近日，中共中央印發(fā)《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》，明確提出，要完善疫情防控相關(guān)立法，全面加強公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。在全球化背景下，公共衛(wèi)生安全已經(jīng)與政治安全、經(jīng)濟安全并列，成為現(xiàn)代國家安全的重要組成部分。強大的公共衛(wèi)生體系離不開法治的有力支撐，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系是保障人民生命安全和身體健康，維護國家安全和社會穩(wěn)定的迫切需要。

我國公共衛(wèi)生立法面臨的問題

我國的公共衛(wèi)生立法始于20世紀(jì)80年代末期，目前已初步建立起包括30余部法律在內(nèi)的公共衛(wèi)生法律保障框架。其中的綜合性立法包括《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《生物安全法》《動物防疫法》《進出境動植物檢疫法》等；還有十余部與公共衛(wèi)生相關(guān)的專門法律，如《藥品管理法》《疫苗管理法》《職業(yè)病防治法》等；此外，在有關(guān)法律中還涉及諸多的公共衛(wèi)生法律條款。過去30多年，這一制度體系在傳染病防治、維護公共衛(wèi)生安全方面發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著新發(fā)疾病和突發(fā)重大疫情的出現(xiàn)，公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系也暴露出了不適應(yīng)性和滯后性，亟待完善。

公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系涉及面廣，內(nèi)容龐雜，層次繁多。其內(nèi)容涉及突發(fā)事件衛(wèi)生應(yīng)急和傳染病防控、慢性病和職業(yè)病防治、重點人群保健、院前急救和精神衛(wèi)生等多個領(lǐng)域；其表現(xiàn)形式除了法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章外，還有國務(wù)院及其衛(wèi)生行政主管部門的規(guī)范性文件、中國疾病預(yù)防控制中心的技術(shù)規(guī)范以及我國參加的國際公共衛(wèi)生公約等。長期以來，公共衛(wèi)生法學(xué)處于法學(xué)和醫(yī)學(xué)兩大學(xué)科的邊緣領(lǐng)域，理論研究比較薄弱，很多方面還有待形成共識。在立法方面也缺乏一部起統(tǒng)領(lǐng)作用的公共衛(wèi)生基本法，對公共衛(wèi)生事業(yè)的目標(biāo)宗旨，機構(gòu)的職責(zé)權(quán)限、功能定位、人才隊伍建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施保障等基本內(nèi)容予以明確，這制約影響了公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法治進程。

我國公共衛(wèi)生法律數(shù)量較多，但立法的前瞻性、系統(tǒng)性還不強，存在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的被動立法現(xiàn)象，導(dǎo)致法律體系內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，交叉重復(fù)、相互抵觸的情形時有發(fā)生。例如，《傳染病防治法》與《突發(fā)事件應(yīng)對法》在信息收集主體、信息研判與評估、信息發(fā)布、預(yù)警機制、應(yīng)急機制啟動、應(yīng)急措施、“疫區(qū)”或“危險區(qū)域”劃定、防控措施相對人等方面的規(guī)定均存在不一致甚至沖突之處。以應(yīng)急響應(yīng)為例，《突發(fā)事件應(yīng)對法》確立的是自下而上的應(yīng)急模式，明確地方政府是防止危機擴散的第一責(zé)任人，賦予其迅速啟動應(yīng)急響應(yīng)的權(quán)力。而《傳染病防治法》規(guī)定的是自上而下的應(yīng)急模式，地方人民政府無權(quán)自主啟動應(yīng)急響應(yīng)，必須接到國務(wù)院衛(wèi)生行政部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府發(fā)出的傳染病預(yù)警后，方可啟動。此外，對于信息發(fā)布權(quán)主體，相關(guān)法律法規(guī)也存在不一致之處。

我國現(xiàn)行公共衛(wèi)生領(lǐng)域的法律法規(guī)存在滯后現(xiàn)象，一個突出的表現(xiàn)就是規(guī)定過于原則，缺乏可操作性，難以滿足新時代公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實需求。以《傳染病防治法》為例，該法主要適用于法定傳染病，對新發(fā)突發(fā)傳染病，只有在需要采取甲類傳染病的預(yù)防、控制措施時，才能由國務(wù)院衛(wèi)生行政部門報國務(wù)院批準(zhǔn)后予以公布、實施。此外，《傳染病防治法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對限制人身自由的規(guī)定也比較模糊，有關(guān)采取行政強制措施的主體、權(quán)限、內(nèi)容、程序等方面的規(guī)定不夠明確，行政裁量權(quán)過大，容易引發(fā)糾紛。

完善我國公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系的路徑

當(dāng)前，全球重大公共衛(wèi)生事件進入高發(fā)期，面對不斷變化的社會環(huán)境，全面加強公共衛(wèi)生法治保障，提升公共衛(wèi)生治理能力成為當(dāng)務(wù)之急。為此，應(yīng)遵循人民至上、預(yù)防為主的理念，按照立法修法與體制機制改革同步推進的思路，堅持問題導(dǎo)向，系統(tǒng)規(guī)劃，統(tǒng)籌布局，堅持立改廢釋并舉，有序推動立法修法進程，盡快形成內(nèi)在協(xié)調(diào)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密、門類齊全、運行有效的公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系。

一是完善框架體系。加強公共衛(wèi)生法治的理論研究和實踐探索，構(gòu)建具有中國特色的公共衛(wèi)生法治理論，適時出臺我國公共衛(wèi)生基本法，作為統(tǒng)領(lǐng)公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系的母法，明確規(guī)定公共衛(wèi)生的功能性質(zhì)、基本方針、政策原則、組織機構(gòu)、體制機制等基本內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建針對公共衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療保障、健康促進、公共衛(wèi)生監(jiān)督、公共衛(wèi)生危機管理和國際公共衛(wèi)生等在內(nèi)的“多維一體”公共衛(wèi)生法律法規(guī)體系。當(dāng)前，應(yīng)將公共衛(wèi)生、生物安全、突發(fā)事件應(yīng)對作為“國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系”中“公共衛(wèi)生、國家安全、應(yīng)急管理”三個維度的法律支撐，重點予以建設(shè)完善。

二是加強內(nèi)部協(xié)調(diào)。法律制度的沖突，有許多需要通過體制機制創(chuàng)新來解決，要重點改革突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急響應(yīng)的跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制以及公共衛(wèi)生重大風(fēng)險的研判、評估、決策、防控協(xié)同機制。在疫情預(yù)警信息的批準(zhǔn)、發(fā)布決策上，國家衛(wèi)生健康委員會、衛(wèi)生健康監(jiān)督中心、中國疾病預(yù)防控制中心等組織機構(gòu)都被賦予了一定的職能，到底是由誰主導(dǎo)還存在爭議，可由國家衛(wèi)健委副主任和相關(guān)負(fù)責(zé)人、相關(guān)知名專家組成國家流行病防治指導(dǎo)委員會，最終負(fù)責(zé)重大傳染病的報告審核、批準(zhǔn)和對外發(fā)布。在改革公共衛(wèi)生體制時，要提升決策的專業(yè)性，增強部門間的協(xié)調(diào)，并及時將適用可行的改革舉措以法律法規(guī)形式固定下來，化解制度間的矛盾沖突。

三是優(yōu)化制度設(shè)計。為高效靈活地應(yīng)對公共衛(wèi)生危機，應(yīng)當(dāng)從疫情預(yù)警、信息發(fā)布、開展防控、社會面管控等方面，明確相應(yīng)職權(quán)范圍和有關(guān)要求，并在相關(guān)法律中賦予地方政府一定的決策權(quán)，以便其機動靈活采取措施；增加社會力量有序參與公共衛(wèi)生治理的條款，推動建立“群防群治”長效機制。例如，今年9月北京市人大常委會通過的《北京市突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》規(guī)定，任何單位和個人都有權(quán)向人民政府及其有關(guān)部門報告突發(fā)公共衛(wèi)生事件隱患，經(jīng)調(diào)查核實的，予以獎勵，對非惡意的不實報告不予追究責(zé)任，體現(xiàn)了靈活務(wù)實的立法理念；對于公共衛(wèi)生法律制度中關(guān)鍵條款過于原則、抽象導(dǎo)致的可操作性不強等問題，要及時配套實施細則，增加實效性、可操作性，并適當(dāng)強化法律責(zé)任條款。