黃征學(xué) 國(guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所國(guó)土規(guī)劃研究室主任、研究員

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為構(gòu)建購(gòu)租并舉的住房體系，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，2017年8月，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)方案》），選擇13個(gè)城市開(kāi)展試點(diǎn)，對(duì)11個(gè)省級(jí)國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)推進(jìn)試點(diǎn)相關(guān)工作做出具體部署。在利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房方面，我們有哪些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)？試點(diǎn)前期是否有一定工作基礎(chǔ)？試點(diǎn)城市范圍是如何確定的？地方開(kāi)展利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)要遵循哪些原則？如何確保試點(diǎn)改革組織保障？國(guó)土資源主管部門(mén)在試點(diǎn)中工作側(cè)重點(diǎn)是什么？這些都是我們要深刻認(rèn)識(shí)、著力解決的問(wèn)題。

一、集體建設(shè)用地概念

農(nóng)村集體建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)用地是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村個(gè)人投資或集資進(jìn)行各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)所使用的土地，主要包括：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設(shè)施用地以及農(nóng)村居民住宅用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地分為宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營(yíng)性用地三大類(lèi)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市是指已取得“農(nóng)村集體建設(shè)用地”合法身份的農(nóng)村土地作為資源要素，在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊（集鎮(zhèn)）規(guī)劃的前提下，進(jìn)入土地要素市場(chǎng)，遵循供求、競(jìng)爭(zhēng)等市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行優(yōu)化配置。

農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，從供需主體角度，農(nóng)村集體使用權(quán)流轉(zhuǎn)，分為實(shí)物流轉(zhuǎn)和指標(biāo)流轉(zhuǎn)。

從入市方式角度，農(nóng)村集體建設(shè)用地入市分為出讓、入股、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押。出讓?zhuān)崔r(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓?zhuān)皋r(nóng)村集體土地所有者將一定期限的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)讓與土地使用者，由土地使用者向農(nóng)村集體土地所有者支付出讓價(jià)款。入股，即以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)作價(jià)出資入股，與他人合作、聯(lián)營(yíng)等形式共辦企業(yè)。出租是指農(nóng)村集體土地所有者作為出租人，將集體建設(shè)用地出租給承租人使用，由承租人給出租人支付租金。轉(zhuǎn)讓是指農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人將集體建設(shè)用地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移。轉(zhuǎn)租是指集體建設(shè)用地使用權(quán)人將通過(guò)出讓、出租獲得的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出租。抵押是指農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)人在不轉(zhuǎn)移對(duì)集體建設(shè)用地占有的前提下，將該農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)作為債權(quán)擔(dān)保。

二、集體建設(shè)用地入市面臨的問(wèn)題

第一，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)殘缺。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為代理人，接受委托人制約，大多數(shù)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市都需要經(jīng)2/3的村民同意，增加交易成本。要以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)，開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認(rèn)，探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)新的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制。

第二，農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的問(wèn)題。農(nóng)村土地制度改革的核心是讓農(nóng)民分享到土地的增值收益，要發(fā)揮村黨組織對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占集體資產(chǎn)。維護(hù)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引導(dǎo)進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。

第三，地方政府讓利于民的意愿不強(qiáng)。要扎實(shí)推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶(hù)資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)。

第四，法律法規(guī)方面的制約?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法（2004年修正版）》第四十三條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?，F(xiàn)行法律從土地審批權(quán)和用途管制兩方面嚴(yán)格限制了集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的直接入市流轉(zhuǎn)，這就大大縮小了農(nóng)村集體建設(shè)用地的利用空間。

三、集體建設(shè)用地入市的政策演變

1949-1978年，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革。1950年6月，頒布《中華人民共和國(guó)土地改革法》，第一條明確指出，我國(guó)“實(shí)行農(nóng)民的土地所有制”。農(nóng)民對(duì)擁有的土地“有權(quán)自由經(jīng)營(yíng)、買(mǎi)賣(mài)和出租”。1956年6月，出臺(tái)《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》，第十三條規(guī)定，“入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有”。1962年9月，頒布《農(nóng)村人民公社工作條例（修正草案）》，對(duì)土地和其他主要生產(chǎn)資料實(shí)行“三級(jí)（公社、生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)）所有，隊(duì)（生產(chǎn)隊(duì)）為基礎(chǔ)”。

1979-1997年，農(nóng)村集體建設(shè)用地在有限范圍內(nèi)無(wú)序流轉(zhuǎn)。1982年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》第十條規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。1985年出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》第九項(xiàng)政策規(guī)定，“規(guī)劃區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地，可設(shè)土地開(kāi)發(fā)公司實(shí)行商品化經(jīng)營(yíng)；也允許農(nóng)村地區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織按規(guī)劃建成店房及服務(wù)設(shè)施自主經(jīng)營(yíng)或出租”?！吨腥A人民共和國(guó)憲法修正案（1988年）》第二條指出，“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。