中國與全球治理之間的關系，最值得討論的問題之一正是中國在“全球治理轉(zhuǎn)型”中的作用。“全球治理轉(zhuǎn)型”的題中應有之義是中國不僅讓世界治理自己而且自己能夠去治理世界。

自從20世紀80年代中國加入國際金融機構(國際貨幣基金組織和世界銀行)，尤其是2001年加入世界貿(mào)易組織以來，中國實際上就進入了一個長期的“被”全球治理，尤其是全球經(jīng)濟治理的過程。

當然，并非中國如此，“刑不上大夫、禮不下庶人”的“例外”國家，即不受國際制度約束、調(diào)控、規(guī)制的國家極少，即使是經(jīng)常用國內(nèi)法來“管理世界”和以“例外主義”之名不加入一些國際制度(如《聯(lián)合國海洋法公約》和“國際刑事法院”)的美國，也要受到國際制度的治理。

客觀地看，以世界銀行為例，過去接近30年，世行在中國發(fā)展的方向上一直施加了其作用和影響。中國走向市場經(jīng)濟，以及中國維持“發(fā)展(增長)是硬道理”的長期局面，與世界銀行的參與是分不開的。世界銀行一直認為，市場和增長是解決貧困問題的主要手段。同時，世行為了加強與中國的合作，也日益發(fā)揮中國的作用。而且，由于世界銀行在中國試驗的成功，也使得這個全球發(fā)展機構得以成功轉(zhuǎn)型。似乎，世行已經(jīng)與中國形成了更加雙向的互動關系。

類似于世界銀行，國際貨幣基金組織和聯(lián)合國開發(fā)計劃署等許多的國際經(jīng)濟組織在中國過去的發(fā)展中都發(fā)揮了重大作用。國際貨幣基金組織在中國貨幣的改革發(fā)揮了也許是一個不可或缺的作用。不同于世界銀行，UNDP的“人類發(fā)展”在中國的影響越來越大，也許是中國后來重新反思“GDP至上”，提出“科學發(fā)展”和“增長方式的轉(zhuǎn)型”的一個知識和知識來源。

讓中國“按照國際規(guī)則辦事”

自2005年9月時任美國常務副國務卿佐立克提出要求中國做現(xiàn)存國際體系中的“負責的利害攸關方”，美國一直要求中國在國際上“按規(guī)則辦事”。美國閉口不談，也不可能談到底是“什么規(guī)則”、“誰的規(guī)則”這類問題，因為在美國看來，不言而喻，“國際規(guī)則”當然是現(xiàn)行國際規(guī)則，而現(xiàn)行規(guī)則都是美國主導下形成的。不過，在中國的質(zhì)疑之下，不耐煩的美國似乎開始明確“什么規(guī)則”和“誰的規(guī)則”這類基本問題，但并沒有實質(zhì)內(nèi)容。比如，此前不久，美國要求中國和東盟就“南中國海”爭端盡快制定有約束力的國際“行為準則”。因為美國強調(diào)國際公海“通行的自由”，將來的南海各方行為準則，也無非是以“通行的自由”為中心。

美國以及其他西方國家，甚至不少亞洲國家不斷要求中國“按照國際規(guī)則辦事”，好像中國從來“不按照國際規(guī)則辦事”一樣。這制造了一個天大的謊言。到目前為止，中國加入了幾乎所有的政府間國際組織和有約束力的國際公約。中國加入了《聯(lián)合國海洋法公約》和《京都議定書》，美國則從來沒有加入《聯(lián)合國海洋法公約》(具有諷刺意味的是，2012年，為了在世界海洋對付中國的興起，美國準備加入這一公約)，更退出了《京都議定書》。中國第一個于2003年簽署了不使用武力解決爭端的《東南亞友好合作條約》，美國則遲至2009年才簽署該公約。

讓中國“按照(現(xiàn)存西方主導的)國際規(guī)則辦事”就是全球治理中國。

其實，“全球金融危機”前后出現(xiàn)一直爭論到今天的關于“華盛頓共識”和“北京共識”問題，但這并不是真問題，而是一個建立在極大誤解基礎上的假問題。伴隨著中國的市場化經(jīng)濟改革，在國際金融組織和世界貿(mào)易組織的介入下，中國的宏觀經(jīng)濟政策和宏觀經(jīng)濟體制實際上也是按照“華盛頓共識”一步步地改革和演變的。如今，中國的宏觀經(jīng)濟政策之所以能夠和西方進行協(xié)調(diào)與合作，是因為中國的經(jīng)濟體制與西方的經(jīng)濟體制的趨同和接近，所以，中國本來就是“華盛頓共識”的一部分。中國支持非洲的中非合作計劃，以及為促進全球發(fā)展而與世界銀行建立起來的新型伙伴關系，都是在“華盛頓共識”下進行的。“華盛頓共識”也有一個適應和改進的過程。中國在過去的發(fā)展中并沒有創(chuàng)造出什么“北京共識”。如果說有“北京共識”的話，那也不過是改造過的“華盛頓共識”或者“華盛頓共識”的一個種類。

國際規(guī)則、國際規(guī)制等不是一成不變的。要通過國際規(guī)則和國際規(guī)制統(tǒng)治或者治理世界，就要在創(chuàng)設、導引、成立國際規(guī)則和國際規(guī)制上帶頭。歐盟在全球氣候治理上就是這樣。當前包括中國在內(nèi)的國際社會爭論的“歐盟碳排放交易體系”(ETS)，即歐盟計劃從2013年起實行“碳稅政策”。歐盟這樣做，遭到了中國等國的批評和抵制。歐盟已經(jīng)在體制上準備通過征收“碳稅”治理氣候變化。其他國家，對歐盟的簡單批評和抵制無濟于事，最好的辦法不是批評和抵制，而是實行同樣的“碳稅”政策，只有這樣，一方面迫使歐盟對其政策和體制有所調(diào)整和放松，另一方面，也向歐盟看齊，并與歐盟、聯(lián)合國等進行宏觀經(jīng)濟政策協(xié)調(diào)。

一個令人擔心的危險是，中國在全球氣候治理方面并沒有爭取占據(jù)國際規(guī)則和國際規(guī)制的高點，到頭來只能繼續(xù)被歐盟等在氣候治理上領先的行為體所治理。

我舉這些例子，是想說明一點，過去30年從我們看來的所謂中國的“國內(nèi)”發(fā)展和變革，其實，絕對不是嚴格意義上的“國內(nèi)”治理。從全球治理，或者從其他國際行為體的角度看，全球治理的最大內(nèi)容之一是對中國的治理，也就是說，中國一直是全球治理的對象和目標。

中國如今提供給諸如非洲和阿富汗等許多國家的援助是不附加嚴厲條件的，尤其是著名的“不附加政治條件”，其“條件性”是弱的。但是，從20世紀80年代以來，作為國際經(jīng)濟組織援助的接受國，中國是接受、落實了經(jīng)濟發(fā)達國家(雙邊)和主要由這些國家主導的國際經(jīng)濟組織(多邊)設立的援助中國的嚴厲條件的。1998年，國際貨幣基金組織在“亞洲金融危機”期間迫使一些亞洲國家，尤其是印度尼西亞接受其苛刻的“救援”條件的故事，對許多人來說，仍然歷歷在目。研究者用這個例子來說明國際貨幣基金組織在管理金融危機中的角色。國際金融機構過去向中國附加的具體條件性，我們國際關系學者所知甚少，但肯定是有條件的，而且也一樣嚴格。

“中國參與全球治理”

外國和國際經(jīng)濟組織在中國治理中的過程和事實說明：中國一直是“被”全球治理的。承認這一點，是需要相當?shù)挠職獾摹?/p>

如上所述，國際制度介入各個主權國家的治理，本來是當代世界的現(xiàn)實，但許多人因為民族主義等考慮卻不愿意面對或者承認這一點。因為，世界銀行和國際貨幣基金組織，甚至UNDP等等國際經(jīng)濟組織，不會在美國或者歐洲各國發(fā)展中發(fā)揮作用。普通美國人也不知道這些機構或者對這類機構漠不關心。我們當然知道，第二次世界大戰(zhàn)結束時擬定的這些“戰(zhàn)后安排”，除了世界銀行一度是為了歐洲(西歐)的復興，針對的對象不是西方國家。但是，西方通過國際經(jīng)濟組織對非西方國際的介入，幫助維持和強化了西方對世界的統(tǒng)治。

如今，世界上許多事情正在發(fā)生也許是轉(zhuǎn)折性的大變化。

一方面，如上所述，世界銀行等國際金融機構在中國發(fā)揮的作用繼續(xù)存在且擴大。但另一方面，中國也越來越影響國際金融組織。

在當前的“全球金融危機”下，由于不能有效地介入管理金融危機的過程，國際金融組織也面對著他們的“治理危機”，即他們的資源不足、機構“治理結構”老化、“新興國家”和發(fā)展中國家在其中的代表性不夠、決策過程和效率存在各種問題。為了存在和轉(zhuǎn)型，國際金融組織更加重視中國等“新興國家”的作用。

中國仍然看重現(xiàn)存的國際經(jīng)濟秩序，仍然孜孜以求進一步深化與國際金融組織的關系。中國在“全球金融危機”期間分別向世界銀行和國際貨幣基金組織“增資”出了大力，但與此同時，中國要求提高在國際金融組織中的投票權地位。不僅如此，中國也希望進入國際貨幣基金組織的“特別提款權”，以便讓人民幣與美元、歐元、英鎊、日元等一道成為國際儲備貨幣。到目前為止，還沒有任何一個發(fā)展中國家的貨幣是國際儲備貨幣，人民幣如果如此了，則創(chuàng)造了世界經(jīng)濟歷史的紀錄。

所以，似乎一個在世界經(jīng)濟體系中變化了的中國，不再僅僅是“被”全球治理，而是中國也開始要去治理世界。

上述就是當前的“中國參與全球治理”的宏大背景。

這次“全球金融危機”帶來的一個結果是，不管西方是否愿意，“全球治理轉(zhuǎn)型”的時代命題已經(jīng)提出，并且，各種力量開始推動全球治理走向?qū)嵸|(zhì)性的轉(zhuǎn)型。

全球治理的轉(zhuǎn)型為中國從被全球治理到參加全球治理、在全球治理中發(fā)揮更大的作用提供了機會。“中國治理世界”應該構成全球治理轉(zhuǎn)型的一部分。筆者在此提出“中國治理世界”的命題，并非“空想”，而是認為，如果沒有“中國治理世界”，根本就談不上“全球治理的轉(zhuǎn)型”；中國接受“世界治理中國”時間太長了(最近這次是過去30多年)，從歷史轉(zhuǎn)折的意義上，也該是“中國治理世界”的時候了。

然而，中國治理世界的時代是否真的來臨，主要取決于我們的主觀意識和規(guī)劃，以及我們治理世界的準備和能力。我們通過什么方式去治理世界？我們是在現(xiàn)存的全球治理框架內(nèi)治理世界，還是試圖在新的框架中治理世界？這個世界，現(xiàn)存的國際制度不足以全球治理，而許多新的領域和新的議題(如氣候、網(wǎng)絡、極地等)卻缺少國際制度。各國不僅試圖在現(xiàn)存國際制度的改革中尋求全球治理的希望和在“全球治理的政治”中的有利地位，而且在創(chuàng)設新的國際制度方面各有各的表現(xiàn)，有的帶頭，有的跟隨，而有的則顯然在新的國際制度形成過程中大大地無意識，今后難逃“被全球治理”的命運。

“新興大國”能否有機會“變天”？

人性的弱點之一是往往陷入非此即彼的簡單思維中而無法自拔。比如，有一些人認為，中國已經(jīng)加入現(xiàn)存世界秩序，且是現(xiàn)存秩序的“最大受益者”，其中包括許多的中國人和中國機構，所以，不應該挑戰(zhàn)現(xiàn)存秩序，而是應該堅持“不挑戰(zhàn)”，況且，中國如果要挑戰(zhàn)現(xiàn)存秩序，在力量上尚不具備。而另一些人認為，現(xiàn)存秩序的弊端在這次金融危機中再次暴露無遺，現(xiàn)有國際制度無法根治資本主義的內(nèi)生頑疾；中國加入現(xiàn)存秩序不是“免費搭車”，而是付出了巨大的代價；西方的主導與非西方的缺少代表性與發(fā)言權說明現(xiàn)存秩序的不公正性和不合理性；改革并不一定能讓現(xiàn)存秩序很好運轉(zhuǎn)，況且，從聯(lián)合國到國際金融組織的改革，改革仍然是小修小補，不觸及西方統(tǒng)治的根本，而是強化西方領導的世界秩序，所以，應該“另起爐灶”，建構新的世界秩序。

確實，在維持并強化現(xiàn)存秩序和制度與打破、另起爐灶新秩序是兩種截然不同的觀點，甚至存在著水火不容的沖突。中國若要走向治理世界的地步，當然要面對、回答這個最為基本的問題。截至目前，在理論上，這一問題并沒有很好地回答。

2008-2009年，為了挽救西方經(jīng)濟，動用“新興大國”(即非西方力量)的資源對抗金融危機，西方“七國集團”及其衍生“八國集團”決定召開“二十國集團”(G20)峰會，且一度向非“八國集團”的成員國開出空頭支票，讓“二十國集團”而非仍然的“八國集團”成為“國際經(jīng)濟合作的主要平臺”(2009年G20匹茲堡峰會《聯(lián)合聲明》)。這一聲明被“新興大國”，甚至整個發(fā)展中世界都當做了全球治理變革重大的積極發(fā)展，卻隨即遭到了一些西方國家的強力抵制。加拿大、日本、英國、法國等都堅持主張“G8和G20并存”，并讓“G8領導G20”。

西方竭力維持在現(xiàn)有全球治理中的主導權而非真正改革國際金融組織，在2011年的國際貨幣基金組織總裁更替和2012年的世界銀行行長“換屆”中都得到具體細致的反映。歐美分別“衛(wèi)冕”了IMF和WB的領導權，預示著在未來5年西方主導世界經(jīng)濟治理的局面將持續(xù)。5年后，中國、印度、巴西等“新興大國”能否有機會“變天”，讓來自非西方世界第一次掌管國際金融組織？這一前景是有可能的，但并不是必然的。一切取決于西方的“危機”和“新興大國”的“崛起”勢頭，即所謂“權力轉(zhuǎn)移”是否持續(xù)。

令人擔心的是，在“全球金融危機”仍然繼續(xù)演變的情況下，一系列所謂的“金磚國家”，其“含金量”大大下降，尚未現(xiàn)代化、弊病叢生的印度政治終究難以持續(xù)印度的“發(fā)展奇跡”；“依附論”的故鄉(xiāng)之一巴西仍然沒有擺脫對西方，尤其是美國的“依附”，巴西的第一大貿(mào)易伙伴中國的經(jīng)濟增長“軟著陸”可能嚴重打擊巴西對中國的能源和資源出口；中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型困難；俄羅斯的“復興”不過是建立在新的“強人政治”和出售資源的基礎上。

全球治理有可能從舊到新的更替和轉(zhuǎn)換，無疑是中國全球治理研究者和實踐者的機會之窗，但是，我們怎么才能抓住這一機會？中國能否最終做到治理全球，即在“新的全球治理”中發(fā)揮新的作用？我的看法是，在既有的巨大政策慣性下，先不要急著回答這些問題。由于中國既是維持現(xiàn)存的全球治理，又是推動全球治理轉(zhuǎn)型，更由于中國長期以來是其他全球治理行為體治理的對象，一個有著“平天下”傳統(tǒng)抱負的中國能否最終在21世紀全球治理轉(zhuǎn)型中發(fā)揮關鍵的不可或缺的作用，是未定之天。

(本文為作者在中共中央編譯局“全球治理與發(fā)展戰(zhàn)略研究中心”成立大會與學術研討會上的發(fā)言)