中國與全球治理之間的關(guān)系，最值得討論的問題之一正是中國在“全球治理轉(zhuǎn)型”中的作用。“全球治理轉(zhuǎn)型”的題中應(yīng)有之義是中國不僅讓世界治理自己而且自己能夠去治理世界。

自從20世紀(jì)80年代中國加入國際金融機(jī)構(gòu)(國際貨幣基金組織和世界銀行)，尤其是2001年加入世界貿(mào)易組織以來，中國實(shí)際上就進(jìn)入了一個(gè)長期的“被”全球治理，尤其是全球經(jīng)濟(jì)治理的過程。

當(dāng)然，并非中國如此，“刑不上大夫、禮不下庶人”的“例外”國家，即不受國際制度約束、調(diào)控、規(guī)制的國家極少，即使是經(jīng)常用國內(nèi)法來“管理世界”和以“例外主義”之名不加入一些國際制度(如《聯(lián)合國海洋法公約》和“國際刑事法院”)的美國，也要受到國際制度的治理。

客觀地看，以世界銀行為例，過去接近30年，世行在中國發(fā)展的方向上一直施加了其作用和影響。中國走向市場經(jīng)濟(jì)，以及中國維持“發(fā)展(增長)是硬道理”的長期局面，與世界銀行的參與是分不開的。世界銀行一直認(rèn)為，市場和增長是解決貧困問題的主要手段。同時(shí)，世行為了加強(qiáng)與中國的合作，也日益發(fā)揮中國的作用。而且，由于世界銀行在中國試驗(yàn)的成功，也使得這個(gè)全球發(fā)展機(jī)構(gòu)得以成功轉(zhuǎn)型。似乎，世行已經(jīng)與中國形成了更加雙向的互動(dòng)關(guān)系。

類似于世界銀行，國際貨幣基金組織和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等許多的國際經(jīng)濟(jì)組織在中國過去的發(fā)展中都發(fā)揮了重大作用。國際貨幣基金組織在中國貨幣的改革發(fā)揮了也許是一個(gè)不可或缺的作用。不同于世界銀行，UNDP的“人類發(fā)展”在中國的影響越來越大，也許是中國后來重新反思“GDP至上”，提出“科學(xué)發(fā)展”和“增長方式的轉(zhuǎn)型”的一個(gè)知識(shí)和知識(shí)來源。

讓中國“按照國際規(guī)則辦事”

自2005年9月時(shí)任美國常務(wù)副國務(wù)卿佐立克提出要求中國做現(xiàn)存國際體系中的“負(fù)責(zé)的利害攸關(guān)方”，美國一直要求中國在國際上“按規(guī)則辦事”。美國閉口不談，也不可能談到底是“什么規(guī)則”、“誰的規(guī)則”這類問題，因?yàn)樵诿绹磥恚谎远鳎?ldquo;國際規(guī)則”當(dāng)然是現(xiàn)行國際規(guī)則，而現(xiàn)行規(guī)則都是美國主導(dǎo)下形成的。不過，在中國的質(zhì)疑之下，不耐煩的美國似乎開始明確“什么規(guī)則”和“誰的規(guī)則”這類基本問題，但并沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容。比如，此前不久，美國要求中國和東盟就“南中國海”爭端盡快制定有約束力的國際“行為準(zhǔn)則”。因?yàn)槊绹鴱?qiáng)調(diào)國際公海“通行的自由”，將來的南海各方行為準(zhǔn)則，也無非是以“通行的自由”為中心。

美國以及其他西方國家，甚至不少亞洲國家不斷要求中國“按照國際規(guī)則辦事”，好像中國從來“不按照國際規(guī)則辦事”一樣。這制造了一個(gè)天大的謊言。到目前為止，中國加入了幾乎所有的政府間國際組織和有約束力的國際公約。中國加入了《聯(lián)合國海洋法公約》和《京都議定書》，美國則從來沒有加入《聯(lián)合國海洋法公約》(具有諷刺意味的是，2012年，為了在世界海洋對付中國的興起，美國準(zhǔn)備加入這一公約)，更退出了《京都議定書》。中國第一個(gè)于2003年簽署了不使用武力解決爭端的《東南亞友好合作條約》，美國則遲至2009年才簽署該公約。

讓中國“按照(現(xiàn)存西方主導(dǎo)的)國際規(guī)則辦事”就是全球治理中國。

其實(shí)，“全球金融危機(jī)”前后出現(xiàn)一直爭論到今天的關(guān)于“華盛頓共識(shí)”和“北京共識(shí)”問題，但這并不是真問題，而是一個(gè)建立在極大誤解基礎(chǔ)上的假問題。伴隨著中國的市場化經(jīng)濟(jì)改革，在國際金融組織和世界貿(mào)易組織的介入下，中國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和宏觀經(jīng)濟(jì)體制實(shí)際上也是按照“華盛頓共識(shí)”一步步地改革和演變的。如今，中國的宏觀經(jīng)濟(jì)政策之所以能夠和西方進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作，是因?yàn)橹袊慕?jīng)濟(jì)體制與西方的經(jīng)濟(jì)體制的趨同和接近，所以，中國本來就是“華盛頓共識(shí)”的一部分。中國支持非洲的中非合作計(jì)劃，以及為促進(jìn)全球發(fā)展而與世界銀行建立起來的新型伙伴關(guān)系，都是在“華盛頓共識(shí)”下進(jìn)行的。“華盛頓共識(shí)”也有一個(gè)適應(yīng)和改進(jìn)的過程。中國在過去的發(fā)展中并沒有創(chuàng)造出什么“北京共識(shí)”。如果說有“北京共識(shí)”的話，那也不過是改造過的“華盛頓共識(shí)”或者“華盛頓共識(shí)”的一個(gè)種類。

國際規(guī)則、國際規(guī)制等不是一成不變的。要通過國際規(guī)則和國際規(guī)制統(tǒng)治或者治理世界，就要在創(chuàng)設(shè)、導(dǎo)引、成立國際規(guī)則和國際規(guī)制上帶頭。歐盟在全球氣候治理上就是這樣。當(dāng)前包括中國在內(nèi)的國際社會(huì)爭論的“歐盟碳排放交易體系”(ETS)，即歐盟計(jì)劃從2013年起實(shí)行“碳稅政策”。歐盟這樣做，遭到了中國等國的批評和抵制。歐盟已經(jīng)在體制上準(zhǔn)備通過征收“碳稅”治理氣候變化。其他國家，對歐盟的簡單批評和抵制無濟(jì)于事，最好的辦法不是批評和抵制，而是實(shí)行同樣的“碳稅”政策，只有這樣，一方面迫使歐盟對其政策和體制有所調(diào)整和放松，另一方面，也向歐盟看齊，并與歐盟、聯(lián)合國等進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)。

一個(gè)令人擔(dān)心的危險(xiǎn)是，中國在全球氣候治理方面并沒有爭取占據(jù)國際規(guī)則和國際規(guī)制的高點(diǎn)，到頭來只能繼續(xù)被歐盟等在氣候治理上領(lǐng)先的行為體所治理。

我舉這些例子，是想說明一點(diǎn)，過去30年從我們看來的所謂中國的“國內(nèi)”發(fā)展和變革，其實(shí)，絕對不是嚴(yán)格意義上的“國內(nèi)”治理。從全球治理，或者從其他國際行為體的角度看，全球治理的最大內(nèi)容之一是對中國的治理，也就是說，中國一直是全球治理的對象和目標(biāo)。

中國如今提供給諸如非洲和阿富汗等許多國家的援助是不附加嚴(yán)厲條件的，尤其是著名的“不附加政治條件”，其“條件性”是弱的。但是，從20世紀(jì)80年代以來，作為國際經(jīng)濟(jì)組織援助的接受國，中國是接受、落實(shí)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家(雙邊)和主要由這些國家主導(dǎo)的國際經(jīng)濟(jì)組織(多邊)設(shè)立的援助中國的嚴(yán)厲條件的。1998年，國際貨幣基金組織在“亞洲金融危機(jī)”期間迫使一些亞洲國家，尤其是印度尼西亞接受其苛刻的“救援”條件的故事，對許多人來說，仍然歷歷在目。研究者用這個(gè)例子來說明國際貨幣基金組織在管理金融危機(jī)中的角色。國際金融機(jī)構(gòu)過去向中國附加的具體條件性，我們國際關(guān)系學(xué)者所知甚少，但肯定是有條件的，而且也一樣嚴(yán)格。

“中國參與全球治理”

外國和國際經(jīng)濟(jì)組織在中國治理中的過程和事實(shí)說明：中國一直是“被”全球治理的。承認(rèn)這一點(diǎn)，是需要相當(dāng)?shù)挠職獾摹?/p>

如上所述，國際制度介入各個(gè)主權(quán)國家的治理，本來是當(dāng)代世界的現(xiàn)實(shí)，但許多人因?yàn)槊褡逯髁x等考慮卻不愿意面對或者承認(rèn)這一點(diǎn)。因?yàn)椋澜玢y行和國際貨幣基金組織，甚至UNDP等等國際經(jīng)濟(jì)組織，不會(huì)在美國或者歐洲各國發(fā)展中發(fā)揮作用。普通美國人也不知道這些機(jī)構(gòu)或者對這類機(jī)構(gòu)漠不關(guān)心。我們當(dāng)然知道，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束時(shí)擬定的這些“戰(zhàn)后安排”，除了世界銀行一度是為了歐洲(西歐)的復(fù)興，針對的對象不是西方國家。但是，西方通過國際經(jīng)濟(jì)組織對非西方國際的介入，幫助維持和強(qiáng)化了西方對世界的統(tǒng)治。

如今，世界上許多事情正在發(fā)生也許是轉(zhuǎn)折性的大變化。

一方面，如上所述，世界銀行等國際金融機(jī)構(gòu)在中國發(fā)揮的作用繼續(xù)存在且擴(kuò)大。但另一方面，中國也越來越影響國際金融組織。

在當(dāng)前的“全球金融危機(jī)”下，由于不能有效地介入管理金融危機(jī)的過程，國際金融組織也面對著他們的“治理危機(jī)”，即他們的資源不足、機(jī)構(gòu)“治理結(jié)構(gòu)”老化、“新興國家”和發(fā)展中國家在其中的代表性不夠、決策過程和效率存在各種問題。為了存在和轉(zhuǎn)型，國際金融組織更加重視中國等“新興國家”的作用。

中國仍然看重現(xiàn)存的國際經(jīng)濟(jì)秩序，仍然孜孜以求進(jìn)一步深化與國際金融組織的關(guān)系。中國在“全球金融危機(jī)”期間分別向世界銀行和國際貨幣基金組織“增資”出了大力，但與此同時(shí)，中國要求提高在國際金融組織中的投票權(quán)地位。不僅如此，中國也希望進(jìn)入國際貨幣基金組織的“特別提款權(quán)”，以便讓人民幣與美元、歐元、英鎊、日元等一道成為國際儲(chǔ)備貨幣。到目前為止，還沒有任何一個(gè)發(fā)展中國家的貨幣是國際儲(chǔ)備貨幣，人民幣如果如此了，則創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)歷史的紀(jì)錄。

所以，似乎一個(gè)在世界經(jīng)濟(jì)體系中變化了的中國，不再僅僅是“被”全球治理，而是中國也開始要去治理世界。

上述就是當(dāng)前的“中國參與全球治理”的宏大背景。

這次“全球金融危機(jī)”帶來的一個(gè)結(jié)果是，不管西方是否愿意，“全球治理轉(zhuǎn)型”的時(shí)代命題已經(jīng)提出，并且，各種力量開始推動(dòng)全球治理走向?qū)嵸|(zhì)性的轉(zhuǎn)型。

全球治理的轉(zhuǎn)型為中國從被全球治理到參加全球治理、在全球治理中發(fā)揮更大的作用提供了機(jī)會(huì)。“中國治理世界”應(yīng)該構(gòu)成全球治理轉(zhuǎn)型的一部分。筆者在此提出“中國治理世界”的命題，并非“空想”，而是認(rèn)為，如果沒有“中國治理世界”，根本就談不上“全球治理的轉(zhuǎn)型”；中國接受“世界治理中國”時(shí)間太長了(最近這次是過去30多年)，從歷史轉(zhuǎn)折的意義上，也該是“中國治理世界”的時(shí)候了。

然而，中國治理世界的時(shí)代是否真的來臨，主要取決于我們的主觀意識(shí)和規(guī)劃，以及我們治理世界的準(zhǔn)備和能力。我們通過什么方式去治理世界？我們是在現(xiàn)存的全球治理框架內(nèi)治理世界，還是試圖在新的框架中治理世界？這個(gè)世界，現(xiàn)存的國際制度不足以全球治理，而許多新的領(lǐng)域和新的議題(如氣候、網(wǎng)絡(luò)、極地等)卻缺少國際制度。各國不僅試圖在現(xiàn)存國際制度的改革中尋求全球治理的希望和在“全球治理的政治”中的有利地位，而且在創(chuàng)設(shè)新的國際制度方面各有各的表現(xiàn)，有的帶頭，有的跟隨，而有的則顯然在新的國際制度形成過程中大大地?zé)o意識(shí)，今后難逃“被全球治理”的命運(yùn)。

“新興大國”能否有機(jī)會(huì)“變天”？

人性的弱點(diǎn)之一是往往陷入非此即彼的簡單思維中而無法自拔。比如，有一些人認(rèn)為，中國已經(jīng)加入現(xiàn)存世界秩序，且是現(xiàn)存秩序的“最大受益者”，其中包括許多的中國人和中國機(jī)構(gòu)，所以，不應(yīng)該挑戰(zhàn)現(xiàn)存秩序，而是應(yīng)該堅(jiān)持“不挑戰(zhàn)”，況且，中國如果要挑戰(zhàn)現(xiàn)存秩序，在力量上尚不具備。而另一些人認(rèn)為，現(xiàn)存秩序的弊端在這次金融危機(jī)中再次暴露無遺，現(xiàn)有國際制度無法根治資本主義的內(nèi)生頑疾；中國加入現(xiàn)存秩序不是“免費(fèi)搭車”，而是付出了巨大的代價(jià)；西方的主導(dǎo)與非西方的缺少代表性與發(fā)言權(quán)說明現(xiàn)存秩序的不公正性和不合理性；改革并不一定能讓現(xiàn)存秩序很好運(yùn)轉(zhuǎn)，況且，從聯(lián)合國到國際金融組織的改革，改革仍然是小修小補(bǔ)，不觸及西方統(tǒng)治的根本，而是強(qiáng)化西方領(lǐng)導(dǎo)的世界秩序，所以，應(yīng)該“另起爐灶”，建構(gòu)新的世界秩序。

確實(shí)，在維持并強(qiáng)化現(xiàn)存秩序和制度與打破、另起爐灶新秩序是兩種截然不同的觀點(diǎn)，甚至存在著水火不容的沖突。中國若要走向治理世界的地步，當(dāng)然要面對、回答這個(gè)最為基本的問題。截至目前，在理論上，這一問題并沒有很好地回答。

2008-2009年，為了挽救西方經(jīng)濟(jì)，動(dòng)用“新興大國”(即非西方力量)的資源對抗金融危機(jī)，西方“七國集團(tuán)”及其衍生“八國集團(tuán)”決定召開“二十國集團(tuán)”(G20)峰會(huì)，且一度向非“八國集團(tuán)”的成員國開出空頭支票，讓“二十國集團(tuán)”而非仍然的“八國集團(tuán)”成為“國際經(jīng)濟(jì)合作的主要平臺(tái)”(2009年G20匹茲堡峰會(huì)《聯(lián)合聲明》)。這一聲明被“新興大國”，甚至整個(gè)發(fā)展中世界都當(dāng)做了全球治理變革重大的積極發(fā)展，卻隨即遭到了一些西方國家的強(qiáng)力抵制。加拿大、日本、英國、法國等都堅(jiān)持主張“G8和G20并存”，并讓“G8領(lǐng)導(dǎo)G20”。

西方竭力維持在現(xiàn)有全球治理中的主導(dǎo)權(quán)而非真正改革國際金融組織，在2011年的國際貨幣基金組織總裁更替和2012年的世界銀行行長“換屆”中都得到具體細(xì)致的反映。歐美分別“衛(wèi)冕”了IMF和WB的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，預(yù)示著在未來5年西方主導(dǎo)世界經(jīng)濟(jì)治理的局面將持續(xù)。5年后，中國、印度、巴西等“新興大國”能否有機(jī)會(huì)“變天”，讓來自非西方世界第一次掌管國際金融組織？這一前景是有可能的，但并不是必然的。一切取決于西方的“危機(jī)”和“新興大國”的“崛起”勢頭，即所謂“權(quán)力轉(zhuǎn)移”是否持續(xù)。

令人擔(dān)心的是，在“全球金融危機(jī)”仍然繼續(xù)演變的情況下，一系列所謂的“金磚國家”，其“含金量”大大下降，尚未現(xiàn)代化、弊病叢生的印度政治終究難以持續(xù)印度的“發(fā)展奇跡”；“依附論”的故鄉(xiāng)之一巴西仍然沒有擺脫對西方，尤其是美國的“依附”，巴西的第一大貿(mào)易伙伴中國的經(jīng)濟(jì)增長“軟著陸”可能嚴(yán)重打擊巴西對中國的能源和資源出口；中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難；俄羅斯的“復(fù)興”不過是建立在新的“強(qiáng)人政治”和出售資源的基礎(chǔ)上。

全球治理有可能從舊到新的更替和轉(zhuǎn)換，無疑是中國全球治理研究者和實(shí)踐者的機(jī)會(huì)之窗，但是，我們怎么才能抓住這一機(jī)會(huì)？中國能否最終做到治理全球，即在“新的全球治理”中發(fā)揮新的作用？我的看法是，在既有的巨大政策慣性下，先不要急著回答這些問題。由于中國既是維持現(xiàn)存的全球治理，又是推動(dòng)全球治理轉(zhuǎn)型，更由于中國長期以來是其他全球治理行為體治理的對象，一個(gè)有著“平天下”傳統(tǒng)抱負(fù)的中國能否最終在21世紀(jì)全球治理轉(zhuǎn)型中發(fā)揮關(guān)鍵的不可或缺的作用，是未定之天。

(本文為作者在中共中央編譯局“全球治理與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心”成立大會(huì)與學(xué)術(shù)研討會(huì)上的發(fā)言)