第二，任何組織領(lǐng)導(dǎo)層次的集中都是發(fā)揚(yáng)民主前提下的集中。在我國(guó)由于存在多層次的組織領(lǐng)導(dǎo)體系，民主集中制呈現(xiàn)民主——集中——民主——集中螺旋上升式的循環(huán)，直至形成中央的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。上至中央，下至村民委員會(huì)和街道委員會(huì)，都要堅(jiān)持相應(yīng)的民主和集中，不管是多層次的集中還是一個(gè)層次的集中,不管是高層次的集中還是低層次的集中，不管是最高領(lǐng)導(dǎo)人還是最基層的領(lǐng)導(dǎo)干部，都不能搞個(gè)人專斷，都沒(méi)有政治的特區(qū)，都不允許搞不按民主制度和程序辦事的集中。在中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)不允許有享受特權(quán)，凌駕于法律和制度之上的領(lǐng)導(dǎo)者。

第三，所有集中的內(nèi)容必須是通過(guò)發(fā)揚(yáng)民主所得信息的加工和處理。集中是對(duì)民主的來(lái)料加工，是對(duì)民意的提煉和升華。所以，集中加工的原料必須是來(lái)自于民主，而不是主觀臆斷的集中或拂逆民意的集中。民主越充分、全面、客觀，集中加工原料的質(zhì)量就越高，作出的決策和執(zhí)行決策的政策措施就越有利于集中代表廣大人民群眾的利益。沒(méi)有民主這個(gè)前提，集中就會(huì)犯主觀主義的錯(cuò)誤，就會(huì)導(dǎo)致指導(dǎo)思想和重大決策的失誤。我們?cè)僖卜覆黄?ldquo;情況不明決心大，問(wèn)題不清點(diǎn)子多”那樣的重大失誤了。

第四，集中統(tǒng)一意志的實(shí)現(xiàn)必須以解放思想、實(shí)事求是、暢所欲言、心情舒暢為前提。民主集中制一個(gè)非常重要的功能，就是能夠把各個(gè)層次、分散在各個(gè)地方的人民群眾聚合起來(lái)，并形成一股巨大的力量。統(tǒng)一思想，統(tǒng)一意志，統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一行動(dòng)是民主集中制的重要組織功能。然而，這種集中統(tǒng)一意志的實(shí)現(xiàn)是以充分的民主作前提的。沒(méi)有廣大人民群眾解放思想、心情舒暢，是不可能心往一處想、勁往一處使的。事實(shí)證明，靠強(qiáng)制、靠欺騙、靠金錢是做不到眾志成城的。

　　三、民主集中制的民主與集中互為目的

民主與集中是一個(gè)互為目的的統(tǒng)一體，即民主與集中都是以對(duì)方作為發(fā)揮作用的目標(biāo)而開展工作的，這種互為目的的結(jié)合體，使民主和集中功能互補(bǔ)，交輝呼應(yīng)，相得益彰。

民主以集中為目的指的是：第一，開展民主要以實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)為目的。不能把民主的開展僅僅停留在把黨員和群眾發(fā)動(dòng)起來(lái)，把他們的民主熱情調(diào)動(dòng)起來(lái)，把他們的意愿和訴求表達(dá)出來(lái)的層面上,而是要圍繞提高組織領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)性和有效性來(lái)開展民主。這就要求在開展民主時(shí)，積極探索善于集中群眾意見(jiàn)和智慧，善于代表和實(shí)現(xiàn)群眾利益，善于把群眾的集體意志轉(zhuǎn)化為科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的有效途徑和方式上。特別像在中國(guó)這樣一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象差異性大，領(lǐng)導(dǎo)類型多種多樣，領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容各有側(cè)重的發(fā)展中大國(guó)，必須根據(jù)各個(gè)單位和部門，各個(gè)地方和地區(qū)的實(shí)際情況，找到有利于實(shí)現(xiàn)科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的民主形式和方法，找到使民主動(dòng)力轉(zhuǎn)化為正能量的領(lǐng)導(dǎo)力的科學(xué)路徑。

第二，開展民主是為了興利除弊，改革不合時(shí)宜的領(lǐng)導(dǎo)體制，提高組織領(lǐng)導(dǎo)的生機(jī)和活力。在現(xiàn)階段，人民民主的主要形式是間接民主，即通過(guò)國(guó)家公職人員和公共管理機(jī)構(gòu)來(lái)代表和服務(wù)人民，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。衡量人民當(dāng)家作主政治本質(zhì)的實(shí)現(xiàn)程度，不是看每個(gè)人是不是都成為國(guó)家和社會(huì)的管理者了，而是看代表人民管理國(guó)家和社會(huì)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是否健全和完善，是否充分體現(xiàn)了權(quán)為民用的組織功能。發(fā)揚(yáng)民主要有利于健全和完善人民利益的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和管理體制，以建立精兵簡(jiǎn)政，民主公平，充滿活力，富有效率的管理機(jī)制為目的。

第三，開展民主必須以堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)為目的。政黨政治是現(xiàn)代民主政治生活的基本特征，任何性質(zhì)的民主都離不開政黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)工人階級(jí)和中華民族的先鋒隊(duì)，是中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是民主集中制的堅(jiān)持者和主導(dǎo)者。民主集中制和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，就好比民主集中制是一張組織管理之網(wǎng)。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)就像連接在網(wǎng)上的各個(gè)紐結(jié)，如果說(shuō)網(wǎng)眼的目是民主部分的話，那么網(wǎng)上紐結(jié)就是各級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)，它是組織領(lǐng)導(dǎo)之網(wǎng)中縱橫交錯(cuò)的連結(jié)點(diǎn)。黨中央領(lǐng)導(dǎo)就好像是網(wǎng)上的綱，綱舉目張。歷史證明，中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)越是堅(jiān)強(qiáng)有力，越有利于充分實(shí)現(xiàn)人民的根本利益。所以，發(fā)揚(yáng)民主必須創(chuàng)造有利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)中央的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威，加強(qiáng)黨的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的組織形式。如果開展民主反而使社會(huì)失去了組織領(lǐng)導(dǎo)的核心，沒(méi)有了組織經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指揮中樞，整個(gè)國(guó)家就會(huì)四分五裂，一盤散沙。這樣的“民主”是危害國(guó)家核心利益的。

集中以民主為目的指的是：第一，集中是為了更好地代表人民掌好權(quán)用好權(quán)。我國(guó)憲法規(guī)定:國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民。權(quán)力屬于人民不等于都由全體人民來(lái)治理國(guó)家，而要由人民中的政治精英來(lái)管理國(guó)家。這樣的社會(huì)分工才有利于提高組織管理的科學(xué)性和有效性。實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)質(zhì)就在于為黨和人民掌好權(quán)和用好權(quán)，把一切組織領(lǐng)導(dǎo)工作的指向，聚焦在為人民謀福祉，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興上。真正做到權(quán)為民用，利為民謀，情為民系。任何領(lǐng)導(dǎo)干部在充分行使職權(quán)時(shí)都必須始終保持“為誰(shuí)用權(quán)”的清醒的和基本的認(rèn)識(shí)。代表人民治理好國(guó)家,才能體現(xiàn)人民民主的本質(zhì)。離開了這個(gè)基本的認(rèn)識(shí)，集中再有力也會(huì)偏離方向，權(quán)力再小也會(huì)犯大錯(cuò)誤。

第二，集中是為了用科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制代表和實(shí)現(xiàn)人民的利益。民主集中制的集中有相當(dāng)一部分是作為權(quán)力運(yùn)行機(jī)制而存在的。這種權(quán)力運(yùn)行機(jī)制在不同的社會(huì)組織中，會(huì)采取不同的組織領(lǐng)導(dǎo)模式，如首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、黨委領(lǐng)導(dǎo)下的首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和董事會(huì)、委員會(huì)制的集體領(lǐng)導(dǎo)制等等。這些組織領(lǐng)導(dǎo)的具體模式既強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)，特別是重大決策的民主化和科學(xué)化，又不同程度地重視發(fā)揮主要負(fù)責(zé)人的個(gè)人作用，實(shí)現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人負(fù)責(zé)的有機(jī)統(tǒng)一。同時(shí)，為了更有效地體現(xiàn)人民群眾的根本利益，或盡可能避免和減少對(duì)人民根本利益的損害，我們黨還會(huì)根據(jù)形勢(shì)的變化及時(shí)調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)方式和方法，使其體現(xiàn)民主集中制特有的適應(yīng)性和靈活性。

第三，集中是為了更好地體現(xiàn)廣大黨員和人民群眾的集體意志和人民團(tuán)結(jié)。團(tuán)結(jié)就是大局，團(tuán)結(jié)就是力量。領(lǐng)導(dǎo)體制的最大功能就是要凝聚力量，攻堅(jiān)克難。在敵對(duì)勢(shì)力虎視眈眈，意識(shí)形態(tài)格局西強(qiáng)東弱，社會(huì)發(fā)展極不平衡，利益訴求日益多元的情況下，人們的思想空前活躍，輿論環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜。這就要求把黨的思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)的任務(wù)，通過(guò)有效的組織領(lǐng)導(dǎo)方式貫徹落實(shí)下去，做好解放思想和統(tǒng)一思想的工作。集中廣大黨員和普通群眾盼發(fā)展，求穩(wěn)定，謀幸福，思和諧的主流意識(shí)，凝聚絕大多數(shù)人的民心和民意，并通過(guò)有效的宣傳方式表達(dá)出去，展示眾志成城，萬(wàn)眾一心的集體意志；通過(guò)有效的組織領(lǐng)導(dǎo)形成強(qiáng)大的生產(chǎn)力、戰(zhàn)斗力和執(zhí)行力，成為推動(dòng)社會(huì)發(fā)展，改善民生的強(qiáng)大物質(zhì)動(dòng)力；通過(guò)科學(xué)的思想引導(dǎo)，形成共同的價(jià)值觀和共同理想，成為推動(dòng)社會(huì)全面發(fā)展和進(jìn)步的強(qiáng)大精神動(dòng)力。

　　四、民主與集中是互為保障的統(tǒng)一體

民主與集中還是一對(duì)互為保障的統(tǒng)一體。在這個(gè)統(tǒng)一體里面，民主是集中的保障，集中是民主的保障，共同維護(hù)這個(gè)體制的健康運(yùn)行。相反，缺乏這種互為保障的作用，民主和集中就會(huì)因?yàn)槭?duì)稱性力量的支撐而削弱其功能，甚至唇亡齒寒。

民主需要集中為保障指的是：第一，開展民主需要有組織的堅(jiān)強(qiáng)保障。民主集中制作為組織領(lǐng)導(dǎo)制度，其組織性是最突出的特征，而集中部分又是組織之首，組織之魂。這就是說(shuō)，只有集中部分能夠使各級(jí)組織明確組織的活動(dòng)目標(biāo)、活動(dòng)內(nèi)容、活動(dòng)方式、活動(dòng)條件、活動(dòng)程序和活動(dòng)要求，并且對(duì)各級(jí)組織的活動(dòng)進(jìn)行信息調(diào)控、反饋、糾錯(cuò)等指揮工作。民主集中制的集中部分，是對(duì)整個(gè)體制運(yùn)行起推動(dòng)、維護(hù)、調(diào)控作用的。沒(méi)有組織的堅(jiān)強(qiáng)保障，民主的開展就缺乏有效的指揮系統(tǒng)、協(xié)調(diào)系統(tǒng)和控制系統(tǒng)。

第二，民主有賴于條件的保障。開展民主是一個(gè)思想、物質(zhì)、情感和信息運(yùn)動(dòng)的過(guò)程，沒(méi)有一定的物質(zhì)條件，比如說(shuō)沒(méi)有會(huì)場(chǎng)、閑暇時(shí)間、辦公自動(dòng)化設(shè)備、交通工具、新聞出版等輿論工具、文化宣傳用品，等等，民主就無(wú)法開展。發(fā)揚(yáng)民主條件的提供由各級(jí)黨委、政府、各個(gè)單位和部門的領(lǐng)導(dǎo)者和管理者來(lái)具體操作。這些領(lǐng)導(dǎo)者和管理者處于民主集中制中的集中環(huán)節(jié)，他們掌握發(fā)揚(yáng)民主的各種資源，這些資源的配置對(duì)發(fā)揚(yáng)民主關(guān)系重大。這是是否真心支持黨內(nèi)民主和人民民主的重要表現(xiàn)。

第三，民主需要社會(huì)援助的保障。雖然每個(gè)黨員和普通群眾對(duì)組織領(lǐng)導(dǎo)工作有各項(xiàng)民主權(quán)利，在間接民主為主的情況下，總體來(lái)說(shuō)，普通黨員和群眾是民主活動(dòng)的主體，而各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是集中工作的主體。在現(xiàn)實(shí)生活中難免會(huì)出現(xiàn)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部濫用人民的權(quán)力，以權(quán)謀私的行為，或者是壓制、侵害群眾民主權(quán)利的行為。在這樣的情況下必須能夠及時(shí)為普通老百姓的民主權(quán)利進(jìn)行維護(hù)，對(duì)他們實(shí)施民主的援助。這種援助可以是法律援助性質(zhì)的，可以是新聞?shì)浾撛诘懒x上的，可以是上級(jí)組織部門行政干預(yù)方式的，還可以是國(guó)家對(duì)其在經(jīng)濟(jì)物質(zhì)上賠償方式的等等。但不管什么樣的援助，只能主要通過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者來(lái)實(shí)施和實(shí)現(xiàn)，這是民主集中制糾錯(cuò)的重要內(nèi)容之一。

集中需要民主的保障指的是：第一，廣泛而充分的民主可以鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)，始終確保執(zhí)政的合法性。敵對(duì)勢(shì)力攻擊中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期執(zhí)政的領(lǐng)導(dǎo)體制是“一黨獨(dú)裁”，是他們根本不了解中國(guó)共產(chǎn)黨的階級(jí)基礎(chǔ)和執(zhí)政基礎(chǔ)與西方多黨制下的執(zhí)政黨有本質(zhì)的區(qū)別。中國(guó)共產(chǎn)黨是代表中國(guó)工人階級(jí)和中華民族根本利益的黨，西方國(guó)家執(zhí)政黨是代表一部分壟斷集團(tuán)利益的黨。所以，西方國(guó)家執(zhí)政黨所推行的民主只能是虛偽的、片面的、殘缺不全的，而馬克思主義執(zhí)政黨所推行的民主是完全可能實(shí)現(xiàn)充分的、全面的、廣泛的民主。只要我們黨積極主動(dòng)地、充分自覺(jué)地發(fā)展黨內(nèi)民主和人民民主，就能永遠(yuǎn)立于不敗之地，就能領(lǐng)導(dǎo)和團(tuán)結(jié)全體人民實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

第二，民意支持和民心所向是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威有效發(fā)揮的可靠保障。有效的領(lǐng)導(dǎo)有賴于領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威。領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威從哪里來(lái)？只能通過(guò)自己的知識(shí)、能力和情操贏得廣大黨員群眾的信任和擁戴而來(lái)。只有在民主得到充分發(fā)揚(yáng)的情況下，在領(lǐng)導(dǎo)者的才能得到廣大群眾認(rèn)可的情況下，民主主體才會(huì)由衷地產(chǎn)生對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的敬佩和尊重，領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威才可能真正得到確立，否則領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威是短暫、脆弱的。有的領(lǐng)導(dǎo)期望通過(guò)找靠山、投門派、拉小圈子、結(jié)成腐敗共同體，搞專橫跋扈來(lái)維護(hù)自己的威信，決不能長(zhǎng)久，也靠不住。只有獲得大多數(shù)人支持的民心和民意，才是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者威望的唯一源泉。

第三，廣大黨員和人民群眾民主權(quán)利的充分行使，是“一把手”正確發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的有效保障。民主集中制之所以是科學(xué)的有效率的制度，其中一個(gè)重要的原因就是各級(jí)組織都確立了領(lǐng)導(dǎo)核心。有了領(lǐng)導(dǎo)核心，任何單位和部門就有了主心骨，就有了事業(yè)發(fā)展和開拓的劈波者和領(lǐng)航人。在一定的條件下，主要領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的作用是關(guān)鍵性的。這就是我們平常所說(shuō)的“選準(zhǔn)一人，致富一方”；“火車跑得快全靠車頭帶”；“千軍易得，一將難求”、“一個(gè)好校長(zhǎng)，帶出一所好學(xué)校，等等。但是，這種個(gè)人作用的充分發(fā)揮，不能理解為“英雄創(chuàng)造歷史”，不能理解為個(gè)人天馬行空獨(dú)往獨(dú)來(lái)。在現(xiàn)代社會(huì)，任何個(gè)人作用的發(fā)揮都是以更加科學(xué)、更加有效地代表和實(shí)現(xiàn)人民的意志和愿望為目的的。經(jīng)過(guò)幾十年的實(shí)踐，我們已經(jīng)形成了一套比較完整的發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用的制度。這就是充分發(fā)揮“一把手”作用的制度。各級(jí)“一把手”是堅(jiān)持民主集中制的核心人物。誰(shuí)是“一把手”，誰(shuí)就是那個(gè)單位和部門堅(jiān)持民主集中制的主導(dǎo)者和指揮者。然而，“一把手”的地位不是自封的，也不是天上掉下來(lái)的，而是上級(jí)黨組織、廣大黨員和人民群眾賦予的，是代表廣大黨員和人民群眾負(fù)責(zé)一個(gè)單位和部門的工作，代表他所負(fù)責(zé)的群眾行使治理國(guó)家，管理社會(huì)職權(quán)的。“一把手”的權(quán)力不能脫離廣大黨員和人民群眾的制約監(jiān)督而凌駕于黨和人民之上。當(dāng)前，“一把手”的權(quán)力不受制約監(jiān)督的問(wèn)題還比較突出，其重要的原因是民主監(jiān)督的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。要確保“一把手”的權(quán)力能夠得到正確的行使，就必須使廣大黨員和人民群眾擁有的各項(xiàng)民主權(quán)利能夠充分行使，使之形成能與領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力力量對(duì)稱的權(quán)力結(jié)構(gòu)，成為防止權(quán)力濫用的有力屏障。只有人民群眾對(duì)權(quán)力的制約監(jiān)督真正產(chǎn)生了效力，才可能實(shí)現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的目標(biāo)，才可能確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。

（作者：國(guó)家教育行政學(xué)院黨委書記）