【中圖分類號】D262 【文獻標識碼】A

法國著名哲學(xué)家孟德斯鳩在《論法的精神》一書中指出：“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗，防止權(quán)力濫用的辦法，就是用權(quán)力約束權(quán)力，權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗。”①約束權(quán)力的最好辦法是 “把權(quán)力關(guān)進制度的籠子”里，從國際經(jīng)驗來看就是要從制度上確立權(quán)力的邊界，即建立權(quán)力清單制度，讓權(quán)力在公開透明中運行。

權(quán)力清單：作用與意義

黨的十八屆三中全會審議通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出了“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”②的要求。權(quán)力清單制度，就是要界定清楚每個職能部門、每個單位、每個崗位的職責(zé)與權(quán)力邊界，讓民眾都知曉權(quán)力的“家底”。規(guī)范和明確權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任，而且要做到可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)，要公開行政權(quán)力，先得知道一個單位、一個崗位到底有多少權(quán)力。即要求權(quán)力只能在某個部門、崗位被明確賦予的職責(zé)和邊界之內(nèi)活動。某個權(quán)力崗位能做什么，不能做什么，便一目了然了。

可見，權(quán)力清單，簡單說來就是依法優(yōu)化和公開權(quán)力運行流程，逐步形成權(quán)責(zé)清晰、程序嚴密、運行公開、監(jiān)督有效的行政權(quán)力運行機制，以有效解決權(quán)力運行中存在的不作為、亂作為、權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法、相互推諉、監(jiān)管缺位、暗箱操作、權(quán)力尋租等突出問題。這個清單一旦公之于眾，意義很大。

權(quán)力清單作為一種制度性授權(quán)機制，它要求對事務(wù)的辦理流程、相關(guān)的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權(quán)責(zé)范圍以及獎懲措施做出非常具體的規(guī)定，這無疑是我國政府內(nèi)部管理的一場革命，將使公職人員的工作作風(fēng)和政府的工作效率產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。以清單形式對各項權(quán)力的邊界進行明確規(guī)定，不僅對權(quán)力越界行為有了抵制、制約、監(jiān)督、查辦、懲處的明確標準，能有效減少各種權(quán)力越界行為，維護法律法規(guī)的權(quán)威性，而且也給包括市場行為在內(nèi)的各種社會行為在邊界之內(nèi)和底線之上留下了足夠活動空間，有利于公民遵紀守法和市場主體依法經(jīng)營。

政府“法無授權(quán)不可為”，建立各級政府的權(quán)力清單制度，實際上正是政府轉(zhuǎn)變職能，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的真正落實。根據(jù)本屆政府把現(xiàn)有行政審批事項再削減1/3的要求，2013年已分批取消和下放了416項行政審批事項。簡政放權(quán)的成果也已經(jīng)顯現(xiàn)。全面建立各級政府的權(quán)力清單制度，就意味著該曬出權(quán)力清單的不僅僅是中央政府部門，還包括地方各級政府。近期，各地密集推出地方版的權(quán)力清單，開啟大規(guī)模“曬單”行動。比如，浙江富陽公布了全國首份縣級政府部門權(quán)力清單，同時向社會公眾征詢意見并接受公眾監(jiān)督；浙江省宣布今年起將全面推行政府權(quán)力清單制度；安徽省試點實施省級政府機關(guān)行政職權(quán)清理改革，并要求試點單位曬出“權(quán)力運行圖”；武漢市權(quán)力清單已基本制定完成，詳細清單即將公布，權(quán)力運行流程圖、責(zé)任清單也將出爐。

權(quán)力清單制度的作用之一是借助清單厘清權(quán)力邊界，限定政府權(quán)力。首先，建立權(quán)力清單制度需要厘清政府權(quán)力邊界。在重新梳理政府與市場、政府與社會的關(guān)系，也就是盧曼所提到的政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)和民間組織的關(guān)系的基礎(chǔ)上，合理界定政府職權(quán)。在三者的關(guān)系中，市場和社會的發(fā)展程度構(gòu)成界定政府職權(quán)的邏輯基礎(chǔ)。③進入新世紀，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速、充滿活力，市場體系日益開放，市場由在經(jīng)濟資源配置中起基礎(chǔ)性作用發(fā)展到在經(jīng)濟資源配置中起決定性作用。市場的完善和發(fā)展為其在經(jīng)濟生活中扮演主要角色提供了可能；與此同時，隨著體制改革的推進，我國社會組織不斷發(fā)展，社會自組織能力不斷增強。社會組織的快速增長及其在社會生活中作用的不斷凸顯，大大拓展了社會的包容力與多元化格局，在增大社會資本的同時提高了公民參與社會活動的能力，創(chuàng)新著社會治理的模式。當市場的配置能力不斷強調(diào)和優(yōu)化、社會自組織能力不斷發(fā)展和成熟時，李克強所說的“市場能辦的，多放給市場。社會可以做好的，就交給社會。政府管住、管好它應(yīng)該管的事”構(gòu)成了當前界定政府職權(quán)和實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的重要課題，要明確劃分出社會組織的界限，明晰在什么樣的領(lǐng)域范圍內(nèi)政府不能利用公共權(quán)力介入和干涉社會活動。在此基礎(chǔ)上，我們能夠相對清晰地了解國家權(quán)力活動的邊界，政府的活動空間應(yīng)該局限在規(guī)劃制定、制度設(shè)計、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、環(huán)境保護、社會治理等方面。

其次，建立權(quán)力清單制度需要厘清各層級政府的權(quán)力。我國政府權(quán)力亂象不僅表現(xiàn)在政府越權(quán)，也表現(xiàn)在各層級政府之間的職權(quán)劃分不清。在計劃體制下，為保證行政命令及時下達，增強行政控制，提高行政效率，要求我國各層級政府的職能高度重合，機構(gòu)設(shè)置高度一致，導(dǎo)致各層級政府之間的職權(quán)界定不清。從中央政府與地方政府的關(guān)系及其在政府治理和社會治理中扮演的不同角色來看，各級政府的職責(zé)和功能應(yīng)該構(gòu)成互補關(guān)系，而不應(yīng)該是高度同一的架構(gòu)。因此，在厘清政府職權(quán)之后，權(quán)力清單制度的建立需要明確各級政府的權(quán)力，通過列舉法劃分不同層級政府的職責(zé)和權(quán)限。中央政府通過列舉方式明晰權(quán)力，所列舉的權(quán)力就不應(yīng)該出現(xiàn)在地方政府的權(quán)力清單中，各地方政府也應(yīng)該通過列舉明晰不同層級政府的權(quán)力。

再次，建立權(quán)力清單制度需要厘清各政府部門的權(quán)力。我國政府機構(gòu)設(shè)置遵循“條塊結(jié)合”模式，“條”反映的是行政組織結(jié)構(gòu)的縱向關(guān)系，“塊”反映的是行政組織結(jié)構(gòu)的橫向關(guān)系，在“條”與“塊”的架構(gòu)中，政府部門之間職責(zé)重疊、交叉不清的問題不可避免，“九龍治水”“政出多門”、推諉扯皮、效率低下等現(xiàn)象層出不窮，影響了政府協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和行政效能。更有甚者，有些政府機構(gòu)以部門利益為行為導(dǎo)向，有利益則作為，無利益則不作為，嚴重影響了黨和政府的形象。在此意義上講，厘清政府部門的權(quán)力邊界有助于改進黨風(fēng)、政風(fēng)和行風(fēng)，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)工作。

權(quán)力清單制度的作用之二是借助權(quán)力清單推進權(quán)力透明，制約政府權(quán)力。路易斯·布蘭代斯曾說：“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察”。④習(xí)近平同志強調(diào)應(yīng)保障“權(quán)力在陽光下運行”。然而，對于普通公民而言，權(quán)力具有某種“神秘感”。權(quán)力的神秘體現(xiàn)在兩個方面：一方面，民眾不知曉公共權(quán)力的內(nèi)容和范圍，不知道政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，必須做什么；另一方面，民眾缺乏對公共權(quán)力運行程序的了解，不知道政策是如何出臺的，政府權(quán)力是如何運作的。我國對公共權(quán)力的界定比較模糊，界定公共權(quán)力的相關(guān)制度缺少程序性約束規(guī)定。這兩方面的問題勢必為一些官員制造了權(quán)力濫用的空間，導(dǎo)致權(quán)力運行的隨意性，使政府權(quán)力可以隱藏在社會監(jiān)督的盲區(qū)里，為腐敗的滋生提供了土壤。因此，權(quán)力清單透明，首先應(yīng)公開權(quán)力內(nèi)容清單。各級政府可以將掌控的權(quán)力在政府網(wǎng)站進行公開，民眾只需登錄網(wǎng)站就可以查詢和了解政府及各職能部門的職權(quán)事項，知曉政府“可以做什么”和“必須做什么”。其次，應(yīng)公開權(quán)力運行程序。我國政府行政活動缺乏程序的剛性，存在不遵循程序或無可操作程序的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政活動的隨意性。權(quán)力清單制度有助于我們劃定政府權(quán)力運行的流程圖，明確權(quán)力運行的步驟。權(quán)力清單制度是建立陽光政府和透明政府的基本要求，只有讓權(quán)力在陽光下運行，才能以黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗的新成效服務(wù)于民、回饋于民、取信于民。

權(quán)力清單的作用之三是權(quán)力公開。一個成熟的法治社會，公民對政府權(quán)力及其運作“洞若觀火”應(yīng)是一種常態(tài)。在法治框架下，公權(quán)力和私權(quán)利的行使都要以法律為依據(jù)。由于政府權(quán)力具有強制性，且大多直接涉及公民的實際利益，如果不加以嚴格規(guī)范和約束，政府權(quán)力濫用的結(jié)果，很容易造成公民權(quán)利的受損、流失。

權(quán)力清單的公開公布，是一種政府責(zé)任意識的主動擔(dān)當。政務(wù)信息公開，既是時代的產(chǎn)物，也是社會的呼喚。在此背景之下，主動承擔(dān)社會責(zé)任和時代感知，無疑是進步且符合民意民心的?？梢孕攀帜閬淼睦雍芏?，譬如河北邯鄲市設(shè)立政民互動大廳，實行“通透式辦公”，市民可以直接敲門進入政府主要領(lǐng)導(dǎo)的辦公室；陜西咸陽市拆除機關(guān)大院圍墻，允許市民自由出入市政府大樓辦事。上述地方的做法其實都是時下滿足公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的著力之舉，最大程度地方便了群眾，同時也提高了行政效率、降低了行政成本。

權(quán)力清單的公開為監(jiān)督政府權(quán)力創(chuàng)造了條件。一方面，通過公開權(quán)力清單，保障了人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有利于人民群眾監(jiān)督政府及其工作部門、工作人員正確行使行政權(quán)力，實現(xiàn)依法行政，防止不作為、亂作為等行政權(quán)力被濫用現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，公布“權(quán)力清單”，既有利于人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外在形式依照“清單”監(jiān)督官員的權(quán)力，也有利于官員依照“清單”內(nèi)在地約束自己的權(quán)力，使官員首先弄清楚，自己究竟有多大的權(quán)力，自己到底能做什么，不能做什么，能做的應(yīng)當通過什么樣的程序去做，從而避免權(quán)力缺位、權(quán)力越位和胡亂作為現(xiàn)象。

權(quán)力清單的作用之四是公民權(quán)利的落實。政府權(quán)力和公民權(quán)利是現(xiàn)代政治生活中最重要的一對關(guān)系。無論從西方的人民主權(quán)理論或從我國“一切權(quán)力屬于人民”的角度分析，公民權(quán)利構(gòu)成政府權(quán)力的基礎(chǔ)，形成公共權(quán)力的本源。因此，公共權(quán)力應(yīng)該以保護公民權(quán)利為宗旨，國家制度應(yīng)該是公民權(quán)利“法律化的事實”。然而，盡管公共權(quán)力來源于公民權(quán)利，但是它一經(jīng)形成就獨立于公民權(quán)利之外，以凌駕于社會之上的姿態(tài)而存在。所以，政府權(quán)力具有天然的自利性和擴張性。相對于公民權(quán)利而言，公共權(quán)力具有無可比擬的強勢。從人類社會的歷史發(fā)展來看，政府權(quán)力強勢而公民權(quán)利弱勢是其總體特征，政府權(quán)力以國家強制力為后盾，而公民權(quán)利則依托于個人的力量。政府權(quán)力的擴大往往會以犧牲公民權(quán)利為代價，如果缺乏有效的制度設(shè)計來制約政府權(quán)力，政府權(quán)力就有可能侵害公民權(quán)利。因此，約束政府權(quán)力與保障公民權(quán)利理應(yīng)構(gòu)成制度設(shè)計的基本原則。利用權(quán)力清單制度，我們可以明確和列舉每一項政府權(quán)力，將政府權(quán)力限定在許可的邊界內(nèi)。對政府權(quán)力的制約既是對公民權(quán)利的保護，也是對公民自由活動空間的拓展，保障了公民權(quán)利的實現(xiàn)。公開了權(quán)力清單，還應(yīng)向社會公布公民的權(quán)利清單，詳細、清楚地告訴公民自身有哪些權(quán)利，怎么行使權(quán)利，當權(quán)利受到侵害時該怎樣依法維權(quán)。如果僅有權(quán)力清單而缺少權(quán)利清單，少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部可能滋生權(quán)力的自傲與自恃，把行政權(quán)力凌駕于公民權(quán)利之上。一張權(quán)利清單無異于一針“清醒劑”，時刻警醒領(lǐng)導(dǎo)干部，權(quán)力是人民賦予的，權(quán)力應(yīng)當敬畏權(quán)利，權(quán)力應(yīng)當為權(quán)利服務(wù)。

建立權(quán)力清單制度，一是要在“清理”二字上下力氣。要全面清理各類審批事項，建立行政審批事項目錄清單，清單之外，一律不能設(shè)置行政審批事項。而且政府并不是萬能的，不能包辦一切事務(wù)，要切實把地方政府手中不必要的權(quán)力削減掉。權(quán)力的清理過程，必然是一個博弈過程。比如，過多過濫的審批權(quán)傷害了市場經(jīng)濟的發(fā)展，但削減審批權(quán)注定是一個漸進的過程。改良往往就是溫和、漸進的變革。唯有深入的清理，權(quán)力清單才能有質(zhì)量，權(quán)力邊界的厘清也因此更具意義。二是要在“透明”二字上下力氣。透明才好監(jiān)督，權(quán)力清單才能派上用場。權(quán)力的公開當為普遍原則，不公開應(yīng)是例外。凡是不涉及國家機密的公共權(quán)力，理應(yīng)在強制公開之列，接受民眾監(jiān)督。三是要在“執(zhí)行”二字上下力氣。嚴格督查問責(zé)，保證執(zhí)行到位，權(quán)力清單制度才能發(fā)揮應(yīng)有效用。當權(quán)力清單制度逐步建立，當權(quán)力運行的程序、環(huán)節(jié)、過程、責(zé)任逐漸規(guī)范，這個時候，就應(yīng)該強調(diào)可執(zhí)行、可問責(zé)。執(zhí)行到位與否，關(guān)乎權(quán)力清單制度最終的成效。四是要從源頭上減少審批環(huán)節(jié)、降低審批門檻、激發(fā)市場活力，讓能做的人都有參與的渠道和可能，這實際是對政府管理效能、公共服務(wù)能力提出了更高的要求。為此，不僅要提高事前審批的效率，更要求在事中、事后監(jiān)管中采取行之有效的辦法。

總之，建立各級政府的權(quán)力清單制度，實際是要求政府轉(zhuǎn)變職能，處理好與市場、社會的關(guān)系，激發(fā)市場活力，使市場在資源配置中發(fā)揮決定作用，同時更好地發(fā)揮政府作用，這是深化改革在政府管理體制方面的真正落實，并最終形成符合中國國情的現(xiàn)代政府。

腐敗條件= 壟斷權(quán)+ 自由裁量權(quán)－責(zé)任制

南非知名學(xué)者兼政治學(xué)家羅伯特·克里特加德提出過一個著名的公式：

腐敗條件= 壟斷權(quán)+ 自由裁量權(quán)－責(zé)任制。⑤

這個公式是羅伯特在20多年前研究發(fā)展中國家大量腐敗案件理論基礎(chǔ)上得出來的，具有非常重要的理論研究和實踐意義。

公式昭示，要想抑制腐敗，就要使“壟斷權(quán)”“自由裁量權(quán)”這兩個變量盡可能地小，使“責(zé)任制”這個變量盡可能地大，這樣從理論來講可以最大限度地減少滋生腐敗的條件。問題在于，從經(jīng)濟學(xué)的角度分析，作為委托人的公眾和代理人的政府之間往往會出現(xiàn)信息不對稱的情況。由于信息不對稱，公眾對辦事流程不清楚，加之在辦事過程中遇到推諉扯皮等問題時投訴無門，又缺乏有效的監(jiān)督手段，出于自利人或經(jīng)濟人考慮，代理人的行為就會傾向于機會主義或個人主義，就會發(fā)生官員“尋租”行為。尤其是當壟斷權(quán)與自由裁量權(quán)的結(jié)合使得公務(wù)人員對公眾擁有控制權(quán)時，就會招致政府官員基于私利的設(shè)租、創(chuàng)租而大大降低其腐敗成本。所帶來的隱患是不僅加大了官員“尋租”行為的可能性和便利性，還使得行政權(quán)力缺乏監(jiān)督和制約。最典型的案例就是河北省李友燦受賄案。在該案中，由于壟斷權(quán)與自由裁量權(quán)的高度結(jié)合，該犯肆無忌憚地利用其職權(quán)，暗中掌握汽車配額的權(quán)力，收受巨額賄賂。在這整個過程中，其領(lǐng)導(dǎo)以及河北省外經(jīng)貿(mào)廳的其他班子成員，竟然沒有人知道他手中握有汽車配額這個權(quán)力。⑥

壟斷權(quán)與自由裁量權(quán)高度結(jié)合所導(dǎo)致的“尋租”腐敗是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期不可避免的結(jié)果。計劃經(jīng)濟時期，政府掌控一切國家資源，并通過行政指令方式?jīng)Q定各種資源的生產(chǎn)、交換、分配和消費諸環(huán)節(jié)，政府體系之外幾乎沒有任何可分配的有價值資源，個人只能借助相對平均主義的國家配給方式獲取自己應(yīng)得的報償。因此，在計劃體制下，政府與市場和社會的邊界模糊，甚至是政府與市場和社會融于一體。在突出國家利益，強調(diào)個人利益服從集體利益，集體利益服從國家利益的理念下，個人利益被刻意的淡化，公而忘私成為當時的人們應(yīng)該持有的政治意識。經(jīng)濟體制的變革打破了初始的均衡狀態(tài)。計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變不僅僅是經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)變，且更深層次地影響著人們的價值觀念和意識。市場經(jīng)濟的有效運行取決于三大規(guī)律，而競爭機制是市場經(jīng)濟賴以運行的基本條件。恰如亞當·斯密所言：在市場中每個人都試圖應(yīng)用他的資本，來使其生產(chǎn)品得到最大的價值。也正是因為存在基于個體利益的競爭，市場才能夠有序運轉(zhuǎn)。因而，市場經(jīng)濟體制的確立進一步彰顯了個人的利益訴求，從體制上承認了私人利益的合理性與合法性。從此意義來看，市場經(jīng)濟變革將社會個體還原為擁有私利的“經(jīng)濟人”。通過一切可能的方式獲取最大收益是“經(jīng)濟人”的行為模式，然而，資源的稀缺性與欲求的無限性的矛盾是永恒且不可調(diào)和的，在我國改革開放之初物資相當緊缺的時期，以及在當前經(jīng)濟增長與物欲膨脹的時代，同樣作為“經(jīng)濟人” 的政府官員也無法擺脫借助權(quán)力獲取稀缺性資源以滿足個人及家人私欲的沖動，尤其是當腐敗成本大大低于“被發(fā)現(xiàn)和制裁的機會”時。羅伯特·克利特加德關(guān)于腐敗行為產(chǎn)生的動機公式：

腐敗所得－（道德?lián)p失+ 法律風(fēng)險）>工資收入+ 廉潔的道德滿足⑦

就深刻地揭示了腐敗動機并不完全取決于公務(wù)員薪酬，或者廉潔道德修養(yǎng)。

結(jié)合上述兩個公式，我們可以發(fā)現(xiàn)，要杜絕腐敗的條件，斬斷腐敗的動機，只有從制度層面著手。必須老實承認一個道理，權(quán)力制度合理，低薪官員也無法用權(quán)力尋租腐敗；權(quán)力制度不合理，高薪官員也無法抵制腐敗。換而言之，光有“權(quán)力清單制度”是不夠的。一個人只有承擔(dān)權(quán)力所賦予的責(zé)任時，才能正確行使權(quán)力。如今之所以出現(xiàn)腐敗成本大大低于“被發(fā)現(xiàn)和制裁的機會”，歸根到底在于沒有建立與權(quán)力相適應(yīng)的責(zé)任追究體系，只能依賴掌權(quán)者的道德覺悟。所以在建立“權(quán)力清單制度”的同時，還需要建立與權(quán)力相統(tǒng)一的“責(zé)任清單”制度，針對不同崗位明確各自責(zé)任，分級細化責(zé)任歸屬，確定具體責(zé)任承擔(dān)者，做到責(zé)罰措施具體化，責(zé)罰標準嚴格化。只有形成全方位、經(jīng)?；?、立體式的監(jiān)督和責(zé)任追究機制，將責(zé)任義務(wù)跟手中的權(quán)力有機結(jié)合起來，“權(quán)力清單”才能真正體現(xiàn)公正的價值，取得公開的效果，真正做到還權(quán)于民、為民盡責(zé)?？傊?，一個是限制權(quán)力的消極制度——權(quán)力清單制度；一個是增進責(zé)任的積極制度——責(zé)任清單制度，兩種制度的組合，才是防止腐敗的治本之道。

“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”是共生的，也就是說權(quán)力和義務(wù)是相平衡的。政府要行使公權(quán)力，就要承擔(dān)對等的責(zé)任。這既是現(xiàn)代政府治理、社會治理、國家治理的一個基本原則，同時也是反腐敗所要依存的一種制度基礎(chǔ)。政府若要陽光化，就必須使自己的責(zé)任透明。然而，現(xiàn)實是我們往往清楚某級政府權(quán)力有多大，卻不知道他所對應(yīng)的責(zé)任是什么。從政府的縱向?qū)蛹墎砜?，也面臨著權(quán)責(zé)不平衡的問題。我國政府的權(quán)力制度往往將權(quán)力集中于上級，而責(zé)任則趨向于下移，勢必導(dǎo)致上下級的權(quán)責(zé)不平衡。這就需要通過改革，轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建現(xiàn)代政府的權(quán)責(zé)制度體系。

“權(quán)力清單”與“責(zé)任清單”是對等的。有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力和責(zé)任必須對等。摸清“權(quán)力家底”，更意味著明晰職責(zé)所在，“權(quán)力清單”的背面要有“責(zé)任清單”，要強調(diào)權(quán)力與責(zé)任對等，就應(yīng)該完善權(quán)力運行問責(zé)機制，通過加強廣大人民群眾對權(quán)力行使的監(jiān)督和問責(zé)，推動服務(wù)型政府建設(shè)。權(quán)責(zé)對等也是法治政府的內(nèi)在要求。法治首先要約束政府權(quán)力，也意味著合理減輕政府的責(zé)任。政府應(yīng)當是有限政府，這意味著政府的“權(quán)力清單”范圍是有限的，不能對社會經(jīng)濟生活的每個角落都嚴加“看管”，同時政府履行職責(zé)的“責(zé)任清單”也是有限的，不必大包大攬。這樣既可最大限度避免政府權(quán)力對公民權(quán)利的侵害，也有利于市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會的發(fā)育，最終也有利于政府自身的改革和進步。

在現(xiàn)實的政治社會中，權(quán)力是一把雙刃劍，既可以實現(xiàn)“權(quán)為民所用，利為民所謀”的目標，也可以禍國殃民，造成權(quán)力的異化。權(quán)力究竟會取何種作用，取決于是否擁有完備的問責(zé)機制。尤其是當公共權(quán)力被異化時，權(quán)力的擁有者往往視權(quán)力為“通靈寶玉”，視應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任為“草芥”。我國出現(xiàn)的很多弄權(quán)腐敗的案例，很重要的原因就在于權(quán)力和責(zé)任的脫節(jié)。權(quán)力一旦脫離責(zé)任，必然被私欲俘獲，成為謀求個人私利的工具；問責(zé)制度的缺失正是產(chǎn)生公權(quán)力腐敗問題的重要因素。所以，建立“責(zé)任清單”的目的還在于提供問責(zé)的依據(jù)。它和“權(quán)力清單”一起共同構(gòu)筑了限制權(quán)力的“籬笆”，鑄就制衡公權(quán)力的“制度籠子”。

防腐正能量：廉政清單的建構(gòu)邏輯與路徑

權(quán)力清單及其相對應(yīng)的責(zé)任清單并非治理腐敗的全部要義，它只是一個必要非充分條件。責(zé)任清單制度離不開權(quán)力監(jiān)督，因為，責(zé)任清單并沒有解決委托—代理關(guān)系中的實質(zhì)問題，它既沒有改變激勵機制，使公務(wù)人員與政府部門目標一致，激勵相容；又沒有改變監(jiān)督機制，沒有使腐敗的風(fēng)險系數(shù)提高。如果公權(quán)力借自由裁量權(quán)被濫用，政府的責(zé)任失位時，公民行使憲法賦予的檢舉、申述、控告權(quán)力后，若得不到及時、有效的處理該怎么辦？繼續(xù)高成本的維權(quán)還是讓政府的“責(zé)任清單”成為白條？政府的“責(zé)任清單”是把法律賦予的責(zé)任明示于眾，可是如果地方政府首長、部門領(lǐng)導(dǎo)不按“單”辦事誰來管？這樣的約束機制還是軟約束。當“責(zé)任清單”開出后，僅僅是“權(quán)責(zé)明晰”的開始。最關(guān)鍵的是，應(yīng)當開列一份“權(quán)力監(jiān)督圖”——廉政清單。這個廉政清單，不僅是指政府制定的“權(quán)力使用流程圖”，更應(yīng)引入真正的權(quán)力運行機制，納入各監(jiān)督元素，最終確保領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力都在陽光下運行。

“廉政清單”是向公眾展示政府廉潔狀況，接受公眾對政府公共事務(wù)的監(jiān)督，贏得公眾對政府的信任和支持的機會，它有助于提升中國各級政府的形象和公信力。

建構(gòu)“廉政清單”必須要有正確的設(shè)計邏輯。不可否認，經(jīng)過多年的實踐和探索，特別是改革開放后腐敗案件呈高發(fā)趨勢時，黨對執(zhí)政條件下如何加強對權(quán)力的監(jiān)督和制約極度重視，建立了一套包括黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督和輿論監(jiān)督等涉及體制內(nèi)外的監(jiān)督體系和機制，形成了較為系統(tǒng)的制度，積累了一些成功的經(jīng)驗。同時，我們也看到，對權(quán)力的監(jiān)督和制約效果離民眾的預(yù)期相距甚遠。一些地方政府的權(quán)力監(jiān)督工作與現(xiàn)時代的發(fā)展需求，尚存較大差距，監(jiān)督方式和措施落后，監(jiān)督力度不大，監(jiān)督合力不夠等，構(gòu)成當前黨風(fēng)廉政建設(shè)中的一個薄弱環(huán)節(jié)。已有的監(jiān)督體系與機制不能防范權(quán)力的濫用說明了一個道理：現(xiàn)有的權(quán)力監(jiān)督與制約機制設(shè)計存在缺陷。任何制度的設(shè)計有其基本的假設(shè)前提，即人性善或人性惡的假設(shè)。受傳統(tǒng)文化的影響，我國權(quán)力運行的機制設(shè)計是構(gòu)建在“人之初，性本善”的基礎(chǔ)之上。故此，在隱含“君子設(shè)定”的前提下，設(shè)計和制定權(quán)力監(jiān)督和制約的相關(guān)制度。由此形成的制度必然存在諸多漏洞，留下太大的自由裁量空間，缺乏制度和程序的剛性。在世俗世界里個人私欲的沖擊下，當一些黨員干部無法抵擋“糖衣炮彈”的攻擊而喪失道德底線時，黨風(fēng)廉政必被拋棄，腐敗現(xiàn)象也隨之產(chǎn)生。

英國政治學(xué)者休謨指出：“政治家們已經(jīng)確定了這樣一條準則，即在設(shè)計任何政府制度和確定幾種憲法的制約和控制時，應(yīng)把每個人視為無賴——在他的全部行動中，除了謀求一己的私利外，別無其他目的。”⑧這就是著名的“無賴假定”。貪腐行為是任何政府體制都不能容忍的。一個以“休謨假定”為基礎(chǔ)的廉政清單設(shè)計可以有效監(jiān)督和制約權(quán)力，可以改進黨風(fēng)廉政建設(shè)，把權(quán)力腐敗降到最低程度。因此，在不否定美德的前提下，基于人性惡假設(shè)，制定“廉政清單”，才能使公共權(quán)力的運行更多地導(dǎo)向公共利益的取向。這才是“廉政清單”的建構(gòu)邏輯。

依據(jù)這一邏輯，廉政清單應(yīng)從制度的層面而不是從道德的層面來設(shè)計，廉政清單要以制度化的形式固定下來。建立廉政清單制度，是做好反腐倡廉工作的基礎(chǔ)工程。政府公布“廉政清單”，是落實中央關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的“八項規(guī)定”的有力之舉。通過廉政清單制度，將領(lǐng)導(dǎo)者的行為置于全社會的監(jiān)督之下，將有效地防止領(lǐng)導(dǎo)者享受特權(quán)、濫用權(quán)力，從而強化領(lǐng)導(dǎo)者的自我約束機制。黨的十八大對深化行政體制改革做出部署，提出建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。而建構(gòu)“廉政清單”制度則能推動政府轉(zhuǎn)變職能、為打造“廉潔政府”奠定基礎(chǔ)。

廉政清單必須以權(quán)力清單為基礎(chǔ)，即以政府的職權(quán)為依歸。為此，首先，職權(quán)配置要更加優(yōu)化。要分析行政職權(quán)的合法性、合規(guī)性、合理性、必要性，逐項梳理，做到“清單之外無職權(quán)”。其次，職權(quán)邊界要更加清晰。理清政府與市場、社會的邊界，政府的職責(zé)應(yīng)該是規(guī)劃制定、制度設(shè)計、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、環(huán)境保護、社會治理等六方面；理清部門、層級之間的職責(zé)邊界，防止部門一邊對責(zé)任“踢皮球”、一邊對好處“搶蛋糕”。再次，職權(quán)運行要更加公開。職權(quán)內(nèi)容和流程要公開透明，主動接受社會和群眾監(jiān)督。同時，大力推進網(wǎng)上辦公，著力打造網(wǎng)上政務(wù)大平臺。最后，職權(quán)監(jiān)管要更加到位。管理重心要從事前審批向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，完善相應(yīng)監(jiān)管制度，真正把該管的事管好。

廉政清單應(yīng)以責(zé)任清單為設(shè)計路徑。具體思路可從權(quán)力背后的責(zé)任切入，在責(zé)任分解、責(zé)任報告、責(zé)任考核和責(zé)任追究等重點環(huán)節(jié)下功夫。毫無疑問，從“責(zé)任”的角度設(shè)計廉政清單制度，有助于限制和規(guī)范政府權(quán)力，提升權(quán)力運行的公共性特質(zhì)，促進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的實效。

首先，要立足反腐倡廉建設(shè)全局，抓好責(zé)任分解。各級黨委要確定每年反腐倡廉建設(shè)的具體任務(wù)，并將任務(wù)細化分解到黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子每位成員及相關(guān)職能部門，做到任務(wù)量化、措施具體、時限清楚、落實到人。

其次，要跟蹤監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責(zé)情況，落實報告制度。各級黨委和政府機關(guān)、企（事）業(yè)黨組（黨委）每年都要向上級黨委作出執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況的綜合報告。同時，領(lǐng)導(dǎo)班子成員還要報告?zhèn)€人執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和遵守黨紀政紀、廉潔自律的情況。

再次，要提高對領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價的準確度，強化責(zé)任考核。要把責(zé)任考核列入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合目標考核的重要內(nèi)容。要建立健全考核結(jié)果的運用機制，把考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部業(yè)績評定、獎勵懲處、選拔任用的重要依據(jù)。

最后，要圍繞本地區(qū)本部門的突出問題，嚴格責(zé)任追究。各級黨委要圍繞本地區(qū)本部門的突出問題，規(guī)范責(zé)任追究的運作規(guī)程，明確責(zé)任追究的內(nèi)容，準確分清集體責(zé)任和個人責(zé)任，堅持綜合運用紀律處分、組織處理、廉政誡勉等多種手段，以取得良好政治、法紀和社會效果。

（本文系國家社科基金重大項目“地方政府黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制考核評價體系研究”的階段性成果，項目編號：11&ZD056）