制度包括組織和規(guī)則。在創(chuàng)新中組織非常重要，在錢德勒看來，組織創(chuàng)新是技術(shù)進(jìn)步的組成部分。新技術(shù)僅僅提供了生產(chǎn)率的潛力，實(shí)現(xiàn)新技術(shù)的潛在經(jīng)濟(jì)效益則是一個組織性問題，技術(shù)創(chuàng)新所帶來的可能的經(jīng)濟(jì)效益只有通過組織創(chuàng)新才能被實(shí)現(xiàn)。由此來看，經(jīng)濟(jì)組織的效率可能和技術(shù)變遷同等重要。

自主創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)組織主要有兩種形式：自上而下的創(chuàng)新和自下而上的創(chuàng)新，兩種組織形式的一個重要差別在于投資的來源以及創(chuàng)新的動力來自何處。羅森伯格和伯澤爾指出，要使技術(shù)變革有效而持久，當(dāng)局必須放棄它們對革新進(jìn)程的直接支配權(quán)，并使之分散。這實(shí)際是為技術(shù)進(jìn)步的發(fā)生創(chuàng)造了一個重要條件：成功的創(chuàng)新者要有富足的機(jī)會和決策權(quán)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)進(jìn)步很少是自上而下的，通常也不需要得到權(quán)威部門的許可。但我國的技術(shù)進(jìn)步經(jīng)常是由政府發(fā)起的。

自上而下往往是少數(shù)人的選擇或決策決定了多數(shù)人的選擇，在這種組織形式下，下邊的人為了迎合上邊人的偏好或需要，往往放棄了自己的選擇。而且這種組織形式會導(dǎo)致重復(fù)研究或建設(shè)，同構(gòu)化嚴(yán)重。自下而上的創(chuàng)新是草根式創(chuàng)新，有利于發(fā)揮每個人、每個經(jīng)濟(jì)主體的創(chuàng)造性，所產(chǎn)生的創(chuàng)新能量遠(yuǎn)大于自上而下的創(chuàng)新。

自上而下的研發(fā)組織形式會帶來幾個問題，一是不利于企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向的創(chuàng)新體系的建立；二是研發(fā)與產(chǎn)業(yè)成為兩張皮，不利于發(fā)明轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新的形成；三是這種組織形式不利于解決科技中的誠信與產(chǎn)出率問題，因?yàn)檫^長的委托代理關(guān)系不利于建立有效的科研資源配置的激勵與約束機(jī)制；四是政府導(dǎo)向而非市場導(dǎo)向，難以將創(chuàng)造發(fā)明轉(zhuǎn)化為創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)和實(shí)業(yè)。

2012年，我國已成為僅次于美國的世界第二大研發(fā)投入國。我國大約70%的研究與開發(fā)經(jīng)費(fèi)來自政府，但存在著研發(fā)投入漏損嚴(yán)重的問題，科研資金用于項(xiàng)目本身的僅占40%左右，大量科研經(jīng)費(fèi)流失在項(xiàng)目之外。而在美國、日本和德國則是由工業(yè)界負(fù)責(zé)70%以上的研發(fā)支出。工業(yè)界會更重視根據(jù)市場需求來開發(fā)新技術(shù)和新產(chǎn)品，這樣的研究與開發(fā)更具有商業(yè)實(shí)用價(jià)值。

這些年我國科技投入水平上去了，但主要限于硬件投資，對發(fā)明、創(chuàng)意、創(chuàng)新的激勵不夠。我國的許多項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)規(guī)定只能用于硬件投資，缺少對軟件投入的支持，研發(fā)人員的價(jià)值得不到體現(xiàn)。在研發(fā)投入方面，同樣的金額，縱向課題（政府主導(dǎo)的）比橫向課題（市場主導(dǎo)的）更重要，這是政府主導(dǎo)的研發(fā)高于市場主導(dǎo)的研發(fā)思維的體現(xiàn)。在研發(fā)績效的管理上，大多數(shù)科技投資既不用接受市場的檢驗(yàn)，政府的驗(yàn)收也只能是粗線條的，甚至無用的成果也沒有懲罰措施。

自上而下的創(chuàng)新組織形式導(dǎo)致創(chuàng)新者把眼睛盯著政府而不是市場。以我國的研究機(jī)構(gòu)運(yùn)作為例，這些機(jī)構(gòu)的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)一小部分來自財(cái)政撥款，大部分來自一些部委的“競爭性課題”。這種行政主導(dǎo)和部門分割的研發(fā)投入體制大大降低了研發(fā)投入的效率。一方面，多頭的科技資源供給體制很難集中資源進(jìn)行原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新，部委的課題由于專業(yè)、技術(shù)、信息、利益等方面的原因，也難以反映科技發(fā)展和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并且會導(dǎo)致重復(fù)投入。另一方面，研究機(jī)構(gòu)及科技人員要花很多時間和精力去爭取這些競爭性課題，科研機(jī)構(gòu)難以有效地整合資源，資金低效使用，考核成本高。更重要的是，在這種科技資源分配體制下，科技人員難以靜下心來從事科技研究，雖然很容易導(dǎo)致科技數(shù)量增長，但自主創(chuàng)新能力卻沒有相應(yīng)的提高。更有甚者，一部分研發(fā)投入成為了設(shè)租和尋租的對象，更加阻礙了中國企業(yè)創(chuàng)新的步伐。

（作者：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）