金融結(jié)構(gòu)與金融監(jiān)管的互動(dòng)影響關(guān)系的研究可以表明，在經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展的不同階段，有不同類型的金融結(jié)構(gòu)滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融服務(wù)的實(shí)際需求，所謂的最優(yōu)金融結(jié)構(gòu)是與經(jīng)濟(jì)體具體的發(fā)展階段相關(guān)聯(lián)的。而不同的金融結(jié)構(gòu)有著不同的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)，金融風(fēng)險(xiǎn)的分布范圍、類型、相關(guān)關(guān)系和風(fēng)險(xiǎn)量級(jí)都有所不同。不適應(yīng)本國本階段金融結(jié)構(gòu)的監(jiān)管模式監(jiān)管效率低下，會(huì)制約金融發(fā)展和創(chuàng)新；而適應(yīng)與金融結(jié)構(gòu)的監(jiān)管模式監(jiān)管效率高，能夠強(qiáng)化金融發(fā)展甚至引導(dǎo)金融結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和金融創(chuàng)新。因而要保持有效的金融監(jiān)管，金融監(jiān)管模式要和金融結(jié)構(gòu)的演進(jìn)相適應(yīng)。金融監(jiān)管模式從縱向看，經(jīng)歷了歷史上的分業(yè)、混業(yè)等不同的監(jiān)管模式；從橫向看，目前國際上有美國、英國、澳大利亞等為代表的不同模式。

美國的“多元監(jiān)管者”或“部門監(jiān)管”模式

美國的金融監(jiān)管更像一個(gè)機(jī)構(gòu)型監(jiān)管和功能型監(jiān)管的混合體，或是處于從機(jī)構(gòu)型監(jiān)管向功能型監(jiān)管轉(zhuǎn)型的過渡階段。

美國的金融監(jiān)管是在聯(lián)邦層面和州層面同時(shí)存在的一個(gè)復(fù)雜的混合體。在“大蕭條”之后的羅斯福新政穴New Deal雪中，美國于1933年通過了銀行法案，也即《格拉斯一斯蒂格爾法案》穴Glass—Steagall Act雪，將金融市場和金融機(jī)構(gòu)區(qū)分為特定的部門，銀行、證券和保險(xiǎn)彼此分割相互獨(dú)立，也分別由彼此獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。

這一監(jiān)管體系又稱為“基于機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式”，包括：穴1雪對(duì)銀行等儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)，在州一級(jí)層面的監(jiān)管基礎(chǔ)上，還有五個(gè)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)監(jiān)管者，包括美聯(lián)儲(chǔ)穴FRS雪、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司穴FDIC雪、貨幣監(jiān)理署（OCC雪、聯(lián)貸監(jiān)理署穴OTS雪、國家信用社管理局穴NCUA雪等，其中美聯(lián)儲(chǔ)還充當(dāng)著中央銀行的角色。穴2雪對(duì)證券機(jī)構(gòu)，有一個(gè)聯(lián)邦證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)——證券交易委員會(huì)穴SEC雪，以及一個(gè)聯(lián)邦期貨監(jiān)管機(jī)構(gòu)——商品期貨交易委員會(huì)穴CFTC雪，此外還有州一級(jí)對(duì)證券公司的監(jiān)管等。穴3雪對(duì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，有50多個(gè)幾乎完全州立的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

為適應(yīng)20世紀(jì)70年代以來的金融創(chuàng)新和全球化浪潮，美國于1999年通過《1999年金融現(xiàn)代化法案》穴Gramm—Leach—BlileyAct雪。該法案模糊了分業(yè)監(jiān)管結(jié)構(gòu)下不同金融市場的邊界，允許成立“金融持股公司”或“銀行持股公司”，這類公司能夠從事包括保險(xiǎn)和證券在內(nèi)的任何金融活動(dòng)，是美國從分業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)向混業(yè)經(jīng)營的標(biāo)志。相應(yīng)的，該法案也批準(zhǔn)了“功能監(jiān)管模式”以適應(yīng)新的金融結(jié)構(gòu)，能根據(jù)金融行為或者產(chǎn)品類型而不是根據(jù)機(jī)構(gòu)來劃分監(jiān)管職責(zé)，也即強(qiáng)調(diào)“同樣的行為應(yīng)該由同樣的監(jiān)管者來監(jiān)管”。

然而，《1999年的金融現(xiàn)代化法案》并沒有完全廢除1933年的銀行法案建立的分業(yè)監(jiān)管體系，也沒有在實(shí)際中建立起一個(gè)體現(xiàn)功能監(jiān)管的監(jiān)管結(jié)構(gòu)，功能監(jiān)管的原則并沒有得到徹底的執(zhí)行。結(jié)果是，美國的金融監(jiān)管更像一個(gè)機(jī)構(gòu)型監(jiān)管和功能型監(jiān)管的混合體，或是處于從機(jī)構(gòu)型監(jiān)管向功能型監(jiān)管轉(zhuǎn)型的過渡階段。但兩者的共同特點(diǎn)是，監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)金融部門？穴無論基于金融機(jī)構(gòu)還是基于金融行為？雪被分割開來，都有多個(gè)監(jiān)管者，因而可被稱為“多元監(jiān)管者”或者“部門監(jiān)管”模式。

隨著美國金融證券化的發(fā)展和金融風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)的演變，這種部門監(jiān)管模式越來越體現(xiàn)出與金融結(jié)構(gòu)的不匹配。如多頭監(jiān)管模式下對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的缺失，對(duì)日益發(fā)展的新型金融市場尤其是衍生金融市場、私募基金等的監(jiān)管不夠，而且監(jiān)管者對(duì)資產(chǎn)價(jià)格及金融泡沫的監(jiān)測沒有給予足夠的重視，等等。這些缺陷在2008年爆發(fā)的次貸危機(jī)中得到集中體現(xiàn)。

針對(duì)于此，2010年7月21日奧巴馬簽署了金融監(jiān)管改革法案——《多德－弗蘭克法案》？穴Dodd—Frank Act？雪，對(duì)美國金融監(jiān)管體系進(jìn)行了一系列結(jié)構(gòu)性改變，強(qiáng)化了多元監(jiān)管者之間的統(tǒng)一行動(dòng)和對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)，目的是維護(hù)金融系統(tǒng)的整體穩(wěn)定，防止類似金融危機(jī)的出現(xiàn)。法案主要致力于解決金融危機(jī)暴露出來的主要問題，如通過提高對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、限制銀行的高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營來防范金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，避免“大而不倒”金融機(jī)構(gòu)的形成和對(duì)其的救助，并設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)？穴FSOC？雪；通過建立專門的消費(fèi)者金融保護(hù)局？穴CFPB？雪、完善公司治理和增加高管薪酬透明度等來保護(hù)消費(fèi)者利益；強(qiáng)化對(duì)對(duì)沖基金、私募股權(quán)基金等金融產(chǎn)品的透明度等監(jiān)管要求；對(duì)原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能進(jìn)行必要的重構(gòu)等。盡管這份改革法案能一定程度上緩解美國金融監(jiān)管體系的固有缺陷，但改革并未從根本上改變美國的“多元監(jiān)管者”或者“部門監(jiān)管”的模式。美國金融監(jiān)管體系仍將保持由多個(gè)監(jiān)管者構(gòu)成？穴甚至比之前更多？雪，其監(jiān)管職責(zé)仍根據(jù)傳統(tǒng)的金融部門進(jìn)行區(qū)分。

英國的“單一監(jiān)管者”或“綜合監(jiān)管”模式

FSA從而成為世界上監(jiān)管范圍最廣的金融管理者：它不僅監(jiān)管包括銀行、證券和保險(xiǎn)在內(nèi)的各種金融業(yè)務(wù)，而且負(fù)責(zé)各類審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)行為監(jiān)管。

英國的金融監(jiān)管模式是美國模式的另一極端——只有一個(gè)權(quán)力極大、幾乎全能的監(jiān)管者——金融服務(wù)局？穴FSA？雪。　因而也稱為“單一監(jiān)管者”或“綜合監(jiān)管”模式。

事實(shí)上，20世紀(jì)80年代以前，英國傳統(tǒng)的監(jiān)管體系也是多元化體制，不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)有不同的監(jiān)管分工。然而隨著本國金融業(yè)的持續(xù)變革，銀行、證券、保險(xiǎn)等金融各業(yè)相互滲透、日益融合，原來的多元化監(jiān)管體系顯示出職責(zé)不清晰且監(jiān)管效率低下的缺點(diǎn)。特別是1986年英國金融“大爆炸”改革后，矛盾更加突出，20世紀(jì)90年代巴林銀行倒閉等一系列事件則加速了金融監(jiān)管改革的步伐。

2000年英國議會(huì)通過《金融服務(wù)與市場法》（Financial Services and MarketsBill，F(xiàn)SMB），金融服務(wù)監(jiān)管局？穴Financial servme Authority，F(xiàn)SA？雪正式成立，將之前由英國九個(gè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分擔(dān)的監(jiān)管職能聚于一身，如原來由英格蘭銀行承擔(dān)的銀行業(yè)監(jiān)管權(quán)，原倫敦證交所掌握的對(duì)上市公司的審核權(quán)，原由英國財(cái)政部擁有的保險(xiǎn)立法權(quán)等等。FSA從而成為世界上監(jiān)管范圍最廣的金融管理者：它不僅監(jiān)管包括銀行、證券和保險(xiǎn)在內(nèi)的各種金融業(yè)務(wù)，而且負(fù)責(zé)各類審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)行為監(jiān)管。

FSA與英國的央行——英格蘭銀行也有明確的分工?？傮w而言，英格蘭銀行負(fù)責(zé)“金融系統(tǒng)整體的穩(wěn)定性”，而FSA的監(jiān)管職責(zé)主要是針對(duì)各類具體的金融機(jī)構(gòu)。1998年的《英格蘭銀行法》將銀行監(jiān)管的職責(zé)分配給了FSA，從而不直接對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管發(fā)揮作用。為了應(yīng)對(duì)本輪金融危機(jī)，2009年的銀行業(yè)法案又增加了英格蘭銀行“保持金融穩(wěn)定”的法定目標(biāo)，防止特定領(lǐng)域的問題導(dǎo)致整個(gè)金融系統(tǒng)的崩潰。

澳大利亞的“雙峰監(jiān)管”或“基于目標(biāo)的監(jiān)管”模式

澳大利亞證券和投資委員會(huì)（ASIC）和澳大利亞審慎監(jiān)管局（APRA），分別負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)行為監(jiān)管，被形象地稱之為雙峰監(jiān)管”或者“基于目標(biāo)的監(jiān)管”模式。

澳大利亞的金融監(jiān)管體系是居于多元和一元之間的一種模式。1997年的Wallis報(bào)告檢查了澳大利亞金融創(chuàng)新和現(xiàn)代化的結(jié)果，認(rèn)為傳統(tǒng)的基于部門的金融監(jiān)管已經(jīng)不再有效，建議一個(gè)由兩個(gè)監(jiān)管者構(gòu)成的監(jiān)管框架。

其一是澳大利亞證券和投資委員會(huì)（ASIC），負(fù)責(zé)對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)行為的監(jiān)管。不同于美國SEC的監(jiān)管職責(zé)僅限于證券市場，ASIC的權(quán)力擴(kuò)展到銀行、保險(xiǎn)等更廣泛的金融業(yè)務(wù)范圍，這使得ASIC同時(shí)具有了多個(gè)角色：公司監(jiān)管者，金融市場監(jiān)管者和金融消費(fèi)者保護(hù)者。其二是澳大利亞審慎監(jiān)管局（APRA），顧名思義，APRA負(fù)責(zé)整個(gè)金融體系的審慎監(jiān)管，保證所有金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)行。

由于澳大利亞監(jiān)管機(jī)構(gòu)由以上兩個(gè)單獨(dú)的具有不同權(quán)限的監(jiān)管者組成，它們分別負(fù)責(zé)審慎監(jiān)管和業(yè)務(wù)行為監(jiān)管，所以可形象地稱之為“雙峰監(jiān)管”或者“基于目標(biāo)的監(jiān)管”模式。在ASIC和APRA的“雙峰”之外，還有澳大利亞儲(chǔ)備銀行作為中央銀行，負(fù)責(zé)貨幣政策和金融穩(wěn)定，但不承擔(dān)任何直接的銀行監(jiān)管職責(zé)。

主要監(jiān)管模式的演變對(duì)中國金融監(jiān)管改革的啟示

未來我國既要考慮澳大利亞的較為一致化的基于目標(biāo)的“雙峰監(jiān)管者”模式，也要考慮監(jiān)管整合更高的英國的完全綜合化的“單一監(jiān)管者”模式。

從全球金融結(jié)果演變與金融監(jiān)管體制的互動(dòng)關(guān)系看，中國需要根據(jù)自身金融結(jié)構(gòu)的發(fā)展階段及其風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)特征，選擇適合于中國的監(jiān)管結(jié)構(gòu)和變革方向。如何安排中國金融監(jiān)管改革的路徑，需要基于中國實(shí)際情況進(jìn)行充分論證和成本收益分析。

當(dāng)前，基于中國金融市場分業(yè)經(jīng)營的金融結(jié)構(gòu)、以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的特征和金融行業(yè)之間風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)相對(duì)隔離的現(xiàn)狀，中國可以更多參考美國基于金融部門和金融功能的多元監(jiān)管者模式。同時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注大型金融集團(tuán)的監(jiān)管問題，尤其是那些具有“系統(tǒng)重要性”的金融集團(tuán)。這些集團(tuán)往往規(guī)模巨大，而且經(jīng)營橫跨銀行、保險(xiǎn)、證券、信托等不同行業(yè)，對(duì)整個(gè)金融體系會(huì)造成嚴(yán)重的系統(tǒng)性影響。其次，應(yīng)該創(chuàng)造條件，針對(duì)金融創(chuàng)新在交叉領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)，建立一個(gè)類似于美國金融監(jiān)管體系中的金融服務(wù)監(jiān)管委員會(huì)?。‵SOC）的綜合性金融監(jiān)管組織，將橫跨不同市場的相關(guān)監(jiān)管者（央行、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等）整合在一起，加強(qiáng)合作、共享信息并填補(bǔ)監(jiān)管空白。

從中長期的演進(jìn)趨勢看，隨著中國金融市場化程度的發(fā)展，金融部門之間的界線并不再?zèng)芪挤置?，金融風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)更加復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)更加隱蔽、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的重要性更加凸顯，因而未來中國的監(jiān)管結(jié)構(gòu)更多要考慮澳大利亞的較為一致化的基于目標(biāo)的“雙峰監(jiān)管者”模式，或者監(jiān)管整合更高的英國的完全綜合化的“單一監(jiān)管者”模式。這也為中國金融監(jiān)管提出了長遠(yuǎn)的改革方向。

（巴曙松為國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所副所長、吳博為交通銀行總行研究員、劉睿為云南大學(xué)發(fā)展研究院金融研究所研究員）