二、分稅制財政體制改革和稅制改革存在的問題。

實踐證明，1994年以來實施的分稅制財政體制改革和稅制改革取得了巨大的成就。同時我們也要看到，分稅制財政改革和稅制改革以來，我國的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)生了重大的變化。現(xiàn)行的財稅體制和稅收制度與科學(xué)發(fā)展觀的要求，與各級政府的愿望，與社會各界和人民群眾的期望，確實還存在一些不相適應(yīng)的問題，主要表現(xiàn)在兩大方面。

第一，政府性收入管理不夠規(guī)范。

財政收入是政府參與國民收入分配的重要工具，其基本職能是籌集國家建設(shè)資金、調(diào)節(jié)企業(yè)和居民收入分配?？茖W(xué)的財政收入管理應(yīng)當(dāng)是收入規(guī)模適中，不能太大也不能太??；收入結(jié)構(gòu)比較合理，以稅收收入為主、非稅收收入為輔；收入功能比較健全，既能夠為政府履行職責(zé)籌集必要的資金，又能夠通過調(diào)節(jié)企業(yè)和居民的收入分配，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展；收入法制比較完善，依法征收、依法管理，并將政府性收入全部納入預(yù)算，接受人大的審查和監(jiān)督。而目前的政府性收入管理狀況與上述科學(xué)管理的要求存在較大的差距。

第二，財政支出管理不夠科學(xué)。

財政支出是政府履行職責(zé)的基本財力保障，財政支出的基本原則是取之于民用之于民，為國家安全服務(wù)，為改善民生服務(wù)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展服務(wù)?？茖W(xué)的財政支出管理應(yīng)該是責(zé)任明確、結(jié)構(gòu)合理、分配規(guī)范、突出重點、勤儉節(jié)約、注重績效、依法執(zhí)行、依法監(jiān)督，而目前財政支出的管理與上述要求也存在較大的差距，具體表現(xiàn)在下面幾個方面。

一是政府性的收入規(guī)模模糊不清。目前我國的財政收入統(tǒng)計只限于列入公共財政預(yù)算的財政收入，而國際上很多國家是采用國際貨幣基金組織確定的統(tǒng)計口徑，將稅收收入、政府非稅收入、社會保險收入、政府性基金收費還有政府及所屬單位的財產(chǎn)收入、出售商品收入和服務(wù)性收入以及罰款收入、轉(zhuǎn)移性收入都計算在政府性的財政收入之內(nèi)。這種統(tǒng)計口徑差距造成了我國的政府性收入規(guī)模不清，科學(xué)客觀地評價我國的收入規(guī)模存在很多困難。

二是財政收入結(jié)構(gòu)不夠合理。稅收收入所占的比重逐步下降，從1994年到2009年在全國公共財政收入中，稅收收入所占的比重由98.3%下降到86.9%。而非稅收收入增長過快、規(guī)模過大。在稅收收入中，增值稅、消費稅、營業(yè)稅所占的比重比較高，而調(diào)節(jié)居民收入分配的所得稅和財產(chǎn)稅占的比重比較低。所得稅和財產(chǎn)稅的基本功能側(cè)重于調(diào)節(jié)收入分配。目前居民之間的收入差距已經(jīng)很大，急需加強調(diào)節(jié)，但所得稅和財產(chǎn)稅所占比例偏低的格局還沒有扭轉(zhuǎn)?？傮w上看，現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)籌集收入的功能比較強，調(diào)節(jié)收入分配的功能比較弱。

三是政府間的支出責(zé)任界定不夠清晰。一是政府的支出范圍界定不清。有些應(yīng)該由政府支出的如社會保障、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基本醫(yī)療、文化事業(yè)等遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，甚至有些還被推向了市場，而有些應(yīng)該由社會或民間投資的企業(yè)發(fā)展的如城市改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等卻大量的由政府直接投資，使財政上承擔(dān)了沉重的責(zé)任。從總的趨勢看，政府的支出范圍越來越大，支出責(zé)任越來越重。二是中央與地方政府之間的責(zé)任劃分不清。決策權(quán)絕大部分是在中央政府和省級政府，基層政府決策權(quán)很小，而執(zhí)行權(quán)基本都在基層政府，中央、省乃至一些市級政府都是規(guī)劃、指導(dǎo)、監(jiān)督、推動、支持等等職能，最終落實事權(quán)責(zé)任的是基層政府。三是地方各級政府之間的支出責(zé)任劃分不夠合理。目前省級財政除了保障本級支出和轄區(qū)內(nèi)的宏觀調(diào)控支出以外，承擔(dān)的具體的支出事務(wù)很少，卻掌握了很大的資金分配權(quán)。中央的三萬多億的轉(zhuǎn)移支付分配都分到省級政府了，而大量的支出事務(wù)如支農(nóng)、教育、衛(wèi)生、社保、城市建設(shè)、公共安全等主要是市、縣政府承擔(dān)，而基層政府可支配的財力卻很少，主要依賴上級補助。導(dǎo)致了支出責(zé)任在基層、財力分配在上級的不合理局面，也形成了基層政府的支出責(zé)任與財力保障嚴(yán)重的不匹配。四是政府新增的支出責(zé)任越來越多。國家每年都制定多項新增的支出政策，不僅中央財政向地方補助大量資金，還要求地方財政配套，有些政策因為地方財力不足而難以落實，也有不少地方為落實配套資金而大量去借債。

四是地方政府缺乏穩(wěn)定的支柱財源。中西部地區(qū)特別是少數(shù)民族地區(qū)的支柱財源明顯不足，主要依靠中央的轉(zhuǎn)移支付來維持運轉(zhuǎn)。有些省如四川省去年全省的財政支出來自于中央轉(zhuǎn)移支付的占69%，自有財力占31%。而在一些縣，上級的轉(zhuǎn)移支付和補助占90%，縣級財政自有財力的支出僅占10%。這就形成了支出責(zé)任和財力保障的嚴(yán)重倒掛，“跑部錢進(jìn)”、“要飯財政”等等難以避免，各地方的辦事處、駐京辦遍地開花難以避免。中央多次強調(diào)要建立健全縣級基本財力保障機制，人大也多次提出要求，但是進(jìn)展緩慢效果并不明顯，不少地方為履行職能保障支出就要千方百計地籌集非稅收入。

五是財政轉(zhuǎn)移支付制度不完善。一是轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠合理。轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該是以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔，而在實際工作中卻出現(xiàn)了專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模大于一般性轉(zhuǎn)移支付的不合理情況。2009年，中央專項轉(zhuǎn)移支付資金占轉(zhuǎn)移支付總額的52%，雖然2009年有拉動經(jīng)濟(jì)、確定重大項目多的特殊情況，但是這個比例還是太高了。二是要求地方配套資金過多。多數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付要求地方配套30%到40%，有些項目配套比例甚至達(dá)到70%以上。三是專項轉(zhuǎn)移支付的管理成本高效率低。專項轉(zhuǎn)移支付是由中央部門確定項目下達(dá)省級財政，先由主管部門和其他綜合部門一起商量項目，再由省級部門下達(dá)到市縣，環(huán)節(jié)很多，工作量非常大。基層政府部門為了爭取專項轉(zhuǎn)移支付資金，層層向上級匯報，成本很高。一些項目審批的資金不夠透明，也很容易滋生腐敗，不少轉(zhuǎn)移支付下達(dá)時間很晚，有些甚至到年底都難以下達(dá)，造成年終大量的資金結(jié)轉(zhuǎn)和閑置。

六是政府債務(wù)的風(fēng)險比較大。一是中央國債余額持續(xù)快速增加，2010年中央國債余額是71208億元，比2006年增加了35640億元，增長了一倍。二是地方政府債務(wù)規(guī)模迅速膨脹，特別是2009年為應(yīng)對國際金融危機的沖擊，各級政府紛紛建立了融資平臺向銀行大量借款搞建設(shè)，使地方政府的債務(wù)規(guī)模迅速擴大。據(jù)2010年7月份中國銀監(jiān)會統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，截止到6月末商業(yè)銀行對地方融資平臺的貸款是76600億，其中存在嚴(yán)重償債風(fēng)險的貸款是23%。很多省的債務(wù)是兩千多億，相當(dāng)于地方年度預(yù)算的二到三倍。三是對政府債務(wù)管理不規(guī)范，制度不健全，缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計口徑，難以全面真實地反映各級政府的實際負(fù)債情況。另外，我認(rèn)為存在嚴(yán)重償債風(fēng)險的貸款應(yīng)該比23%的比例要大得多，有很多社會效益的項目如修馬路、高速鐵路、高速公路短期內(nèi)貸款根本收不回來。