在中央和地方把城鎮(zhèn)化作為推進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要引擎后，城鎮(zhèn)化已成為中國當(dāng)下最熱門的詞匯。在這種情況下，人們對什么是城鎮(zhèn)化和城市化理應(yīng)有準(zhǔn)確的認(rèn)識和解讀，這樣才能把握城鎮(zhèn)化和城市化發(fā)展過程中各自的規(guī)律，采取不同的舉措推進(jìn)本地本區(qū)域城鎮(zhèn)化和城市化的發(fā)展。但從目前的情況看，許多人對城鎮(zhèn)化和城市化的概念以及相互之間的異同還沒有搞清楚，在表述上還比較混亂，這必然導(dǎo)致在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，用城市化的理念搞城鎮(zhèn)，用城鎮(zhèn)化的理念建設(shè)城市，出現(xiàn)城鎮(zhèn)不像城鎮(zhèn)，城市不像城市的四不像現(xiàn)象。

弄清楚什么是城鎮(zhèn)化與城市化，以及它們之間的聯(lián)系與區(qū)別非常重要。這關(guān)系到城鎮(zhèn)化的成敗，是推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中必須首先要解決的問題。

城鎮(zhèn)化與城市化的聯(lián)系與區(qū)別

學(xué)界對城市化與城鎮(zhèn)化的概念理解和使用確實比較混亂。比如廣義的城市和狹義的城鎮(zhèn)概念是基本相同的。許多專家認(rèn)為，城市化與城鎮(zhèn)化是一個意思（Urbanization）。中國城市與區(qū)域規(guī)劃學(xué)界和地理學(xué)界在南京召開的“中國城鎮(zhèn)化道路問題學(xué)術(shù)討論會”上，曾明確指出城市化與城鎮(zhèn)化為同義語。中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀室主任黨國英就提出：城鎮(zhèn)化與城市化沒有根本區(qū)別，如果翻譯為英語，二者是一回事。筆者對此不敢茍同，且不說城市與城鎮(zhèn)本身就有的區(qū)別，把由于英語詞匯的缺乏造成的翻譯局限，來否定中國城鎮(zhèn)化與城市化的不同，是非常不妥的，是一種盲目用西方的城市化思維套用中國問題，不了解中國國情的表現(xiàn)。

城鎮(zhèn)化和城市化確實有許多共性，有著千絲萬縷的聯(lián)系。比如它們都是由農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會逐漸轉(zhuǎn)變的歷史過程，是一個農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口、農(nóng)村地域轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)地域、農(nóng)業(yè)活動轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)活動的過程。對照中央各種文件對城鎮(zhèn)化的表述，以及當(dāng)下城鎮(zhèn)化的語境和詞意，筆者認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵要比城市化廣泛，城鎮(zhèn)化應(yīng)包含中小城市的城市化，城市化是城鎮(zhèn)化過程中的高端發(fā)展形式；但城市化卻不包括城鎮(zhèn)化。城市化是城鎮(zhèn)化的終極發(fā)展目標(biāo)，城鎮(zhèn)化是城市化的基礎(chǔ)和蓄水池。

城市化與城鎮(zhèn)化的區(qū)別也很明顯。主要有這樣三個方面：

一是兩者所處的階段和特點不同。城鎮(zhèn)化是城市化的過渡階段和初級階段，絕大多數(shù)的城市都是由城鎮(zhèn)逐步發(fā)展起來的，是先有城鎮(zhèn)而后再有城市。從這個意義上來講，城鎮(zhèn)化是避免中國過快城市化，防止城市病的一個廣闊的緩沖地帶，是解決中國現(xiàn)有城市公共服務(wù)承載能力薄弱，緩解城鄉(xiāng)二元體制造成嚴(yán)重社會矛盾的重要途徑。從現(xiàn)實來講，城鎮(zhèn)化比城市化更符合中國的國情、民情，更具人性化和親和力，能更好地解決城鄉(xiāng)居民生活、就業(yè)、住宅等問題，進(jìn)城農(nóng)民與城鎮(zhèn)的融合度要遠(yuǎn)高于融入城市的程度。

二是兩者輻射的范圍和方向有區(qū)別。城市化所涉及的區(qū)域基本上是大中型城市城區(qū)以及周邊的城鎮(zhèn)，它以地市級及以上城市市區(qū)為中心，向下輻射延伸，但止于縣鎮(zhèn)；城鎮(zhèn)化所涉及的區(qū)域要比城市化寬廣得多，不但包括小型城市和城鎮(zhèn)，而且還包括鄉(xiāng)村，以及農(nóng)村社區(qū)。它以縣市級及以下縣鎮(zhèn)城區(qū)為中心，向上擴(kuò)展到城市，向下延伸到鄉(xiāng)村。

三是兩者的內(nèi)涵和主要任務(wù)有側(cè)重。城市化是一個終極概念，而城鎮(zhèn)化是一個發(fā)展中的概念。城市化是國際上通用的說法，而城鎮(zhèn)化是一個具有中國特色的詞匯。城市化的綜合性和輻射性要更強(qiáng)，要努力形成資金、信息、人才、物流和通訊等五大流；而城鎮(zhèn)可以側(cè)重某幾個方面，形成特色即可。城市化要解決的首要問題是戶籍制度的改革與公共服務(wù)體系的建立等，城鎮(zhèn)化要解決的首要問題是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與產(chǎn)業(yè)的導(dǎo)入和培育。城市化一般不負(fù)責(zé)周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展，而城鎮(zhèn)化必須解決城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的問題，必須讓農(nóng)民（居民）在城鎮(zhèn)化過程中實現(xiàn)公共服務(wù)均等化、收入多元化和居住環(huán)境生態(tài)化。

綜上所述，不論城鎮(zhèn)化還是城市化，都是推動中國經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的重要平臺，它們之間既有聯(lián)系，又有交叉和重疊，更有區(qū)別，是相輔相成，相得益彰的關(guān)系。既不能把“城市化”片面理解為主要發(fā)展大中城市和城市群；也不能把“城鎮(zhèn)化”片面理解為僅僅是發(fā)展小城鎮(zhèn)和小縣城。

城鎮(zhèn)化原有發(fā)展模式走到盡頭，逆城市化現(xiàn)象顯現(xiàn)

通過改革開放三十多年的發(fā)展，我國的城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%，增加到2012年的52.57%，其速度和規(guī)模均為世界之最，這的確是非常不容易的。但從我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程分析，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑具有政策性、階段性和不可持續(xù)性，如果不改變當(dāng)下城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式，城鎮(zhèn)化率就會在今后幾年內(nèi)達(dá)到高峰期，并出現(xiàn)嚴(yán)重的“逆城市化”現(xiàn)象。我國城鎮(zhèn)化率能達(dá)到目前這樣的水平主要通過三種途徑：

一是流動人口開放政策松綁國人身份，增強(qiáng)了人員流動的活力。計劃經(jīng)濟(jì)時代，人是“組織人”、“單位人”，實行城鄉(xiāng)隔離，人被人為畫地為牢。在單位不同意的情況下人是不允許流動的。不論是工農(nóng)士學(xué)商，出門辦公住宿均要開單位（包括機(jī)關(guān)企業(yè)事業(yè)單位和農(nóng)村公社生產(chǎn)隊等）證明和介紹信，注明所辦事項和在外停留天數(shù)，違反規(guī)定要受到處罰。沒有當(dāng)?shù)貞艨诟荒茉诋?dāng)?shù)毓ぷ?。許多人因此一輩子沒出過遠(yuǎn)門。改革開放后流動人口政策逐步放開，人從單位人變成社會人，人可以自由流動，可以根據(jù)自己的意愿不受阻礙地外出打工、旅游和投親訪友。人的身份的松綁使得人員流動大量增加。由于對城市的渴望，同時也為了改善自己的生存條件，許多人因此背井離鄉(xiāng)，大量涌向城市，在城市里創(chuàng)業(yè)，辦企業(yè)、打工，既解決了農(nóng)村剩余勞動力的出路問題，也使得城鎮(zhèn)化率迅速提高。但如今，隨著城市生活成本的提高，農(nóng)民工對城市流民生活的厭倦，這種由于人口流動政策松綁帶來的人口城鎮(zhèn)化將會逐步減弱。

二是國家戰(zhàn)略任務(wù)的轉(zhuǎn)變推動城鎮(zhèn)化率的提高。從“以階級斗爭為綱”轉(zhuǎn)變到“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”后，我國開始從一個農(nóng)業(yè)大國走向工業(yè)化國家道路，以農(nóng)為主轉(zhuǎn)為以工為主，“無農(nóng)不穩(wěn)、無工不富、無商不活”口號響徹中國大地。各級政府開始將大量的資源從農(nóng)村匯聚到城市。在商品嚴(yán)重匱乏、貿(mào)易不充分的年代，大量的小商品不論優(yōu)劣，像雨后春筍般從中國大地上冒出。城市就像干裂的土地缺乏雨水一樣渴求投資。由于城市聚集了各種人才和發(fā)展要素，投資不怕沒有回報，地不怕賣不出去，只要攤起城市大餅，開發(fā)就能跟上。什么開發(fā)區(qū)，工業(yè)園區(qū)，科技園，物流園，能否落地不需要科學(xué)安排，產(chǎn)業(yè)與自然資源的配置與銜接是否合理也不需要深入研究，這種現(xiàn)象就如飲鳩止渴，必然導(dǎo)致虎頭蛇尾。由于政府在政策導(dǎo)向上重城市輕農(nóng)村，重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)，重速度輕質(zhì)量，矛盾逐步顯現(xiàn)。在滿足消費需求后，流動性過?，F(xiàn)象已越來越嚴(yán)重，缺乏科學(xué)性、經(jīng)濟(jì)性和合理性的開發(fā)區(qū)成了眾多地方政府的包袱，影響了城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步推進(jìn)。

三是土地財政在城鎮(zhèn)化過程中起到了主力軍作用。土地財政也是中國的一大創(chuàng)造，許多地方的土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。自有了土地財政收入，許多地方政府財大氣粗，于是指點江山，造城建鎮(zhèn)，把大量的財政資金用在了區(qū)域開發(fā)上。應(yīng)該承認(rèn)，土地財政對推進(jìn)中國工業(yè)化、城市化進(jìn)程，對推動中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化速度發(fā)揮了積極重要的作用。正是中國特殊的土地制度安排及土地財政，為中國改革開放以來持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長提供了重要保障。但隨著改革的深入，其制度弊端也越來越明顯、突出，已經(jīng)成為今后新型城鎮(zhèn)化和可持續(xù)發(fā)展的障礙。對于土地財政今后的去向，我不贊同一些專家認(rèn)為的“應(yīng)逐步退隱歷史舞臺”。我認(rèn)為，土地財政今后一個時期還將發(fā)揮作用。因為，完全沒有土地財政的支持，僅僅靠稅收來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施是沒有可能性也不可行。關(guān)鍵是要對土地財政體制機(jī)制進(jìn)行改革和創(chuàng)新。比如引入市場機(jī)制，用土地財政引導(dǎo)和配套民間資本投資投入；改革集土地管理與土地經(jīng)營于一身的行政體制，把土地經(jīng)營職能分解出去；改革征地拆遷制度，合理補(bǔ)償失地農(nóng)民損失，或變直接補(bǔ)償為產(chǎn)業(yè)技能扶持，變輸血為造血；國家對土地收益的使用支出，要公開透明，嚴(yán)格規(guī)范，杜絕政績工程、面子工程和寅吃卯糧等短期行為。

近年來，伴隨經(jīng)濟(jì)危機(jī)的到來、經(jīng)濟(jì)下行壓力的加大以及在城鎮(zhèn)化過程中積累的不可持續(xù)因素，本來還比較遙遠(yuǎn)的逆城市化現(xiàn)象已開始露出端倪，應(yīng)引起高度警惕。據(jù)新華網(wǎng)報道，浙江全省“農(nóng)轉(zhuǎn)非”數(shù)量從2004年的57.7萬人降到2009年的18.9萬人，降幅高達(dá)67%。杭州、義烏、桐鄉(xiāng)等地有200多名公務(wù)員把戶口遷到農(nóng)村。浙江東陽市江北街道2012年有300余人辦理“非轉(zhuǎn)農(nóng)”，南馬鎮(zhèn)則有近千名大學(xué)生“非轉(zhuǎn)農(nóng)”。從現(xiàn)象分析，近年出現(xiàn)的逆城市化主要表現(xiàn)在這樣幾個方面。

第一，民工回潮，大學(xué)生返鄉(xiāng)，企業(yè)出現(xiàn)“民工荒”“招聘難”。高昂的城市生活成本和不夠人性化的各項政策，使得農(nóng)民工和部分困難家庭大學(xué)生難以融入城市。一旦家鄉(xiāng)有擇業(yè)機(jī)會，他們會義無反顧地回到家鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)、經(jīng)商、辦廠或繼續(xù)打工，成為逆城市化的第一撥人流。

第二，被媒體喻為“鬼城”、“空城”的城市成規(guī)模出現(xiàn)。究其形成原因，主要有二：一是一些新城缺乏產(chǎn)業(yè)和人氣，二是一些老城出現(xiàn)資源枯竭和產(chǎn)業(yè)凋敝。人進(jìn)不去，又留不住，城鎮(zhèn)化必然衰退。

第三，一些三、四線城市框架拉的很大，土地開發(fā)強(qiáng)度高，但土地利用率極低，每平方公里居民數(shù)量遠(yuǎn)低于平均水平。這些城市的開發(fā)區(qū)規(guī)模都不小，交通路網(wǎng)都已布好，然萬事俱備只欠“人”，已完成征地拆遷任務(wù)的寶貴土地長年擱荒，不但對推進(jìn)城鎮(zhèn)化毫無益處，而且還造成國家資源和農(nóng)村耕地的巨大浪費。國務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊曾公布過這樣一組數(shù)據(jù)：北京土地開發(fā)強(qiáng)度高達(dá)57%（城市建設(shè)用地占國土面積之比），上海53%，深圳47%。而香港只有23%，巴黎只有21%，日本三大都市圈開發(fā)強(qiáng)度只有16%。

出現(xiàn)這種情況的原因很多，但其中一個重要原因是前面提到的用城市化思維指導(dǎo)城鎮(zhèn)化開發(fā)。蘇北一些地方的城鎮(zhèn)化，就出現(xiàn)了這種后果。在江蘇，蘇南模式很成功。江蘇省委、省政府為了縮小全省各地發(fā)展差距，加快蘇北發(fā)展，號召蘇南支援蘇北，這是很英明的。但蘇北一些城市在拉開城市框架后，卻人煙稀少，一片荒涼，城鎮(zhèn)化的成效不佳。為什么？原因就在于套用城市化的模式搞城鎮(zhèn)化。由于基礎(chǔ)設(shè)施投入大，地價越賣越高，政府又不愿讓利，企業(yè)和民間資本都被嚇走。蘇南經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，城市對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射帶動能力強(qiáng)大，走的一直是城市化的發(fā)展道路。用蘇南在改革開放初期成功的工業(yè)化、城市化模式，去指導(dǎo)蘇北當(dāng)下的城鎮(zhèn)化，必然會出現(xiàn)攤大餅、開發(fā)效益低和產(chǎn)業(yè)不足等問題。這種現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在蘇北，其實全國各地普遍存在。