話題

緣起

黨的十八屆四中全會第一次把依法治國作為中央全會的主題，開啟了法治中國建設的新征程。全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，是我國歷史上第一個關于加強法治建設的專門決定，是全面推進依法治國的綱領性文件。全會就全面推進依法治國作出部署，提出了全面推進依法治國的總目標，明確了全面推進依法治國的重大任務。我們要切實把思想和行動統一到中央的決策部署和習近平總書記的講話精神上來，認真貫徹落實中央全會部署的各項任務，全面推進依法治國、依法治省。

依法治國是推進國家治理現代化必由之路

國家治理體系和治理能力現代化本質是要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，真正實現國家各項工作的法治化

馬俊軍

黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”習近平總書記就推進國家治理體系和治理能力現代化做了完整闡述，即“適應時代變化，既改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。”筆者理解習近平總書記的這一重要論斷實質是強調，國家治理體系和治理能力的現代化本質上是要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，真正實現國家各項工作的法治化，依托法治的穩(wěn)定性、嚴謹性、可預期性、可操作性，構建系統完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，使各種制度的執(zhí)行更加嚴格更加高效。因此，依法治國是推進國家治理體系和治理能力現代化必由之路。

科學立法要在立法的民主性、專業(yè)性、精細化、可操作性、剛性等問題上下功夫，更要在重點領域的立法取得突破

十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的六項重大任務，排在第一位的是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統性、針對性、有效性。在中國特色社會主義法律體系已經形成的新的歷史條件下，科學立法要在立法的民主性、專業(yè)性、精細化、可操作性、剛性等問題上下功夫，更要在重點領域的立法取得突破，例如反腐立法。要緊緊圍繞“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的全面深化改革的總目標，堅持把立法決策和改革決策更好地結合起來，落實習近平總書記關于“凡屬重大改革都要于法有據”的精神，重大改革須謀定而后動即先立法、后行動。

行政機關能否嚴格執(zhí)法、法治政府能否建立是實現國家治理能力現代化的關鍵所在

十八屆四中全會提出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。中國和許多國家一樣是個行政主導的國家，國家法律有80%是靠行政機關來執(zhí)行的，所以行政機關能否嚴格執(zhí)法、法治政府能否建立是實現國家治理能力現代化的關鍵所在。嚴格執(zhí)法首先要解決政府職能定位的問題，政府不能越位、缺位、錯位，要使市場在資源配置中起決定性作用，同時更好地發(fā)揮政府作用。這就需要政府在尊重市場經濟規(guī)律的前提下，政府職能定位應該是宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護，減少對微觀經濟活動的干預。其次是深化行政執(zhí)法體制改革，建立權責統一、權威高效的行政執(zhí)法體制，解決權責交叉、多頭執(zhí)法、攬權諉責、有責無權等困擾行政執(zhí)法體制改革多年的頑癥痼疾。第三是完善行政執(zhí)法程序，盡快推動《行政程序法》出臺，通過行政程序提高行政效率、遏制行政腐敗、促進行政民主。

努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義

十八屆四中全會提出，公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。為此，須圍繞確保依法獨立公正行使審判權和檢察權這個核心加快司法體制改革，完善司法權力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。首先，法院和檢察院要擺脫受地方因素干擾辦案的影響，十八屆三中全會《決定》提出，實現省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，破解司法權地方化的困境，廣東省要落實十八屆三中全會和四中全會精神，盡快出臺操作細則。其次，司法權的運行要遵循司法規(guī)律，法官和檢察官要獨立辦案，由審理者裁判，由裁判者負責。同時要建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。

能否做到全民守法是衡量我國法治水平的根本標準

十八屆四中全會提出，法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。目前我國法治建設的最大困境就是有法律，無法治信仰，我國在結束了無法可依的時代之后進入到了有法難依的時代，因此，能否做到全民守法是衡量我國法治水平的根本標準。全民守法首先是各級黨委、政府及其工作人員率先守法，以黨風、政風帶動整個社會形成學法尊法守法用法的良好氛圍。中國共產黨執(zhí)政的合法地位是由憲法規(guī)定的，但是我黨要堅持依法執(zhí)政，各級領導干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法。全民守法必須提高黨員干部法治思維和依法辦事能力，把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部的重要內容，發(fā)揮好官員提拔晉升這個指揮棒的作用。

（作者：中共廣東省委黨校法學教研部副主任、副教授、法學博士）

設立行政法院推進依法行政和法治政府建設

行政訴訟制度為公民遭受違法行政行為的侵犯提供了有效的法律救濟途徑，實質上也是對行政主體、行政權力的一種監(jiān)督與制約

劉 恒

中共十八屆四中全會首次以“依法治國”為主題，為我國未來的“依法治國”之路構建了一幅藍圖，具有十分重大的歷史意義。建設法治國家、法治政府，核心是對行政權力的規(guī)制，即把“行政權力關進籠子里”。推進依法行政，加快建設法治政府，最核心、最直接的是設立行政法院。

設立行政法院具有現實必要性

首先，設立行政法院有利于推進法治政府建設。建設法治政府是一個需要不斷向前推進的過程，也是一個需要多方合力的過程。而設立行政法院無疑是這一過程當中極具里程碑式意義的改革。從近20多年法治建設過程中得到的經驗可看出，對政府權力最佳的監(jiān)督途徑是行政訴訟制度。行政訴訟制度為公民遭受違法行政行為的侵犯提供了有效的法律救濟途徑，實質上也是對行政主體、行政權力的一種監(jiān)督與制約。因此，推進法治政府建設，也需要進一步確保、保障行政訴訟的權力監(jiān)督與制約價值。另一方面，權力腐敗滋生的源頭往往在于權力的不受監(jiān)督、不受控制。而抑制腐敗滋生，也需要從其產生的源頭出發(fā)——監(jiān)督與制約權力。行政訴訟作為一種重要的權力監(jiān)督機制，也是制度化反腐的一個重要組成部分。因此，如何進一步推進行政訴訟制度的發(fā)展，破除行政訴訟當前遭遇的地方化、行政化困境，是未來司法改革的重點。而設立獨立的行政法院，則從根本上為解決這一問題提供一種有效的途徑。

其次，設立行政法院有利于推進法治社會建設。我國當前正處于社會轉型期，社會矛盾頻現。這從我國目前居高不下的行政信訪案件數量可窺一二。歸根結底，公民選擇通過申訴、信訪的方式解決問題，而不愿意通過行政訴訟的法律途徑進行救濟，折射出當前公民對行政訴訟中法院獨立、公正審判地位的不信任，這不利于我國推進法治社會建設。為了樹立行政審判的權威性，解決官民糾紛，維護社會秩序穩(wěn)定，推進法治社會進程，需要一個具有獨立性以及公信力的司法機構。而設立一個專門的行政法院，有利于引導民眾理性表達訴求，通過法律途徑保護個人的合法權益，有利于推進法治社會的建設。

最后，設立行政法院有利于推進司法改革。行政法院的設立有利于擺脫目前法院在行政訴訟中受到的地方保護主義、部門保護主義和行業(yè)保護主義的影響，提升司法的獨立與公正，才能真正地發(fā)揮對行政權的監(jiān)督與制約。因此，設立行政法院，按照司法規(guī)律建立行政法院的體制機制，應當是我國司法改革未來的方向。

設立行政法院具有可行性

首先，設立行政法院具有法律依據。我國《憲法》第一百二十四條規(guī)定：“中華人民共和國設立最高人民法院、地方各級人民法院和軍事法院等專門人民法院。”《人民法院組織法》第二條規(guī)定了我國的審判權由地方各級人民法院、軍事法院等專門人民法院以及最高人民法院行使。從性質上看，行政法院與軍事法院相似，屬于專門人民法院。類似的專門法院還包括了海事法院和鐵路法院。因此，設立行政法院是在現有的憲法和法律框架之下作出的改革，具有法律上的依據。

其次，設立行政法院已積累大量實踐經驗。自1989年《行政訴訟法》生效實施以來，行政訴訟制度已歷經25年。在這25年中，法院的行政審判工作已經累積了大量的行政訴訟案例與行政訴訟經驗，進入了一個相對成熟、穩(wěn)定的階段，但也是一個面臨瓶頸的階段。當前，普遍存在的行政權對于司法權的制約與干預，使得法院行政審判工作的開展面臨困難。雖然最高法院曾在2013年1月4日下發(fā)《最高人民法院關于開展行政案件相對集中管轄試點工作的通知》，決定開展行政案件相對集中管轄試點工作，但這一措施無法從根本上改變行政審判受到干預的現狀。因此，需要有更徹底、更直接的措施來推進司法改革的步伐。設立行政法院有利于培養(yǎng)一批專業(yè)的法官，提高審判的質量，增強專門法院的公信力。

再次，設立行政法院具有域外可借鑒經驗。設立行政法院是大陸法系國家的通行做法，在多個國家和地區(qū)都已經實行這一制度，比如我國的澳門特別行政區(qū)、臺灣地區(qū)、德國、法國以及俄羅斯等。從這些國家與地區(qū)的行政審判司法實踐中可以看出，設立行政法院對于保障行政審判的獨立性、公正性，具有極其重要的作用，同時也能夠更好地發(fā)揮其監(jiān)督和制約行政權力的作用。

（作者：中山大學法學院教授）

立法引領 于法有據

中國法治與改革關系由改革促進法治進入到立法引領改革的新階段

鄧世豹

黨的十八屆四中全會公報提出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領和推動作用。”“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發(fā)展需要。”深刻揭示當代中國改革與法治建設兩大主題之間的關系，明確了處理改革和立法的關系問題的指導原則，立法引領、于法有據，也標志著中國社會發(fā)展由改革促進法治到立法引領改革的新階段。

立法引領、于法有據宣告當代中國法治與改革關系進入新階段

從中國法治建設過程來看，法治建設是與改革開放一同起步的，是改革重要組成部分，法治建設取得成績是改革的重要成果。法治建設與改革進程同步也決定法治建設的特點，由于改革初期法制不健全，很多領域沒有法律規(guī)定，改革主要依靠政策推動，許多改革都是在缺少法律根據甚至違反法律明文規(guī)定的情況下，以政策文件的形式進行的，法律往往只是起到對改革成果的事后確認作用，而非引領和規(guī)范改革。這種改革先行，待條件成熟、成果顯現后，以法律形式將改革的成果固定下來的階段，可以概括為改革促進法治建設階段。2011年，中國特色社會主義法律體系已經形成以后，處理法治建設和改革關系面臨與以往不同的情況，要對處理法治與改革關系有新思路。法律必須被遵守，才有權威性；社會要發(fā)展，必須有創(chuàng)新。法律因為穩(wěn)定而有滯后性，法律的穩(wěn)定性與社會易變性的緊張關系是法治建設和改革創(chuàng)新之間永恒的課題，是30多年改革過程中一直困擾著人們的問題，“良性違憲”或“良性違法”的爭鳴以及關于“先行先試”界限的討論都反映了這種糾結。十八屆四中全會公報基于社會主義法律體系已經形成，強調“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”，提出立法引領、于法有據的處理法治和改革的指導原則，今后中國的法治與改革的關系是改革在法律框架下進行，發(fā)揮法律對改革的規(guī)范和引導作用，進入立法引領改革的新階段。

立法引領、于法有據明確未來中國深化改革的全新路徑

立法引領改革，改革在法律框架下進行是當下中國深化改革的現實要求，當前的改革已經進入攻堅克難階段，改革面臨著艱巨性、復雜性和風險性，依靠以往的手段不能有效推進，必須運用法治思維和法治方法推進改革。法治體現公平公正，可以協調各種利益關系，可以遏制腐敗與分配不公，可以疏導與緩和各種社會矛盾，使改革服從整體利益；法治能保護國家和社會制度及其各方利益，可以在保障社會穩(wěn)定的狀態(tài)下實現改革目的。于法有據的改革才具備合法性，只有具備合法性的改革才會持久長遠，才會贏得廣泛社會支持，改革成果也會得到有效的保障。全面推進依法治國，厲行法治必須糾正以往形成的“改革就是突破法律”的思路，消除將遵守法律理解為因循守舊，將破壞法制理解為勇氣的觀念，樹立崇尚法治，維護法治的信仰。“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。”

立法引領、于法有據賦予立法更大的改革責任，提出更高的要求

發(fā)揮立法引領作用，要求立法活動“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”。立法要“保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實”。“良法是善治之前提”；發(fā)揮立法引領作用，要求立法部門深刻把握社會發(fā)展規(guī)律，傾聽大眾的聲音，將社會改革發(fā)展對法律的需求及時上升為法律，只有把握社會發(fā)展規(guī)律，才能走在社會前頭，才能引領改革發(fā)展。立法不能再僅僅是對現有社會關系的確認，更需要有頂層設計，引領改革；發(fā)揮立法引領作用，要求立法部門必須運用法律發(fā)展的各種方法和機制，發(fā)展法律，完善制度；改革于法有據，立法也必須適應社會發(fā)展。立法要“堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統性、針對性、有效性”。綜合運用法律立廢改，做好法律的清理和法律的解釋工作，對現行的法律法規(guī)及時清理、修改，以適應經濟社會發(fā)展的需要。法律有滯后性，不能因為立法滯后性阻礙社會發(fā)展。只有改革與法律同步才能避免沖突，改革速度取決于立法的速度，做到立法與改革同頻共振，確保在法治軌道上推進改革；發(fā)揮立法引領作用，必須保證立法的科學性、民主性，“深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑”。保證立法活動中各種利益主體平等協商，實現法律的公平、公正。

立法引領，于法有據，賦予立法的改革責任，立法要有改革的擔當，及時將改革決策和任務措施以法律形式加以確認，實現立法與改革決策相銜接，改革不能在法外軌道運行，法律不能成為深化改革的阻礙。

（作者：廣東財經大學法學院院長、教授）