（二）深入解讀《決定》中“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制”

對(duì)于剛才我們所讀到的這些再做一個(gè)解讀。

1.關(guān)于城鄉(xiāng)一體化概念與內(nèi)涵的解讀

關(guān)于概念剛才我們已經(jīng)提到，怎樣解讀呢？第一是認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，要消除這個(gè)障礙，消除的前提是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直存在，甚至長期存在，所以城鄉(xiāng)一體化是漫長的一個(gè)過程。第二是要建立新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，新型的城鄉(xiāng)關(guān)系十六個(gè)字，其他的十二個(gè)字過去提到過，這里新提的是工農(nóng)互惠，不是單純的從事補(bǔ)貼農(nóng)村工業(yè)輔助農(nóng)業(yè)，而是鄉(xiāng)村向城市里面提供了很多的資源，應(yīng)該互惠貿(mào)易、公平貿(mào)易，這是新型的城鎮(zhèn)化。第三像習(xí)主席所講的，讓農(nóng)民享受人生出彩的機(jī)會(huì)，這個(gè)出彩的機(jī)會(huì)在這里面提到了，要讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化的進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化的成果，包括后邊的財(cái)產(chǎn)權(quán)，尤其是土地的權(quán)益，這是大幅度的一個(gè)前進(jìn)。，這是關(guān)于概念與內(nèi)涵。

2.城鎮(zhèn)化進(jìn)程政策的變化

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一些變化，體現(xiàn)在23條。23條的內(nèi)容我們可以做一個(gè)解讀，走的是新型的中國特色的城鎮(zhèn)化道路，這個(gè)城鎮(zhèn)化道路堅(jiān)持以人為核心。以人為核心呢，就意味著不再像過去的造城運(yùn)動(dòng)，而著重農(nóng)民的市民化，公共設(shè)施、公共服務(wù)的均等化。

第二點(diǎn)提到了多元的城市生態(tài)，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，還有產(chǎn)城的融合，一個(gè)城市不能建成一個(gè)“鬼城”，要有產(chǎn)業(yè)，要有人家的生活，所以沒有產(chǎn)業(yè)的城市。只有居住功能城市最終是無法實(shí)現(xiàn)城市功能的，所以產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)要融合。

第三個(gè)解讀是體現(xiàn)了政策的連續(xù)性，2002年到2012年上一個(gè)十年，一個(gè)重大的一個(gè)制度突破就是新農(nóng)村建設(shè)，2005年提出來的。但是新一屆政府的重大的突破是新型的城鎮(zhèn)化，提到的新型城鎮(zhèn)化，過去的新農(nóng)村建設(shè)還要不要搞？這產(chǎn)生了一個(gè)矛盾，在這個(gè)矛盾之中很多的爭論和意見。而現(xiàn)在直接提出要促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村的建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)，兩個(gè)十年實(shí)行無縫對(duì)接，這是城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)都要統(tǒng)籌的方面。

3《決定》的創(chuàng)新之處

這里還提到了推動(dòng)城市管理的創(chuàng)新，這些創(chuàng)新包括投融資機(jī)制、發(fā)債機(jī)制等等，我們解讀說實(shí)際上有五大領(lǐng)域的創(chuàng)新是允許的，開的口子。第一，財(cái)政制度的創(chuàng)新，投融資機(jī)制、發(fā)債機(jī)制創(chuàng)新。第二是金融制度的創(chuàng)新，包括建立相應(yīng)的住宅性金融機(jī)構(gòu)，包括在當(dāng)?shù)匚盏拇婵钪饕糜诋?dāng)?shù)厣鐓^(qū)性的金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)農(nóng)民專業(yè)合作社辦信用合作。第三，戶籍制度的創(chuàng)新。第四，土地制度的創(chuàng)新。第五是社會(huì)管理。

3.1財(cái)政制度的創(chuàng)新

在財(cái)政金融領(lǐng)域的地方創(chuàng)新主要體現(xiàn)為可以發(fā)債，解讀的第一條是拓寬了財(cái)政金融的領(lǐng)域，我們知道各個(gè)地方的政府的支出是很大的，因?yàn)槲覀冐?cái)權(quán)上移，市權(quán)下移，這樣的一個(gè)條條關(guān)系不利于地方發(fā)展。所以地方不得不在公眾財(cái)政之后拓寬新的財(cái)政來源，所以常有第一財(cái)政稅收，第二財(cái)政國有企業(yè)上交，第三財(cái)政，以土地為中心的要素的資源的轉(zhuǎn)移，基金的收入?，F(xiàn)在除了這三大財(cái)政，讓地方政府再開一個(gè)口子，可以發(fā)債，可以特許經(jīng)營，甚至試點(diǎn)新設(shè)金融機(jī)構(gòu)來拓寬地方的融資來源。

第二是倒逼。一方面給你權(quán)利，另一方面要求要透明規(guī)范的機(jī)制，地方舉債，但舉債以后變成了國家還、上級(jí)政府還。在這種情況下要求必須是透明規(guī)范，給你發(fā)債權(quán)，但是要把你的權(quán)利關(guān)在適度的籠子里，在市場里有進(jìn)有出的。我們的地方政府不能像美國，美國的地方政府可以破產(chǎn)，破產(chǎn)以后組織新的班子，中國的地方政府不能破產(chǎn)，我們是無限責(zé)任制，尤其是中央政府，無限責(zé)任政府的條件下，必須讓權(quán)力透明規(guī)范。

第三是配套。我們看到財(cái)政金融政策，最主要是與土地配套，是第一位的，土土地是我們重點(diǎn)要講的，包括戶籍、社會(huì)管理等等要協(xié)調(diào)跟進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化背景下，土地與戶籍、財(cái)政政策是緊密相關(guān)的。關(guān)于這次財(cái)稅政策解讀的財(cái)通證券的一個(gè)圖說，財(cái)稅體制改革體現(xiàn)為四個(gè)方面：第一分稅制，體現(xiàn)為中央上收事權(quán)，就是中央拿走很多財(cái)權(quán)，但是同時(shí)也上收一部分事權(quán)，是財(cái)權(quán)和市權(quán)的相統(tǒng)一。第二是財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，主要是擴(kuò)大民生財(cái)政支出，壓縮行政經(jīng)費(fèi)的支出了，現(xiàn)在已經(jīng)看到了這樣的力度，八項(xiàng)規(guī)定，整頓四風(fēng)。第三是稅制改革，主要是發(fā)展房產(chǎn)稅和消費(fèi)稅，這一次的《決定》里特別提到了房產(chǎn)稅，就意味著新購的住房超過人均（上海標(biāo)準(zhǔn)人均60平米，北京的標(biāo)準(zhǔn)是50平米）標(biāo)準(zhǔn)就要交稅，還有消費(fèi)稅、改革資源稅等，開辟新的稅源。第四是地方債務(wù)，增加中央為地方代發(fā)債券的規(guī)模，壓縮地方融資，讓地方的發(fā)債規(guī)范化，這些都是相配套的改革。

3.2金融制度創(chuàng)新

在金融政策上，還體現(xiàn)為保障金融機(jī)構(gòu)的農(nóng)村資產(chǎn)主要用于當(dāng)?shù)兀覀兛梢越庾x，第四點(diǎn)是社區(qū)債投資法，由過去的資金離開農(nóng)村，到現(xiàn)在的資金歸農(nóng)，還有要贖買國家安全的機(jī)制。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，尤其是糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償，現(xiàn)在打糧食的人不掙錢，凈輸出是不合理的制度安排，他明明給你提供了國家安全，保證了其他地方的生存與發(fā)展，但是卻掙不到錢，所以要贖買國家安全，誰使用誰付費(fèi)，作為公共財(cái)政的中央政府，要代使用者向他們進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，這是關(guān)于財(cái)政政策的五點(diǎn)的解讀。

3.3戶籍制度的創(chuàng)新

關(guān)于戶籍制度的創(chuàng)新我們也可以進(jìn)一步的解讀，體現(xiàn)為人口的市民化，放開建制鎮(zhèn)的落戶建制，但是又嚴(yán)控特大城市的規(guī)模等等。

第一，戶籍制度體現(xiàn)為一個(gè)脫衣服與穿衣服的過程，脫什么衣服？農(nóng)村的三件衣服，以土地為代表的三件衣服，而城市里面有五件衣服要穿上，哪五件？主要體現(xiàn)為保障，我舉一個(gè)例子，這是我們做的重慶機(jī)制的模擬，重慶機(jī)制的核心按照重慶市長的介紹，就是脫下農(nóng)村的三件衣服，換上城市的五件衣服。農(nóng)村的三件衣服就是農(nóng)地、林地、宅基地，體現(xiàn)為以土地為中心的社會(huì)保障，要想讓他脫下這三件衣服，是要把他的土地贖買出來，贖買的機(jī)制是由土地直接征用等，最后變成了由政府的公司去操作這個(gè)土地，投入到城市的建設(shè)開發(fā)公租房無等的建設(shè)，產(chǎn)生第一財(cái)政第二財(cái)政第三財(cái)政的收入，最終支持企業(yè)發(fā)展，帶來就業(yè)功能、保障功能、醫(yī)療功能、教育功能等。城市有哪五件衣服？第一，住房，就是保障房、工作房等等；第二，教育優(yōu)質(zhì)資源；第三，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療資源；第四社會(huì)保障，第五就業(yè)。這是城市人的五件衣服，通過這樣的贖買，讓農(nóng)民脫下以土地為核心的三件衣服，換上以城市為中心的五件衣服，這是戶籍制度上的一個(gè)創(chuàng)新，主要的目的是向農(nóng)民贖買土地。但是戶籍制度上還有另外一個(gè)，放開與嚴(yán)控。有一張圖片說，真的要放開剪斷城鄉(xiāng)之間的戶籍差異嗎？不是的。對(duì)本地農(nóng)民體現(xiàn)為放開，尤其對(duì)花鄉(xiāng)來講，本地農(nóng)民適應(yīng)是小城市標(biāo)準(zhǔn)，小城市標(biāo)準(zhǔn)是什么？放開，鼓勵(lì)。所以我們看短期內(nèi)戶籍政策不可能有非常大的突破，至少對(duì)我們北京來講，大的突破很難做到，但是小的范圍是調(diào)整會(huì)有的，以至于前十年銀行中國局的局長說，大中城市不放開，改革計(jì)劃最終會(huì)大打折扣，就是戶籍可能很難會(huì)有特別大的進(jìn)展，但是土地制度有非常大的進(jìn)展。

3.4土地制度的地方創(chuàng)新

土地制度的地方創(chuàng)新有第二十條。第一是賦予承包地的用益權(quán)和金融功能。我們過去，只對(duì)農(nóng)村的林權(quán)放開了金融功能，林權(quán)可以抵押、質(zhì)押，可以流轉(zhuǎn)。而現(xiàn)在，承包地也可以轉(zhuǎn)讓，有金融功能了，但是在多大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，還是有確定。過去的流轉(zhuǎn)主要是在本村范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，這個(gè)本村主要是以，有些地方是行政村，有些地方是村組，比如北京普遍收歸行政村，但是在全國的絕大股部分地區(qū)，普遍是收到村組這一級(jí)。主要是鼓勵(lì)在這個(gè)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，以免出現(xiàn)土地制度的混亂，土地所有權(quán)的讓渡。現(xiàn)在這個(gè)口子，已經(jīng)放開了，但是放到多大還要等待細(xì)則。

還有賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，我們可以解讀第二條，集體股份的金融功能和繼承權(quán)有了，股份化后就意味著，對(duì)于集體資產(chǎn)的股份占有、收益、有償退出以及抵押、擔(dān)保、繼承這都有了，哪怕村改居以后也都有了，所以我們的制度，因?yàn)橄刃幸徊骄秃米隽?。那么?duì)于沒有做這樣的，土地歸農(nóng)戶經(jīng)營的非常難做。

第三，關(guān)于土地的解讀是宅基地得到了用益權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、金融功能。這是與過去相比的重大突破，由于要穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，增加財(cái)產(chǎn)性收入的渠道等等，甚至包括農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的交易市場的放開。

第四是一個(gè)很大的爭議，小產(chǎn)權(quán)是不是流通？是不是要放開？因?yàn)榻⒘诉@樣一個(gè)流轉(zhuǎn)交易市場，要公開、公正、規(guī)范運(yùn)行了，現(xiàn)在在這一點(diǎn)上還沒有完全落實(shí)，需要有細(xì)則，細(xì)則落實(shí)到底什么多大范圍內(nèi)放開？以什么形式放開？以什么樣的機(jī)制，對(duì)過去的占有小產(chǎn)權(quán)的是不是要補(bǔ)償？補(bǔ)償?shù)绞裁吹夭?？比如說有一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家這樣建議，70%按照現(xiàn)行同地塊的價(jià)格的70%補(bǔ)償，補(bǔ)償完以后承認(rèn)你算是大產(chǎn)權(quán)了、合法化了。這些細(xì)則還沒有出臺(tái)，有在爭論的。

習(xí)近平主席提出，說提出改革舉措，當(dāng)然要慎重，要反復(fù)研究，反復(fù)論證，但不能因此就謹(jǐn)小慎微，裹足不前，什么也不敢干，什么也不敢試，該干的還是要大干。所以這個(gè)事情就是大膽干，所以即使沒有達(dá)成完全的共識(shí)，但是有一個(gè)基本的共識(shí)了，就是往前推進(jìn)。包括中央領(lǐng)導(dǎo)小組的副主任也是說，在起草修改的過程中記憶深刻，兩個(gè)原則是習(xí)主席提出來的：一個(gè)就是只寫改革，重大的改革，不寫任務(wù)；第二，修改的時(shí)候，削弱改革力度的，弱化改革舉措的不寫進(jìn)去，增加改革的，只要有最大公約數(shù)，有一定共識(shí)的都寫上。在土地政策上體現(xiàn)出來的，因?yàn)闋幷撎貏e大，關(guān)于土地的私有化、小產(chǎn)權(quán)、農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)等等。所以，改革力度前所未有，在土地上體現(xiàn)得特別明顯。

我們繼續(xù)看，另外一處，專門第11條建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，這里面又提到了，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)，這也是被認(rèn)為農(nóng)村土地，尤其是小產(chǎn)權(quán)放開的重要的信號(hào)。縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，還有兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。土地的關(guān)于漲價(jià)歸公還是漲價(jià)歸私，還是歸農(nóng)，還是歸集體，存在著很多的爭論。漲價(jià)歸公的是孫中山，以及美國人的創(chuàng)始人叫亨利的基本思想，而漲價(jià)歸私是私有化的思想，那么漲價(jià)歸農(nóng)是農(nóng)本主義的思想，漲價(jià)歸集體可能是我們村一級(jí)的干部。這些爭論，在這里得到了一定的解答，要兼顧，其中還有提高私人的收益。我們對(duì)這一部分的解讀來說，一個(gè)類國有化的改革出現(xiàn)了，就是把農(nóng)村的建設(shè)用地類同國有土地，往前邁了一大步，體現(xiàn)為同等入市、同權(quán)同價(jià)，更加公平了。第二，類私有化又邁出了一大步，雖然我們?cè)诂F(xiàn)行制度下，不能夠提私有化，但是給了他財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，收益的權(quán)利，繼承、轉(zhuǎn)讓、金融的功能。

在《決定》里面，有這樣一段話也是非常扎眼的，公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯，在土地制度上也是往前邁了一大步，這是第六點(diǎn)，后面還有，關(guān)于土地制度還有推進(jìn)城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共資源的均衡配置等等。

在里面我們做第七點(diǎn)的解讀，是農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)權(quán)，又有財(cái)產(chǎn)權(quán)又有資產(chǎn)權(quán)，又可以繼續(xù)抵押轉(zhuǎn)讓，同時(shí)又可以上市交易。北京大學(xué)的國家改革發(fā)展院的院長，十年前就曾呼吁，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)數(shù)量不少，但是收入功能很差，我在釣魚臺(tái)國賓館和他參加過一次會(huì)議，聽他這么講。實(shí)際上我們對(duì)不同的意見，對(duì)他提出來了。不能夠片面的強(qiáng)調(diào)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民除了財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，農(nóng)民得到的這一塊土地是城市人不具備的。所以說農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，一定程度上可能農(nóng)民不愿意。因?yàn)檗r(nóng)民不是無產(chǎn)階級(jí)，農(nóng)民是小有產(chǎn)者，土地一定程度上歸他所有，而轉(zhuǎn)化成市民，轉(zhuǎn)化為工人是無產(chǎn)階級(jí)，當(dāng)從你把一個(gè)小有產(chǎn)者轉(zhuǎn)化為無產(chǎn)者的時(shí)候，他的抵觸是很大的。我們要理解，為什么農(nóng)民不愿意被拆遷、被改居、被上樓。

第八就是發(fā)揮村社理性，協(xié)調(diào)土地的三大關(guān)系，這是對(duì)我們村這一級(jí)集體和鄉(xiāng)這一級(jí)集體很重要的。關(guān)于村社理性我等一下還會(huì)解讀。協(xié)調(diào)土地的三大關(guān)系就是圍繞著土地，實(shí)際上各方力量都在伸向土地，都想拿到土地，因?yàn)槟玫酵恋?，就拿到了發(fā)展權(quán)。各個(gè)村莊怎樣發(fā)展？依托土地。所以土地非常重要，協(xié)調(diào)土地，各種各樣利益需要協(xié)調(diào)，中央與地方、地方與農(nóng)民、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)導(dǎo)和普通成員，好好地協(xié)調(diào)。

第九是市場配置資源，也在這里面體現(xiàn)。這一次重大的創(chuàng)新，就是把市場發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，市場經(jīng)濟(jì)的基本的制度，改成決定性的作用。這是一個(gè)重大的理論創(chuàng)新，是自鄧小平以來的最大的國家的經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新，不是基礎(chǔ)性作用的，決定性作用，由市場決定的。在土地的事上也是體現(xiàn)為，不是政府來決定的，一定程度上交個(gè)市場。核心是突破城市土地國有和農(nóng)村土地集體所有的二元的土地制度，實(shí)現(xiàn)同價(jià)同權(quán)。而且農(nóng)地的所有權(quán)確權(quán)，全國在11月份基本上完成了，對(duì)下一步的交易轉(zhuǎn)讓也奠定了相應(yīng)的基礎(chǔ)。所以土地制度的改革是有看點(diǎn)的，有待進(jìn)一步的推進(jìn)。

關(guān)于社會(huì)管理創(chuàng)新方面，有待第一步的探索。