dá)峰碳中和“1+N”政策體系中發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)作用；《2030年前碳達(dá)峰行動方案》是碳達(dá)峰階段的總體部署，在目標(biāo)、原則、方向等方面與《意見》保持有機(jī)銜接，同時更加聚焦2030年前實現(xiàn)碳達(dá)峰的目標(biāo)，相關(guān)指標(biāo)和任務(wù)也更加細(xì)化、實化、具體化。所以，“1”可以說是設(shè)計圖、路線圖、施工圖。另外，“N”是重點領(lǐng)域、重點行業(yè)實施方案及相關(guān)支撐保障方案，具體來說，包括能源、工業(yè)、建筑等重點領(lǐng)域、重點行業(yè)實施方案，以及科技支撐、財政支持、統(tǒng)計核算、生態(tài)碳匯等支撐保障方案，31個省份制定的實施方案。

《意見》提出了五個主要目標(biāo)，主要涵蓋了構(gòu)建綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系、提升能源利用效率、提高非化石能源消費比重、降低二氧化碳排放水平、提升生態(tài)系統(tǒng)碳匯能力五個方面。同時提出了十個方面31項重點任務(wù)，包括推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、深度調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加快構(gòu)建清潔低碳安全高效能源體系、加快推進(jìn)低碳交通運輸體系建設(shè)、提升城鄉(xiāng)建設(shè)綠色低碳發(fā)展質(zhì)量、加強(qiáng)綠色低碳重大科技攻關(guān)和推廣應(yīng)用、持續(xù)鞏固提升碳匯能力、提高對外開放綠色低碳發(fā)展水平、健全法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)計監(jiān)測體系和完善政策機(jī)制?？梢?，我們把碳達(dá)峰碳中和已經(jīng)融入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的方方面面。

《意見》提出了2025年、2030年、2060年“三步走”目標(biāo)。其中，到2030年，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型取得顯著成效，重點耗能行業(yè)能源利用效率達(dá)到國際先進(jìn)水平。單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗大幅下降；單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降65％以上；非化石能源消費比重達(dá)到25％左右，風(fēng)電、太陽能發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)到12億千瓦以上；森林覆蓋率達(dá)到25％左右，森林蓄積量達(dá)到190億立方米，二氧化碳排放量達(dá)到峰值并實現(xiàn)穩(wěn)中有降。到2060年，綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立，能源利用效率達(dá)到國際先進(jìn)水平，非化石能源消費比重達(dá)到80％以上，碳中和目標(biāo)順利實現(xiàn)，生態(tài)文明建設(shè)取得豐碩成果，開創(chuàng)人與自然和諧共生新境界。

關(guān)于綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，我國在2021年出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出，全方位全過程推行綠色規(guī)劃、綠色設(shè)計、綠色投資、綠色建設(shè)、綠色生產(chǎn)、綠色流通、綠色生活、綠色消費，使發(fā)展建立在高效利用資源、嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境、有效控制溫室氣體排放的基礎(chǔ)上。這里提到的八個“綠色”，貫穿了從經(jīng)濟(jì)發(fā)展到民生保障的方方面面，體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全面綠色轉(zhuǎn)型?！吨笇?dǎo)意見》進(jìn)一步提出了2035年目標(biāo)，即：綠色發(fā)展內(nèi)生動力顯著增強(qiáng)，綠色產(chǎn)業(yè)規(guī)模邁上新臺階，重點行業(yè)、重點產(chǎn)品能源資源利用效率達(dá)到國際先進(jìn)水平，廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式，碳排放達(dá)峰后穩(wěn)中有降，生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國建設(shè)目標(biāo)基本實現(xiàn)。同時還提出了六個方面的重要任務(wù)，包括健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的生產(chǎn)體系、健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的流通體系、健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展的消費體系、加快基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級、構(gòu)建市場導(dǎo)向的綠色技術(shù)創(chuàng)新體系和完善法律法規(guī)政策體系。

（二）“雙碳”背景下我國能源政策的主要著力點

第一，積極發(fā)展非化石能源。實施可再生能源替代行動，大力發(fā)展風(fēng)能、太陽能、生物質(zhì)能、海洋能、地?zé)崮艿?，不斷提高非化石能源消費比重。一方面，以可再生能源替代增量能源需求。比如在電力系統(tǒng)中，用太陽能、風(fēng)能滿足新增電力需求。另一方面，以可再生能源替代存量能源供給。當(dāng)前我國火電發(fā)電量占比超過60%，需要進(jìn)一步加大太陽能、風(fēng)能的發(fā)電量，持續(xù)降低火電在電力供給結(jié)構(gòu)中的占比，推動存量替代。此外，還鼓勵用可再生能源替代煤炭、石油、天然氣等傳統(tǒng)能源。堅持集中式與分布式并舉，優(yōu)先推動風(fēng)能、太陽能就地就近開發(fā)利用。因地制宜開發(fā)水能。積極安全有序發(fā)展核電。合理利用生物質(zhì)能。加快推進(jìn)抽水蓄能和新型儲能規(guī)?；瘧?yīng)用。統(tǒng)籌推進(jìn)氫能“制儲輸用”全鏈條發(fā)展。構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)，提高電網(wǎng)對高比例可再生能源的消納和調(diào)控能力。

第二，嚴(yán)格控制化石能源消費。加快煤炭減量步伐，“十四五”時期嚴(yán)控煤炭消費增長，“十五五”時期逐步減少。石油消費“十五五”時期進(jìn)入峰值平臺期。統(tǒng)籌煤電發(fā)展和保供調(diào)峰，嚴(yán)控煤電裝機(jī)規(guī)模，加快現(xiàn)役煤電機(jī)組節(jié)能升級和靈活性改造。逐步減少直至禁止煤炭散燒。加快推進(jìn)頁巖氣、煤層氣、致密油氣等非常規(guī)油氣資源規(guī)?；_發(fā)。強(qiáng)化風(fēng)險管控，確保能源安全穩(wěn)定供應(yīng)和平穩(wěn)過渡。

第三，深化能源體制機(jī)制改革。全面推進(jìn)電力市場化改革，加快培育發(fā)展配售電環(huán)節(jié)獨立市場主體，完善中長期市場、現(xiàn)貨市場和輔助服務(wù)市場銜接機(jī)制，擴(kuò)大市場化交易規(guī)模。推進(jìn)電網(wǎng)體制改革，明確以消納可再生能源為主的增量配電網(wǎng)、微電網(wǎng)和分布式電源的市場主體地位。加快形成以儲能和調(diào)峰能力為基礎(chǔ)支撐的新增電力裝機(jī)發(fā)展機(jī)制。完善電力等能源品種價格市場化形成機(jī)制。從有利于節(jié)能的角度深化電價改革，理順輸配電價結(jié)構(gòu)，全面放開競爭性環(huán)節(jié)電價。推進(jìn)煤炭、油氣等市場化改革，加快完善能源統(tǒng)一市場。

此外，要還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制，充分釋放能源發(fā)展活力，為“十五五”時期能源轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展提供新動力。2014年6月13日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議上指出，“堅定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機(jī)制”。隨著改革的深入推進(jìn)，電力市場化改革加速推進(jìn)，電力交易的品種和平臺日趨豐富。同時，對具有自然壟斷性質(zhì)的能源環(huán)節(jié)實行價格核準(zhǔn)，主動放開競爭性領(lǐng)域和競爭性環(huán)節(jié)的價格。