我國是人口大國,勞動力數(shù)量巨大,這是寶貴的資源。同時,解決好就業(yè)問題,又面臨著巨大的壓力。新中國成立70年來,黨中央、國務(wù)院始終把就業(yè)工作擺在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出位置,就業(yè)總量不斷擴(kuò)大,就業(yè)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化,就業(yè)質(zhì)量逐步提高,就業(yè)體制和就業(yè)政策不斷完善,對穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會全局和改善人民生活發(fā)揮了重大積極作用。70年就業(yè)成就的取得,是黨帶領(lǐng)人民干出來的。與就業(yè)相關(guān)的發(fā)展和改革措施不斷出臺,譜寫了一曲具有中國特色、時代精神的就業(yè)贊歌。這對于我們進(jìn)一步推動高質(zhì)量發(fā)展,實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策,實現(xiàn)更加充分和更高質(zhì)量就業(yè),具有十分重要的啟示意義。
堅持以人民為中心,始終把就業(yè)擺在突出位置
中國共產(chǎn)黨人的初心和使命,是為中國人民謀幸福,為中華民族謀復(fù)興。因此,一切工作都要以人民為中心,滿足人民對美好生活的需要。就業(yè)是美好生活的重要組成部分,是美好生活的基礎(chǔ),因此,黨和政府一直把就業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出位置。
新中國成立之初,百廢待興,在人員安置、勞動就業(yè)方面面臨著嚴(yán)峻的局面。中央人民政府始終把安置失業(yè)人員問題作為新中國成立初期的一件大事來抓,并采取救濟(jì)和安置失業(yè)人員的辦法,以期有步驟地解決這個問題。1954年通過的新中國第一部憲法明確規(guī)定:“中華人民共和國公民有勞動的權(quán)利。國家通過國民經(jīng)濟(jì)有計劃的發(fā)展,逐步擴(kuò)大勞動就業(yè),改善勞動條件和工資待遇,以保證公民享受這種權(quán)利。”改革開放后,經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為了黨和國家的中心工作,但促進(jìn)就業(yè)、改善人民生活,始終是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的出發(fā)點和落腳點。
進(jìn)入新世紀(jì)特別是黨的十八大以來,就業(yè)被擺在了經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的優(yōu)先位置。《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定,國家把擴(kuò)大就業(yè)放在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出位置,實施積極的就業(yè)政策,堅持勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)、政府促進(jìn)就業(yè)的方針,多渠道擴(kuò)大就業(yè),并要求“縣級以上人民政府把擴(kuò)大就業(yè)作為經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要目標(biāo),納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃,并制定促進(jìn)就業(yè)的中長期規(guī)劃和年度工作計劃”。為此,我國已先后出臺了兩個就業(yè)促進(jìn)規(guī)劃,即《促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃(2011—2015年)》和《“十三五”促進(jìn)就業(yè)規(guī)劃》。黨的十九大報告提出,就業(yè)是最大的民生,要堅持就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和積極就業(yè)政策,實現(xiàn)更高質(zhì)量和更充分的就業(yè)。近年來,針對復(fù)雜嚴(yán)峻的外部環(huán)境和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)面臨的下行壓力,黨中央提出了“六穩(wěn)”方針,其中“穩(wěn)就業(yè)”是擺在第一位的。
堅持以發(fā)展為第一要務(wù),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)良性互動
經(jīng)濟(jì)增長與促進(jìn)就業(yè)之間并不存在必然的關(guān)系,但總的來說,經(jīng)濟(jì)增長是就業(yè)增加的前提,沒有經(jīng)濟(jì)增長,就業(yè)的根基就不牢靠。因此,不管在什么情況下,我國都能堅持經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場地位,不斷將經(jīng)濟(jì)蛋糕做大,夯實就業(yè)的根基。
新中國成立之初,可謂一窮二白。通過實行“公私兼顧、勞資兩利、城鄉(xiāng)互助、內(nèi)外交流”的基本經(jīng)濟(jì)政策,國民經(jīng)濟(jì)迅速得到恢復(fù),就業(yè)問題也得到了比較好的解決。改革開放后,經(jīng)濟(jì)增長雖然有波動,但整體而言實現(xiàn)了持續(xù)高速增長,經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化,而且實施了擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略,擴(kuò)大就業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展保持了比較好的協(xié)同。
黨的十八大以來,經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài),經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段。我國繼續(xù)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)的良性互動,在高質(zhì)量發(fā)展中創(chuàng)造更多高質(zhì)量就業(yè)機(jī)會。一是在鞏固公有制經(jīng)濟(jì)主體地位的同時,不斷發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。改革開放40多年來,非公有制經(jīng)濟(jì)從小到大、從弱到強(qiáng),不斷發(fā)展壯大,貢獻(xiàn)了50%以上的稅收,60%以上的國內(nèi)總產(chǎn)值,70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果,80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè),是擴(kuò)大就業(yè)和穩(wěn)定就業(yè)的重要力量。二是在積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時,實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。勞動力不斷流向城市是大勢所趨,但美麗、富饒、宜居鄉(xiāng)村的建設(shè),是新時代中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分,將極大地促進(jìn)城鄉(xiāng)兩個勞動力市場的均衡發(fā)展,有效地化解城鎮(zhèn)就業(yè)壓力。三是在促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的同時,打造多個經(jīng)濟(jì)集聚中心。從改革開放之初的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市,到后來的中部崛起、西部大開發(fā)和東北振興,再到現(xiàn)在的京津冀協(xié)同發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長三角區(qū)域一體化戰(zhàn)略,都在不斷發(fā)揮中心城市和城市群在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)中的作用。
四是在鞏固做強(qiáng)傳統(tǒng)動能的同時,不斷培育新動能和經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)。當(dāng)今世界正處在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命孕育期,新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)不斷發(fā)展,它們在為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動力的同時,為創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供了新的空間。五是在深化改革的同時不斷擴(kuò)大開放。我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展得益于對外開放,經(jīng)濟(jì)增長和就業(yè)擴(kuò)大得益于積極參與全球價值鏈。
堅持實事求是,在不同階段實施不同的就業(yè)政策
我國在制定促進(jìn)就業(yè)的政策時,堅持實事求是,一切從實際出發(fā),有針對性地精準(zhǔn)施策,效果顯著。
在新中國成立之初,中央人民政府針對當(dāng)時的失業(yè)情況,采取標(biāo)本兼治的措施,一方面對國民黨政府遺留下的公職人員和官僚資本企業(yè)的職工,采取全包下來政策,以減少新的失業(yè);另一方面,通過“統(tǒng)一介紹就業(yè)與自行就業(yè)兩相結(jié)合”的就業(yè)方針幫助失業(yè)者重新就業(yè)。如此,城鎮(zhèn)登記失業(yè)率從1950年的21%迅速下降到了1957年的6%以下。在改革開放之初,隨著大量知識青年返城,加上新增勞動力,城市的就業(yè)壓力劇增。在解放思想、實事求是的大背景下,黨中央提出了“三結(jié)合”的就業(yè)方針,即勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結(jié)合。這在所有制結(jié)構(gòu)上突破了原有就業(yè)政策的框架,也促成了改革開放后第一次創(chuàng)業(yè)浪潮的形成,有效地緩解了當(dāng)時的就業(yè)壓力。
進(jìn)入新世紀(jì)以來,就業(yè)政策不斷升級,內(nèi)容不斷豐富。針對國有企業(yè)改革導(dǎo)致的下崗職工再就業(yè)問題,我國采取了一系列措施,主要是加大國家財政對社會保障的支持力度,加強(qiáng)“三條保障線”。中共中央、國務(wù)院在2002年9月召開了全國再就業(yè)工作會議,并印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》,提出了積極就業(yè)政策的基本框架,希望通過職業(yè)培訓(xùn)、提供公共崗位、改善就業(yè)環(huán)境、支持勞動者自謀職業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)、鼓勵企業(yè)更多吸納就業(yè)等,有效擴(kuò)大就業(yè)。高校畢業(yè)生和農(nóng)民工成為了就業(yè)的“經(jīng)線”和“緯線”后,積極就業(yè)政策升級擴(kuò)展為更加積極的就業(yè)政策,包括推進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè),拓展就業(yè)新空間;強(qiáng)化職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)等。在2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上提出了就業(yè)優(yōu)先政策,并在今年的兩會上,就業(yè)優(yōu)先政策被置頂為宏觀政策,與財政政策、貨幣政策并列,旨在強(qiáng)化各方面重視就業(yè)、支持就業(yè)的導(dǎo)向。目前,就業(yè)優(yōu)先政策正逐漸落實,全面發(fā)力,就業(yè)形勢穩(wěn)中有進(jìn),整體可控。
堅持改革創(chuàng)新,努力實現(xiàn)勞動力市場靈活性與穩(wěn)定性的平衡
作為配置勞動力資源的機(jī)制,勞動力市場應(yīng)平衡好靈活性和穩(wěn)定性的關(guān)系,過度靈活和過度穩(wěn)定都不利于勞動力市場有效性的發(fā)揮。
勞動力市場靈活穩(wěn)定性作為一種政策性戰(zhàn)略,旨在促進(jìn)勞動力市場和雇傭雙方關(guān)系的靈活化,同時提高就業(yè)和收入的穩(wěn)定性。嚴(yán)格說來,我國改革開放前并不存在真正意義上的勞動力市場,因為勞動力資源的配置是一種行政型配置,就業(yè)是統(tǒng)包統(tǒng)配,工資是統(tǒng)一制定,而且由于戶籍、社會保障等制度,勞動力的流動性較弱。從70年代末期開始,勞動力市場領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革,這種改革是市場取向的,是不斷增加靈活性的過程。
勞動力市場靈活性的增加,一開始在城鄉(xiāng)是各自進(jìn)行的。農(nóng)村由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施,大量剩余農(nóng)村勞動力得到釋放,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不斷興起,大量勞動力進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作,市場在農(nóng)村勞動力的配置方面不斷發(fā)揮作用。與此同時,城市“三結(jié)合”就業(yè)方針的實施,非公有制和集體所有制性質(zhì)的微觀市場主體不斷涌現(xiàn),市場在城市勞動力配置中的作用開始顯現(xiàn)。國有企業(yè)的用工制度和工資制度的靈活性也不斷增加。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,第一次明確提出要“逐步建成勞動力市場”,后來出臺的一系列改革措施,包括戶籍制度改革、大學(xué)生就業(yè)制度改革、事業(yè)單位人事制度改革等,使就業(yè)的市場化程度越來越高。但勞動力畢竟不是一般的生產(chǎn)要素,過度靈活的勞動力市場可能會損害勞動者的合法權(quán)益。實際上,這一問題已經(jīng)不同程度出現(xiàn)了,比如勞動報酬占比不斷下降、工資拖欠、加班過度、保障不足等。這顯然不利于提高勞動大眾的獲得感、幸福感、安全感,因此,進(jìn)入新世紀(jì)特別是黨的十八大以來,我國出臺了諸多措施,以扭轉(zhuǎn)部分地區(qū)、部分行業(yè)勞動力市場過度靈活的局面,更好地實現(xiàn)勞動力市場靈活性和穩(wěn)定性的平衡,比如2007年通過了《勞動合同法》等“三法一條例”,2015年頒布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建和諧勞動關(guān)系的意見》等。
堅持教育優(yōu)先發(fā)展,切實提高勞動者素質(zhì)
勞動者素質(zhì)是決定就業(yè)狀況的重要因素,素質(zhì)高者有更強(qiáng)的就業(yè)能力和就業(yè)崗位創(chuàng)造能力,同時,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級,也需要有更多的高素質(zhì)勞動者。實際上,我國在不同時期都將教育和培訓(xùn)列為重要議事日程,使勞動者素質(zhì)不斷提高,既促進(jìn)了就業(yè),又支撐了發(fā)展。
新中國成立之初,通過發(fā)展正規(guī)學(xué)校教育,舉辦“轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練”“掃盲班”“夜校”等多種形式,勞動者的文化素質(zhì)快速提高。改革開放后,教育領(lǐng)域的改革不斷深化。40多年來,我國的教育事業(yè)大踏步前進(jìn),截至2018年,九年義務(wù)教育已經(jīng)高質(zhì)量普及,高中階段教育毛入學(xué)率將近90%,高等教育毛入學(xué)率將近50%。據(jù)國家統(tǒng)計局初步測算,2018年就業(yè)人員與1982年相比,大專及以上受教育程度人員占比由0.9%上升到20.1%,高中受教育程度人員占比由10.5%提高到18.0%,初中受教育程度人員占比由26.0%提高到43.2%,小學(xué)及以下受教育程度人員占比由62.6%下降到18.7%。
除各級各類正規(guī)學(xué)校教育之外,為更好地適應(yīng)勞動力市場的變化,國家還采取各種措施大力發(fā)展職業(yè)教育和培訓(xùn)事業(yè),將職業(yè)教育和技能培訓(xùn)作為預(yù)防失業(yè)、穩(wěn)定就業(yè)和促進(jìn)再就業(yè)的重要舉措。比如今年的《政府工作報告》就提出要實施職業(yè)技能提升行動,從失業(yè)保險基金結(jié)余中拿出1000億元,用于1500萬人次以上的職工技能提升和轉(zhuǎn)崗轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)。改革完善高職院??荚囌猩k法,鼓勵更多應(yīng)屆高中畢業(yè)生和退役軍人、下崗職工、農(nóng)民工等報考,今年大規(guī)模擴(kuò)招100萬人。職業(yè)教育和培訓(xùn)不僅提升了勞動者的專業(yè)技能,也增強(qiáng)了勞動者的職業(yè)精神和工匠精神。
堅持底線思維,對就業(yè)困難人群給予特殊關(guān)注
任何社會、任何時候,總有一些人群由于各種原因,就業(yè)比較困難。如何幫助他們更好地就業(yè),堅守就業(yè)底線,是維護(hù)社會大局穩(wěn)定和全面建成小康社會的需要。
回顧過去70年,在不同階段,就業(yè)困難人群所指可能并不一樣。在改革開放初期,返城知青屬于就業(yè)困難人員,后來隨著改革的深化,國有企業(yè)下崗職工成為了就業(yè)困難人員。再后來,“4050”人員(40歲以上女性、50歲以上男性)、失地農(nóng)民、零就業(yè)家庭中的勞動年齡人員、連續(xù)失業(yè)一年以上的長期失業(yè)人員、化解過剩產(chǎn)能的企業(yè)職工等,都曾是程度不等的就業(yè)困難人群。對于這些群體,我們堅持底線思維和社會政策要托底的基本要求,有針對性地制定了相關(guān)政策和措施,使他們比較好地實現(xiàn)就業(yè)或再就業(yè),始終保持了較高的就業(yè)水平。
我國政府歷來重視殘疾人就業(yè)與創(chuàng)業(yè),不僅從法律層面保障殘疾人就業(yè)權(quán)利的實現(xiàn),在公共政策方面也推出了各種支持和促進(jìn)殘疾人就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的政策。新中國成立以來,我國殘疾人就業(yè)經(jīng)歷了福利企業(yè)的發(fā)展,按比例就業(yè)的逐步推進(jìn),輔助性就業(yè)、公益性崗位就業(yè)的興起,個體就業(yè)、靈活就業(yè)的蓬勃發(fā)展和支持性就業(yè)的積極探索,形成了豐富多樣的殘疾人就業(yè)形式,極大地促進(jìn)了殘疾人就業(yè),幫助殘疾人脫貧增收。截至2018年,城鄉(xiāng)持證殘疾人就業(yè)人數(shù)達(dá)到了948萬人。
作為一個人口大國,在現(xiàn)代化進(jìn)程當(dāng)中,就業(yè)始終是一個巨大的壓力,不過,解決就業(yè)問題的智慧已經(jīng)存在于積累起來的經(jīng)驗之中。總之,新中國成立70年來的就業(yè)之路成就令人鼓舞,經(jīng)驗彌足珍貴。
【作者系中央黨校(國家行政學(xué)院)社會和生態(tài)文明教研部副主任】
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