阿克頓勛爵有一句名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗。這句話擊中了腐敗的命門。從根本上講，腐敗的原因無(wú)外乎三個(gè)：官員擁有較多的自由裁量權(quán)，權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為租金，腐敗的行為難以察覺(jué)或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應(yīng)該從源頭上限制“一把手”的權(quán)力，這是反腐敗的制度基礎(chǔ)。目前，媒體和學(xué)者似乎把更多的焦點(diǎn)放在了監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行上，我們認(rèn)為這有失偏頗。

古今中外，腐敗是一種世界性的現(xiàn)象，也是各國(guó)政府面對(duì)的頭號(hào)頑癥之一。一般認(rèn)為，腐敗是指政府官員“為了私人利益濫用公共權(quán)力”，或者“官員為了私人利益破壞規(guī)則”。盡管各國(guó)風(fēng)俗習(xí)慣不同，但是對(duì)于腐敗的判斷大同小異。在中國(guó)，腐敗或者反腐敗問(wèn)題成為最近十年來(lái)的熱點(diǎn)問(wèn)題，當(dāng)然也意味著這是難點(diǎn)問(wèn)題。根據(jù)人民網(wǎng)的輿情調(diào)查，從2002年到2014年，“反腐倡廉”成為每年全國(guó)兩會(huì)的十大熱點(diǎn)問(wèn)題之一，并且在其中的五年內(nèi)高居第一，在2002—2004年連續(xù)三年排名第一?？梢?jiàn)，腐敗問(wèn)題已經(jīng)成為中國(guó)老百姓最關(guān)心、最痛恨、最希望解決的難題之一。

在不斷公布的反腐敗調(diào)查案件中，“一把手”腐敗現(xiàn)象尤其值得關(guān)注。所謂“一把手”，是黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)或事業(yè)單位的黨委或行政最高領(lǐng)導(dǎo)，其職位包括黨委書記、市長(zhǎng)、局長(zhǎng)、總經(jīng)理、校長(zhǎng)等。在目前的體制下，“一把手”在一個(gè)單位具有舉足輕重的影響，其觀念和行為能明顯地影響本單位的風(fēng)氣和業(yè)績(jī)。從這個(gè)角度講，“一把手”腐敗的危害是巨大的。近年來(lái)腐敗往往具有“窩案”的特點(diǎn)，官員一倒一大片，這與“一把手”腐敗的特點(diǎn)也是密切相關(guān)的。因此，我們必須特別關(guān)注“一把手”腐敗。從反腐敗角度講，遏制“一把手”腐敗應(yīng)該是反腐敗的重中之重，也是當(dāng)務(wù)之急。在腐敗現(xiàn)象比較普遍而反腐敗人力物力有限的情況下，治理“一把手”腐敗應(yīng)該成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的優(yōu)先任務(wù)。

阿克頓勛爵有一句名言：權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗。這句話擊中了腐敗的命門。從根本上講，腐敗的原因無(wú)外乎三個(gè)：官員擁有較多的自由裁量權(quán)，權(quán)力能夠轉(zhuǎn)化為租金，腐敗的行為難以察覺(jué)或者被懲罰。因此，要減少腐敗，尤其是遏制“一把手”腐敗，應(yīng)該從源頭上限制“一把手”的權(quán)力，這是反腐敗的制度基礎(chǔ)。目前，媒體和學(xué)者似乎把更多的焦點(diǎn)放在了監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行上，我們認(rèn)為這有失偏頗。

我們認(rèn)為，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更根本，理由有兩點(diǎn)。

首先，監(jiān)督的成本比限權(quán)更高。盡管黨紀(jì)國(guó)法強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)對(duì)黨政“一把手”的監(jiān)督，但是在實(shí)踐中難以落實(shí)。所謂“上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難”。按照現(xiàn)行法律法規(guī)，“一把手”主持全面工作，副手、同級(jí)紀(jì)委以及下級(jí)工作人員很難監(jiān)督或者制約“一把手”。本來(lái)設(shè)計(jì)挺好的“民主集中制”，在領(lǐng)導(dǎo)班子決策時(shí)，往往變成“民主”太少，而“集中”過(guò)多。相對(duì)而言，限制權(quán)力的成

本更低。一旦確定了官員的管理權(quán)限，官員越權(quán)即違規(guī)，這比“全方位的”監(jiān)督機(jī)制成本更低。

其次，從信息不對(duì)稱的角度講，限制權(quán)力比監(jiān)督權(quán)力更容易證實(shí)。因?yàn)檎ぷ骶哂斜Ｃ苄院头鞘袌?chǎng)性，存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱，監(jiān)督者難以觀察被監(jiān)督者的具體行為，也難以判斷被監(jiān)督者不當(dāng)行為的量化結(jié)果。比如，某個(gè)官員為了招商引資低價(jià)轉(zhuǎn)讓土地，多低才算違規(guī)？導(dǎo)致了多少土地出讓金損失？這些道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題難以監(jiān)督。相反，如果明文禁止某個(gè)官員管理某事，該官員是否違規(guī)，一目了然。

如何限制“一把手”的權(quán)力呢？我們建議，可以從以下三個(gè)方面入手。

第一，減少各類行政審批權(quán)，特別是減少“一把手”的審批權(quán)。

從資源配置的角度講，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，凡是市場(chǎng)能做好的事情，都應(yīng)該交給市場(chǎng)去辦；只有市場(chǎng)做不好，并且政府可以做好的事情，才需要政府來(lái)辦。在這個(gè)大的原則下，政府應(yīng)該逐步減少各類不必要的行政審批權(quán)，以及對(duì)市場(chǎng)行為的微觀干預(yù)權(quán)力，才能真正讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。另外，從腐敗對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的影響來(lái)看，現(xiàn)有研究表明，行政管制，尤其是行業(yè)進(jìn)入管制，是導(dǎo)致企業(yè)和政府官員之間發(fā)生腐敗行為的重要原因。因此，應(yīng)該從宏觀上減少各類行政審批。減少了政府的審批權(quán)，當(dāng)然也就一定程度上減少了政府所在部門的“一把手”的權(quán)力，這是減少“一把手”腐敗機(jī)會(huì)的治本之策。在減少權(quán)力方面，國(guó)務(wù)院這次帶了一個(gè)好頭。在2014年全國(guó)兩會(huì)上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出，2013年國(guó)務(wù)院分批取消和下放了416項(xiàng)行政審批等事項(xiàng)，2014年要再取消和下放行政審批事項(xiàng)200項(xiàng)以上。

第二，減少“一把手”的自由裁量權(quán)，縮小留給“一把手”的“候選清單”。

現(xiàn)行法律法規(guī)留給黨政部門“一把手”的自由裁量權(quán)過(guò)大。用人腐敗被認(rèn)為是最嚴(yán)重的、最普遍的腐敗，因?yàn)槿耸聶?quán)是最重要的權(quán)力，帶來(lái)的租金最多。但是恰恰是在用人問(wèn)題上，“一把手”的權(quán)力過(guò)大。例如，選拔一個(gè)干部擔(dān)任局長(zhǎng)，候選人可以是無(wú)數(shù)個(gè)。負(fù)責(zé)組織部門的黨委組織部長(zhǎng)或者負(fù)責(zé)人事的副手往往是“一把手”的人，往往根據(jù)“一把手”的授意提供有限的候選人，并且將“一把手”屬意的人選列在最前面。在這種情況下，即便候選名單提交給黨委常委會(huì)討論，也很難改變“一把手”的人選決定。

在這種情況下，我們有三個(gè)建議：一是增加候選人范圍，實(shí)行“差額提名”。例如，提拔一個(gè)干部，要求至少有2個(gè)候選人，然后黨委常委會(huì)對(duì)候選人進(jìn)行無(wú)記名投票表決。二是對(duì)擬任命的職位施加技術(shù)性限制條件，例如安監(jiān)局長(zhǎng)要求技術(shù)出身，有基層工作經(jīng)驗(yàn)，有工程師職稱，不能跨行業(yè)或跨部門選擇，等等。并且這些限制性條件要根據(jù)職位的要求做出，提前公布，不能因人更改。這樣，即便“一把手”有提名權(quán)，其提名的范圍至少大大縮小了，從而尋租空間也大大減少了。三是在某些地方試點(diǎn)，將人事任命的提名權(quán)擴(kuò)大到全部黨委常委，削弱“一把手”干預(yù)人事的權(quán)力，實(shí)際上這與“黨管干部”的基本原則并不沖突。

第三，強(qiáng)化對(duì)重大決策權(quán)的事前約束。

除了顯性的用人腐敗、項(xiàng)目腐敗，還有一類隱性的腐敗行為，即政績(jī)工程。政績(jī)工程往往以“公共利益”為名義，“一朝天子”一朝項(xiàng)目，實(shí)際上造成了巨大的浪費(fèi)。問(wèn)題是，這種浪費(fèi)還難以對(duì)主管的“一把手”問(wèn)責(zé)，因?yàn)檎?jī)工程雖然有助于“一把手”獲得政治利益，但未必表明“一把手”本人直接獲得了經(jīng)濟(jì)利益。例如，某地前任市長(zhǎng)愛(ài)搞工業(yè)園區(qū)，花巨資對(duì)園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行了改造。結(jié)果，工程尚未完工，市長(zhǎng)高升或外調(diào)。新來(lái)的市長(zhǎng)偏好環(huán)保綠化，將有限的資金投向城鎮(zhèn)綠化和旅游景區(qū)，將前任的工業(yè)園區(qū)擱置一邊。這種為了個(gè)人政績(jī)而不顧國(guó)家利益的現(xiàn)象不勝枚舉，但至今沒(méi)有好的解決辦法，關(guān)鍵是缺乏對(duì)“一把手”上馬各類政績(jī)工程的事前約束。為此，法律應(yīng)該規(guī)定，政府的重大問(wèn)題要由“決策咨詢委員會(huì)”進(jìn)行論證，并且應(yīng)該經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)的事前批準(zhǔn)和事后監(jiān)督。

但這有兩個(gè)問(wèn)題：第一，“決策咨詢委員會(huì)”還不是一個(gè)強(qiáng)制設(shè)立的機(jī)構(gòu)，事實(shí)上很多國(guó)家部委、地市級(jí)政府就沒(méi)有這個(gè)機(jī)構(gòu)，縣級(jí)政府更很少設(shè)立這類“務(wù)虛”的機(jī)構(gòu)。第二，憲法規(guī)定了地方各級(jí)人大對(duì)地方政府重大事項(xiàng)的決定權(quán)，但是在實(shí)際中主要是行使監(jiān)督權(quán)，較少行使決策權(quán)。決策權(quán)實(shí)際上完全由黨委和政府掌握，這導(dǎo)致人大應(yīng)有的“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”的功能沒(méi)有充分發(fā)揮。即便是監(jiān)督權(quán)，也往往是事后監(jiān)督，而且難以問(wèn)責(zé)。因此，人大如果要發(fā)揮好監(jiān)督功能，至少要與問(wèn)責(zé)權(quán)匹配，否則就是“軟監(jiān)督”。

需要強(qiáng)調(diào)的是，權(quán)力與責(zé)任是對(duì)應(yīng)的。要有效地限制“一把手”的權(quán)力，首先就要厘清責(zé)任的邊界。作為一個(gè)單位或者地區(qū)的“一把手”，不可能也不應(yīng)該對(duì)所有事務(wù)負(fù)責(zé)，否則在發(fā)展壓倒一切的理念下，是不可能有真正的權(quán)力邊界的。這也可以在一定程度上解釋，為什么中央三令五申強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)力的約束與限制，但是“一把手”仍然可以獲得“絕對(duì)權(quán)力”，從而導(dǎo)致很多規(guī)章制度缺乏約束力。理念不改，制度難行，權(quán)力約束便遙遙無(wú)期。